公共租賃住房退出機(jī)制研究

高凌峰

住房保障制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的重要組成部分，亦是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。公共租賃住房作為住房保障制度中極為重要的內(nèi)容，在保障中低收入者的住房問(wèn)題上發(fā)揮著重要作用后。自2013年12月份公布的《關(guān)于公共租賃住房和廉租房并軌運(yùn)行的通知》，表示著公租房是邊探索邊發(fā)展的狀況。然而隨著公共租賃住房的不斷發(fā)展，公共租賃住房的運(yùn)營(yíng)、管理上存在著一些問(wèn)題，尤其是在退出機(jī)制上面，房源的不斷增多，然而卻只進(jìn)不出，導(dǎo)致了許多真正需要公租房的群體無(wú)法享受，造成了資源的浪費(fèi)，影響公共租賃住房的可持續(xù)發(fā)展，政府應(yīng)該制定一套合理的退出機(jī)制，來(lái)確保公共租賃租房能夠良性的運(yùn)行。本文將就公租房在退出方面所遇到的一些問(wèn)題進(jìn)行分析。

1 公租房的退出機(jī)制概述

機(jī)制是指利用科學(xué)有效的方法將某種制度的各個(gè)組成元素緊密的聯(lián)系使其能夠穩(wěn)定協(xié)調(diào)的運(yùn)行，使其能充分發(fā)揮應(yīng)有的作用。所謂公共租賃住房的退出機(jī)制，就在在政府的指導(dǎo)下，將有限的保障性住房資源進(jìn)行科學(xué)合理的配置，通過(guò)一系列相關(guān)制度的協(xié)調(diào)運(yùn)行，使超標(biāo)的對(duì)象能夠順利退出的機(jī)制。公共租賃住房退出機(jī)制的作用對(duì)象有兩個(gè)，一個(gè)是制定退出政策的公共租賃住房的管理部門(mén)，他們?cè)诔浞挚紤]社會(huì)對(duì)于政策的意見(jiàn)，然后結(jié)合學(xué)者研究處的各種建議指標(biāo)制定出退出政策，并且他們還需要對(duì)公共租賃住房的承租者進(jìn)行動(dòng)態(tài)的監(jiān)督和管理，從而判斷公共租賃住房的承租者是否有繼續(xù)租住公共租賃住房的條件。另一個(gè)就是公共租賃住房的承租者，公共租賃住房的退出機(jī)制所具有的激勵(lì)性和懲罰性的政策，使得公租房的承租者在收入或者家庭結(jié)構(gòu)的變化在不滿(mǎn)足租住條件的時(shí)候從公共租賃住房退出來(lái)，使得公共租賃住房資源能夠分配到那些真正需要的群體中，保證資源的合理配置。

根據(jù)學(xué)者林素鋼的研究，我國(guó)公共租賃住房退出機(jī)制主要由四個(gè)部分構(gòu)成，第一是各建設(shè)主體參與由政府住房保障機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的管理系統(tǒng)，第二是識(shí)別系統(tǒng)，主要是通過(guò)預(yù)先設(shè)立出科學(xué)合理的推出標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)承租人的收入和住房情況進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，當(dāng)出現(xiàn)違規(guī)情況時(shí)發(fā)出預(yù)警。第三是執(zhí)行機(jī)制，根據(jù)識(shí)別機(jī)制的監(jiān)控情況，當(dāng)發(fā)生了違規(guī)行為時(shí)，公共租賃住房的執(zhí)法部門(mén)在收到違規(guī)信息后，經(jīng)過(guò)核對(duì)后通過(guò)一系列的法律法規(guī)程序確保不符合條件的承租人退出，確保退出的公租房重新得到分配。第四就是壓力機(jī)制，采取正向和負(fù)向的激勵(lì)手段來(lái)促使退出公租房的社會(huì)成員和家庭及時(shí)的退出公共租賃住房的保障范圍。

2 公共租賃住房退出機(jī)制存在的問(wèn)題

2.1承租者對(duì)于退出機(jī)制的認(rèn)同感薄弱

盡管目前國(guó)家和各個(gè)地區(qū)都對(duì)公共租賃租住房的承租者不滿(mǎn)足承租條件即退出的情形作出了相應(yīng)的規(guī)定，當(dāng)公共租賃住房的承租者在收到公共租賃住房的管理機(jī)構(gòu)下發(fā)的退出指令后，如若公共租賃住房的承租者在規(guī)定的時(shí)間范圍內(nèi)沒(méi)有搬離公共租賃住房，將會(huì)受到相應(yīng)的處罰，如限制今后公共租賃住房的申請(qǐng)資格，以市場(chǎng)租金補(bǔ)交公共租賃住房租金差額等。然而，承租者對(duì)于公共租賃住房關(guān)機(jī)機(jī)構(gòu)所制定的退出管理辦法以及相關(guān)規(guī)定并不了解，并且對(duì)于公共租賃租房退出的執(zhí)行也了解甚少。因此，公共租賃住房的承租者的退出意識(shí)較差，從而存在著一系列的僥幸心理，如即使知道了自己的收入和家庭結(jié)構(gòu)的變化達(dá)到了公共租賃租房的退出標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，仍假裝不了解，或者心存著即使被公共租賃住房管理機(jī)構(gòu)調(diào)查出來(lái)，大不了到非搬不可的程度再?gòu)墓沧赓U住房中搬離出來(lái)。這些行為造成了承租者缺少公共租賃住房退出的主動(dòng)性和積極性，也導(dǎo)致了公共租賃住房管理部門(mén)在清退時(shí)遇到重重困難，影響公共租賃住房的退出效率，更影響了公共租賃住房資源的合理配置。

2.2公共租賃租房的退出機(jī)制并不完善

公共租賃住房的退出機(jī)制并部應(yīng)該單純的只是清退不符合公共租賃住房的承租者，并不能解決他們的住房問(wèn)題，它應(yīng)當(dāng)包含著承租住的退出的過(guò)程，以及退出后的保障。目前很多城市的公共租賃住房的管理辦法中都有對(duì)公共租賃住房的租賃期限有規(guī)定，例如上海公共租賃住房的租賃最長(zhǎng)期限為5年，而對(duì)于這些合同到期，仍然不能夠找到自住房的承租者，會(huì)給予幾個(gè)月的過(guò)渡期，但是過(guò)渡期的資金一般是按照市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)收取的。但是，現(xiàn)實(shí)情況中還存在者這種情形，某些承租家庭因?yàn)槟承┰虿⒉荒軌蛄⒖掏顺龉沧赓U住房，或者盡管承租者的家庭收入超過(guò)了公共租賃住房的保障標(biāo)準(zhǔn)，然而他的家庭經(jīng)濟(jì)情況并不能滿(mǎn)足去市場(chǎng)租賃較高層次的住房，也達(dá)不到享受其他保障性住房的政策，如果強(qiáng)制他們退出公共租賃住房會(huì)導(dǎo)致他們家庭的經(jīng)濟(jì)條件的更加惡化。因此，這些問(wèn)題是公共租賃住房退出機(jī)制提升推出效率的重大阻礙，如何保證這類(lèi)群體在退出后的住房問(wèn)題，掃清承租者退出公共租賃住房的后顧之憂(yōu)，公共租賃住房的退出工作才能夠順利的開(kāi)展。

2.3獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全

雖然各地的公共租賃住房的管理辦法中都對(duì)公共租賃住房退出機(jī)制體現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)和處罰措施，來(lái)增加公共租賃住房的推出效率和違規(guī)成本。但是從總體來(lái)看，獎(jiǎng)懲機(jī)制呈現(xiàn)出獎(jiǎng)少罰輕的特點(diǎn)。以上海地區(qū)的懲罰措施為例，公共租賃住房的承租人在轉(zhuǎn)借、轉(zhuǎn)租或者擅自調(diào)換所承租公共租賃住房的、改變所承租公共租賃住房用途的、破壞或者擅自裝修所承租公共租賃住房等違規(guī)行為的處理方式為：由市、縣級(jí)人民政府住房保障主管部門(mén)責(zé)令按市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)繳所從違法行為發(fā)生之日的租金，計(jì)入公共租賃住房的管理檔案，處以1000元以下的罰款，承租人自退回公共租賃住房之日起五年內(nèi)不得再次申請(qǐng)公共租賃住房。對(duì)于這些懲罰措，相對(duì)于承租人的違規(guī)行為所獲取的利益相比，并不能對(duì)違規(guī)的承租者起到震懾作用，也助長(zhǎng)了騙租等行為。

僅僅依靠懲罰性措施并不能解決公共租賃住房的承租者的退出，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)性的政策來(lái)提高承租者退出公租房的房主動(dòng)性和積極性，然而，目前我國(guó)大部分地區(qū)的公共租賃住房的管理?xiàng)l例在激勵(lì)性政策方面仍然是空白。對(duì)于那些雖然達(dá)到公共租賃住房的退出條件的承租者，但是退出公共租賃住房后他們的經(jīng)濟(jì)狀并沒(méi)有明顯的好轉(zhuǎn)，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)還是無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)或者享受不到其他的保障性住房政策，從而無(wú)法解決自身家庭的住房問(wèn)題。這個(gè)時(shí)候，需要政府對(duì)于他們這種主動(dòng)退出的公共租賃住房的承租者給予一些激勵(lì)性措施幫助他們解決住房問(wèn)題。懲罰性措施能夠讓公共租賃住房的承租者清楚的意識(shí)到達(dá)到退出標(biāo)準(zhǔn)而不退出的違規(guī)成本的代價(jià)，獎(jiǎng)勵(lì)性措施能夠增加他們退出公共租賃住房的主動(dòng)性和積極性

2.4監(jiān)督體系不健全

目前，我國(guó)的公共租賃租房的監(jiān)督體系還未形成，各個(gè)地區(qū)的公共租賃住房的管理部門(mén)在對(duì)承租者的退出情況進(jìn)行監(jiān)督和管理時(shí)存在著相當(dāng)大的難度，再加上公共租賃住房管理部門(mén)人員的不足，內(nèi)地甚至由當(dāng)?shù)氐慕值擂k和居委會(huì)實(shí)行監(jiān)督，造成了監(jiān)督漏洞。

公共部門(mén)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管不到位，由于公共租賃住房的管理部門(mén)之間的信息不對(duì)稱(chēng)，導(dǎo)致了無(wú)法對(duì)公共租賃住房的承租者的資產(chǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的監(jiān)控，承租者的收入或者資產(chǎn)增長(zhǎng)超過(guò)了退出標(biāo)準(zhǔn)且沒(méi)有向管理部門(mén)進(jìn)行申報(bào)，導(dǎo)致了公共租賃住房資源的浪費(fèi)。此外，公共租賃住房的管理部門(mén)對(duì)于承租的公共租賃住房的監(jiān)督也缺失，即使公共租賃住房的承租者發(fā)生轉(zhuǎn)租或者造成了公共租賃住房的損壞，管理部門(mén)也沒(méi)能夠監(jiān)督到。長(zhǎng)此以外，不僅會(huì)造成公共租賃住房財(cái)產(chǎn)的損壞，也會(huì)導(dǎo)致公共租賃住房資源的浪費(fèi)從而使得真正需要的公共租賃住房的群體排斥在外。

3 完善我國(guó)公共租賃住房的對(duì)策建議

3.1加強(qiáng)公共租賃住房相關(guān)立法

各個(gè)地區(qū)關(guān)于公共租賃住房的退出機(jī)制仍然停留在條例和辦法層面，并不穩(wěn)定且具有相當(dāng)大的隨意性，還沒(méi)有從國(guó)家層面出臺(tái)一整套專(zhuān)門(mén)的法律，目前我國(guó)的公共租賃住房的建設(shè)十分迅速，沒(méi)有相應(yīng)規(guī)范的法律文件做支撐，導(dǎo)致了公共租賃住房退出上存在著相當(dāng)大的隱患，不利于公民住房保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。建立統(tǒng)一的公共租賃住房的法律，明確公共租賃住房各個(gè)管理部門(mén)的責(zé)任，對(duì)于公共租賃租房退出的標(biāo)準(zhǔn)、程序以及拒絕退出作出相應(yīng)的處罰規(guī)定，運(yùn)用法律的強(qiáng)制力、執(zhí)行力保證公共租賃租房退出的順利進(jìn)行。從法律層面上嚴(yán)格規(guī)范我國(guó)公共租賃住房項(xiàng)目的運(yùn)行過(guò)程，能夠填補(bǔ)其在立法上的漏洞與缺陷，提高退出政策執(zhí)行的權(quán)威性和有效性，確保退出工作的實(shí)施有法律作為依據(jù)，可以順利地開(kāi)展，從而有利于形成公共住房退出的長(zhǎng)效機(jī)制。

3.2建立健全動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制

建立健全動(dòng)態(tài)管理機(jī)制是確保公共租賃住房的管理部門(mén)能夠?qū)Τ凶庹叩耐顺鰲l件實(shí)時(shí)監(jiān)控，確保公共租賃住房的配置效率。首先要建立健全家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，通過(guò)收入把居民劃分不同標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定是否滿(mǎn)足公共租賃住房，承租的家庭需要半年或者一年去管理部門(mén)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)和收入、職業(yè)、住房登記，同時(shí)需要相關(guān)單位的證明材料，并且管理部門(mén)需要對(duì)這些信息進(jìn)行核實(shí)。其次構(gòu)建完善的個(gè)人信用，通過(guò)建立一個(gè)關(guān)于個(gè)人信用的法律法規(guī)體系，通過(guò)各個(gè)部門(mén)的信息互通，在信用體系中呈現(xiàn)個(gè)人的基本信息、收入以及不良記錄，并且在公共租賃住房上發(fā)生違規(guī)行為時(shí)登記到個(gè)人信用。然后，要加強(qiáng)對(duì)管理者的尋租管理，通過(guò)法律對(duì)公共租賃住房管理部門(mén)落實(shí)責(zé)任，然后在管理部門(mén)內(nèi)部落實(shí)到個(gè)人，出現(xiàn)問(wèn)題直接問(wèn)責(zé)。最后還要加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，網(wǎng)絡(luò)媒體和自媒體的不斷發(fā)展，信息流通更加迅速，更加保證了社會(huì)公眾能夠參與監(jiān)督，住房管理部門(mén)可以將承租者的信息通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)等渠道向社會(huì)公示，并配有相關(guān)舉報(bào)渠道，保證公共租賃住房退出的透明化和公開(kāi)化。

3.3加強(qiáng)獎(jiǎng)懲制度建設(shè)

獎(jiǎng)懲措施作為提高公共租賃住房的退出效率的一個(gè)手段，在促進(jìn)公共租賃住房退出上起著重要的作用。然而，目前各省市所實(shí)行的公共租賃住房的管理辦法只是體現(xiàn)了負(fù)激勵(lì)方面的懲罰措施，并且懲罰的力度較輕，并不能是公共租賃住房的承租者意識(shí)到違規(guī)成本的嚴(yán)重性。在懲罰措施上面，對(duì)于擅自改用公共租賃住房用途的、轉(zhuǎn)租給他人的以及閑置的應(yīng)當(dāng)提高懲罰力度，要求其立即停止并恢復(fù)公租房、取消保障資格并且提高罰金數(shù)額；對(duì)于那些達(dá)到公共租賃住房合同期限卻無(wú)法續(xù)租的承租者，可以給予一定時(shí)間的過(guò)渡期，在過(guò)渡期內(nèi)按照原合同繳納租金，一旦度過(guò)過(guò)渡期仍未退出公租房的要收取市場(chǎng)租金以及相應(yīng)數(shù)額的違約金，對(duì)于那些拒不退出的公共租賃住房的承租者，情節(jié)嚴(yán)重的除了要追回市場(chǎng)租金而且要移交司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。在獎(jiǎng)勵(lì)措施方面，更應(yīng)該考慮的是如何主動(dòng)的讓公共租賃住房的承租者退出公共租賃住房，一方面可以對(duì)于那些超過(guò)公共租賃住房準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)但仍無(wú)力購(gòu)房的承租者提供其他保障性住房的政策來(lái)幫助他們解決住房問(wèn)題，另一方面，可以提供政府補(bǔ)貼、銀行無(wú)息貸款等方式鼓勵(lì)他們?cè)谑袌?chǎng)上購(gòu)買(mǎi)商品房來(lái)激勵(lì)他們退出公共租賃住房。

（作者單位：華東政法大學(xué)）