新形勢(shì)下地方民辦教育政策制定的困境與突圍

屠明將 姜伯成 蘇琪

[摘要]新修訂“民辦教育促進(jìn)法”規(guī)定民辦學(xué)校分類管理具體辦法由省級(jí)人民政府制定。然而，地方政府在制定民辦教育政策時(shí)卻面臨貫徹新政精神與創(chuàng)新地方經(jīng)驗(yàn)、推動(dòng)分類管理改革與維持社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)民辦教育發(fā)展與保障舉辦者權(quán)益等矛盾。為此，需加快修訂“民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例”。地方政府也應(yīng)避免制度性歧視，明確分類扶持舉措，保障舉辦者合法權(quán)益，同時(shí)充分借鑒其他省市創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

[關(guān)鍵詞]民辦教育 分類管理 政策制定

[作者簡(jiǎn)介]屠明將（1987- ），男，安徽六安人，重慶市教育科學(xué)研究院，助理研究員；姜伯成（1962- ），男，重慶人，重慶市教育科學(xué)研究院，副研究員。（重慶 400010）蘇琪（1993- ），女，河北石家莊人，西南大學(xué)教育學(xué)部在讀碩士。（重慶 400715）

[基金項(xiàng)目]本文系重慶市2016年度教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“重慶市民辦教育分類管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016-00-002）和重慶市2016年度教育科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目“重慶市民辦教育供給側(cè)改革的立體化路徑研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2016-00-008）的階段性研究成果。

[中圖分類號(hào)]G648.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1004-3985（2018）11-0104-04

2016年，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法〉的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）。為了貫徹落實(shí)新修訂的“民辦教育促進(jìn)法”，國(guó)務(wù)院隨即頒發(fā)了《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》（國(guó)發(fā)〔2016〕81號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《若干意見》），教育部出臺(tái)了《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》與《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》等配套政策。此次修法賦予地方政府較大的政策創(chuàng)新空間，不過對(duì)于地方而言，這既是發(fā)展民辦教育的戰(zhàn)略機(jī)遇，也是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。2017年3～5月，課題組通過集體座談、實(shí)地考察、問卷調(diào)查的方式對(duì)中西部地區(qū)某?。ㄊ校?8個(gè)教育行政部門以及40多所民辦學(xué)校等機(jī)構(gòu)進(jìn)行了深入調(diào)研，發(fā)現(xiàn)在“民辦教育促進(jìn)法”修訂的新形勢(shì)下，地方民辦教育政策制定面臨許多困境。

一、地方民辦教育政策制定面臨的困境

（一）貫徹新政精神與創(chuàng)新地方經(jīng)驗(yàn)的矛盾

民辦教育新政是中央在統(tǒng)籌各方面因素后部署的重大戰(zhàn)略舉措之一，對(duì)民辦教育體制機(jī)制改革進(jìn)行了系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)?！稕Q定》授權(quán)2017年9月1日前設(shè)立的民辦學(xué)校的具體過渡辦法由省、自治區(qū)、直轄市制定。然而，地方政府在有些方面沒有充分自主權(quán)，出現(xiàn)了責(zé)任與權(quán)力不對(duì)等的局面。

首先，土地、稅收等扶持政策的制度性突破有限。雖然相關(guān)文件已經(jīng)明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校享受與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政策，但是對(duì)于營(yíng)利性民辦學(xué)校的具體優(yōu)惠政策并沒有確定。由于地方政府在土地、稅收方面沒有過多的自由裁量空間，而土地和稅收優(yōu)惠政策又是選擇營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者最為關(guān)注的焦點(diǎn)。“有舉辦者計(jì)算，如果按企業(yè)來收稅，營(yíng)利性民辦學(xué)校將比目前增加20%左右的稅收力度?！雹僖虼?，如果選擇營(yíng)利性質(zhì)，就會(huì)面對(duì)高昂的稅費(fèi)、補(bǔ)交土地出讓金等負(fù)擔(dān)，這成為民辦學(xué)校舉辦者裹足不前的“攔路虎”。其次，對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校規(guī)范管理的政策依據(jù)不足。目前只有《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》，在非營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)管方面缺乏頂層設(shè)計(jì)。然而，依據(jù)民辦教育新政的導(dǎo)向，非營(yíng)利性民辦學(xué)校將是未來民辦教育領(lǐng)域的主體，那么問題隨之而來，對(duì)其如何監(jiān)管將是考驗(yàn)地方政府智慧的一大難題。例如，新法實(shí)施后地方政府必然會(huì)在加大對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校財(cái)政支持力度的同時(shí)強(qiáng)化監(jiān)管，這就容易導(dǎo)致忽視甚至無視對(duì)民辦學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的保護(hù)，從而造成非營(yíng)利性民辦學(xué)校“公辦化”現(xiàn)象愈演愈烈，此次修法的政策預(yù)期也會(huì)在時(shí)間的推移中逐步煙消云散。

（二）推動(dòng)分類管理改革與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的矛盾

此次民辦教育新政與以往政策的不同之處在于向地方賦權(quán)。我國(guó)幅員遼闊，民辦教育的發(fā)展體現(xiàn)出十分顯著的地區(qū)差異，新政實(shí)施只能依靠地方政府因地制宜地穩(wěn)步推進(jìn)?！稕Q定》明確提出和要求地方政府結(jié)合本地民辦教育發(fā)展實(shí)際，在確保學(xué)生、教職工和舉辦者合法權(quán)益的原則指導(dǎo)下，穩(wěn)步推進(jìn)民辦學(xué)校分類管理改革平穩(wěn)過渡。然而，但凡改革，勢(shì)必都會(huì)遭遇既得利益者的反對(duì)及抑制，甚至引發(fā)一系列社會(huì)問題。地方政府既想在嚴(yán)格貫徹新法要求的基礎(chǔ)上進(jìn)行政策創(chuàng)新，以抓住此次修法契機(jī)促進(jìn)本區(qū)域民辦教育健康有序發(fā)展，同時(shí)又擔(dān)心改革的風(fēng)險(xiǎn)不可預(yù)測(cè)與把控，擔(dān)心“槍打出頭鳥”，這是很多省市一直處于觀望的深層次原因。

（三）促進(jìn)民辦教育發(fā)展與保障舉辦者權(quán)益的矛盾

民辦教育改革最難啃的“硬骨頭”是對(duì)現(xiàn)有學(xué)校的安置。新修訂的“民辦教育促進(jìn)法”第十九條規(guī)定：“非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者不得取得辦學(xué)收益，學(xué)校的辦學(xué)結(jié)余全部用于辦學(xué)”，“民辦教育促進(jìn)法釋義”認(rèn)為這一條實(shí)際上規(guī)定了舉辦者設(shè)立非營(yíng)利性民辦學(xué)校屬于捐資辦學(xué)，不再享受財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。另外，《決定》提出：“終止時(shí)，民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)依照本法規(guī)定進(jìn)行清償后有剩余的，根據(jù)出資者的申請(qǐng)，綜合考慮在本決定施行前的出資、取得合理回報(bào)的情況以及辦學(xué)效益等因素，給予出資者相應(yīng)的補(bǔ)償或者獎(jiǎng)勵(lì)，其余財(cái)產(chǎn)繼續(xù)用于其他非營(yíng)利性學(xué)校辦學(xué)?！闭{(diào)查發(fā)現(xiàn)，舉辦者與教育行政部門對(duì)于補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的理解有著非常大的爭(zhēng)議。

首先是對(duì)于補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)涵解讀存在分歧。調(diào)查中，95%的舉辦者認(rèn)為出資應(yīng)包括原始出資和滾動(dòng)出資兩個(gè)部分，既要考慮辦學(xué)結(jié)余、辦學(xué)規(guī)模等有形資產(chǎn)，也要包括品牌效應(yīng)、社會(huì)評(píng)價(jià)等無形資產(chǎn)。但教育行政部門出于操作上的便利，更傾向于把出資界定為舉辦者原始出資，不包括難以量化的無形資產(chǎn)。其次是對(duì)于補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的比例爭(zhēng)議很大。對(duì)舉辦者的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)占學(xué)校剩余資產(chǎn)的比例，是影響舉辦者辦學(xué)積極性的主要因素之一。針對(duì)這個(gè)問題的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，認(rèn)為補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)占學(xué)校剩余資產(chǎn)10%以內(nèi)的舉辦者占7.1%，認(rèn)為補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)占學(xué)校剩余資產(chǎn)11%～20%的舉辦者占7.1%，認(rèn)為補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)占學(xué)校剩余資產(chǎn)21%～30%的舉辦者占14.3%，認(rèn)為補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)占學(xué)校剩余資產(chǎn)31%以上的舉辦者占57.1%。然而，如果補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)的資金占學(xué)校剩余資產(chǎn)比例過高，在缺乏其他資金來源的情況下就會(huì)造成學(xué)校正常運(yùn)轉(zhuǎn)難以為繼的局面。最后是對(duì)于“學(xué)校終止”的理解存有分歧，民辦學(xué)校提出應(yīng)將選擇成為非營(yíng)利性質(zhì)的日期作為“終止”，教育行政部門認(rèn)為應(yīng)將學(xué)?！巴Ｖ罐k學(xué)”看作“終止”。舉辦者表示如果學(xué)校辦成了百年名校，在有生之年都拿不到所謂的補(bǔ)償或獎(jiǎng)勵(lì)。同時(shí)，舉辦者還提出選擇登記的日期到學(xué)校停止辦學(xué)之前可能會(huì)跨越幾十年，這期間因通貨膨脹產(chǎn)生的資產(chǎn)貶值也應(yīng)該有明確的處理方案。

二、地方民辦教育政策制定如何突圍

（一）加快“民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例”修訂步伐

地方民辦教育政策制定尚有許多無法突破的制度性難題，需要進(jìn)一步授權(quán)并加強(qiáng)指導(dǎo)。2002年通過的“民辦教育促進(jìn)法”之所以在地方推行時(shí)遇到的阻力較小，很大原因在于“民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例”的出臺(tái)化解了地方配套政策的許多制度難題。因此，最好在新“民辦教育促進(jìn)法”正式施行前后，完成對(duì)實(shí)施條例的修訂，以突破地方民辦教育政策制定中的制度瓶頸，進(jìn)一步明確稅收、土地、財(cái)政扶持、國(guó)有資產(chǎn)管控等政策，為地方政策制定提供依據(jù)。如營(yíng)利性民辦學(xué)校稅收優(yōu)惠政策可以參照高新技術(shù)企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)征收15%的企業(yè)所得稅、土地優(yōu)惠政策可借鑒工業(yè)用地的多元化供地方式等。

（二）地方配套政策制定要避免產(chǎn)生新的制度性歧視

此次修法的出發(fā)點(diǎn)是在規(guī)范民辦學(xué)校辦學(xué)行為的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入民辦教育領(lǐng)域，在鼓勵(lì)和引導(dǎo)大力發(fā)展非營(yíng)利性民辦學(xué)校的同時(shí)，也為隱蔽在合理回報(bào)背后的投資辦學(xué)的營(yíng)利尋求合法化，通過分類管理的方式促使民辦教育健康有序發(fā)展。但是，受制于傳統(tǒng)思維，社會(huì)各界對(duì)教育可以營(yíng)利一事的爭(zhēng)議很大。地方教育行政部門普遍認(rèn)為營(yíng)利性民辦學(xué)校在工商部門注冊(cè)為企業(yè)法人，教育部門已經(jīng)沒有責(zé)任和義務(wù)再為其提供優(yōu)惠政策，其運(yùn)營(yíng)模式與管理方式只需參照“公司法”和《營(yíng)利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》執(zhí)行即可?？墒牵路ㄒ呀?jīng)明確規(guī)定營(yíng)利性民辦學(xué)校也屬于公益事業(yè)。換言之，新修訂的“民辦教育促進(jìn)法”并沒有否認(rèn)營(yíng)利性民辦學(xué)?？梢砸婪ㄏ硎芄嫘越逃聵I(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策。故而，地方政策設(shè)計(jì)中不能對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校產(chǎn)生制度性歧視，視之為教育事業(yè)中的“異類”，也不能把營(yíng)利性民辦學(xué)校完全等同于企業(yè)對(duì)待，而應(yīng)該在政策許可的范圍內(nèi)給予一定的優(yōu)惠政策，以引導(dǎo)投資辦學(xué)的舉辦者進(jìn)入營(yíng)利性民辦學(xué)校行列。

（三）明確分類扶持舉措是地方民辦教育政策制定的重心

“不論是營(yíng)利性民辦學(xué)校還是非營(yíng)利性民辦學(xué)校，教師社保、財(cái)政扶持、稅收優(yōu)惠、辦學(xué)自主權(quán)方面，都還缺少相應(yīng)可行的配套政策，沒有明確的分類標(biāo)準(zhǔn)，致舉辦者無所適從，不利于民辦學(xué)校進(jìn)行平穩(wěn)分流?！雹谛抡母灸康脑谟诖龠M(jìn)民辦教育健康發(fā)展，為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)多元的教育服務(wù)。然而，目前多數(shù)舉辦者處于觀望狀態(tài)，表示待地方政策明確后再做選擇?？梢姡M(jìn)一步明確分類扶持已經(jīng)成為地方民辦教育政策推進(jìn)的重心。這其中有兩個(gè)問題需要防范：其一，要充分保障非營(yíng)利性民辦學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。盡管民辦教育新政進(jìn)一步明確了非營(yíng)利性民辦學(xué)校與公辦學(xué)校享有同等的稅收、土地等優(yōu)惠政策，但這并不意味著非營(yíng)利性民辦學(xué)校完全公辦化，或者簡(jiǎn)單照搬公辦學(xué)校管理模式，其仍需突出其民辦性質(zhì)和體制優(yōu)勢(shì)，以激發(fā)民辦學(xué)校辦學(xué)活力，并形成公辦與民辦良性競(jìng)爭(zhēng)的局面，從而為社會(huì)提供更多優(yōu)質(zhì)、特色、多元的教育資源。其二，營(yíng)利性民辦學(xué)校的優(yōu)惠政策要得到充分落實(shí)。在增值稅及其他稅費(fèi)、土地等方面盡可能給予營(yíng)利性民辦學(xué)校最大的政策優(yōu)惠，以降低其辦學(xué)成本，消除選擇營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者的后顧之憂。

（四）依法保障舉辦者權(quán)益是地方民辦教育政策制定的關(guān)鍵

在實(shí)踐中逐步探索構(gòu)建民辦學(xué)校舉辦者合法權(quán)益保障機(jī)制，是地方民辦教育政策制定的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。首先，要保護(hù)現(xiàn)有民辦學(xué)校舉辦者的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)，化解歷史遺留難題。承認(rèn)舉辦者的前期投入和對(duì)學(xué)校發(fā)展的貢獻(xiàn)，在重新登記之前進(jìn)行財(cái)務(wù)清算以明確舉辦者的產(chǎn)權(quán)，同時(shí)也要明確補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)的比例、方式及時(shí)限，避免讓選擇非營(yíng)利性民辦學(xué)校的舉辦者產(chǎn)生“被剝奪感”。其次，對(duì)新法實(shí)施后辦學(xué)優(yōu)異的舉辦者給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)。新修訂的“民辦教育促進(jìn)法”第四十五條規(guī)定：“縣級(jí)以上各級(jí)人民政府可以設(shè)立專項(xiàng)資金，用于資助民辦學(xué)校的發(fā)展，獎(jiǎng)勵(lì)和表彰有突出貢獻(xiàn)的集體和個(gè)人?！钡胤礁骷?jí)政府應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)資金，定期獎(jiǎng)勵(lì)和表彰辦學(xué)優(yōu)異的非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者，使其教育情懷得到充分認(rèn)可，從而調(diào)動(dòng)其辦學(xué)積極性。最后，明確非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者的決策權(quán)。根據(jù)新修訂的“民辦教育促進(jìn)法”中“民辦學(xué)校的舉辦者根據(jù)學(xué)校章程規(guī)定的權(quán)限和程序參與學(xué)校的辦學(xué)和管理”的規(guī)定，組織相關(guān)專家指導(dǎo)民辦學(xué)校在修改章程中進(jìn)一步確定舉辦者參與學(xué)校治理的方式和手段，使之享有的決策權(quán)得到具體落實(shí)。

（五）充分借鑒其他省市民辦教育政策的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)

從2010年出臺(tái)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》到2016年“民辦教育促進(jìn)法”修訂期間，上海、溫州等地都進(jìn)行了不同方式的分類管理試點(diǎn)，積累了大量政策經(jīng)驗(yàn)。另外，由于各個(gè)省份的民辦教育發(fā)展格局形態(tài)萬千，在政策經(jīng)驗(yàn)積累方面也有所差異，如廣東省民辦中小學(xué)校的政策扶持、重慶市民辦高校的財(cái)務(wù)管理規(guī)范等，因此取長(zhǎng)補(bǔ)短的政策移植尤為必要。地方民辦教育政策制定應(yīng)在立足本地實(shí)際的基礎(chǔ)上，充分借鑒其他省市的創(chuàng)新性舉措，采取立體化策略化解本地民辦教育新政推進(jìn)中的難題。

[注釋]

①②方建峰.民辦學(xué)校分類管理宏觀制度設(shè)計(jì)的基本走向[J].復(fù)旦教育論壇，2017（2）：52，49.

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