中介組織參與土地流轉(zhuǎn)探析

祁向雪

近年來(lái)，在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中出現(xiàn)了一系列問(wèn)題，其中流轉(zhuǎn)交易成本高、促成交易難等困境最為突出。在這個(gè)背景下，完善政府與市場(chǎng)關(guān)系的中介組織機(jī)制逐步被采用。需要指出的是，中介組織在運(yùn)轉(zhuǎn)中所存在的非獨(dú)立性、利益訴求與利益沖突等缺陷反過(guò)來(lái)也會(huì)增加土地流轉(zhuǎn)工作的成本，不能盲目肯定和依賴。本文從中介組織在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的參與方式入手，在分析成本增加邏輯的基礎(chǔ)上，對(duì)中介組織參與風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行研究，并以此提出建設(shè)性改進(jìn)方案。

一、中介組織參與土地流轉(zhuǎn)的成本

1.中介組織的管理成本

中介組織的存在價(jià)值之一體現(xiàn)在降低交易成本上。但是，在管理學(xué)的角度，這同時(shí)也存在成本的風(fēng)險(xiǎn)。這是因?yàn)榈步⒁粋€(gè)組織，既需要相當(dāng)?shù)挠布O(shè)施，又需要工作人員和相關(guān)管理制度等條件。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中引入中介組織也是如此，專設(shè)的這樣一個(gè)組織，需要考慮它是自我管理還是接受外界管理抑或是多方共同管理。針對(duì)通過(guò)不同方式建立起來(lái)的中介組織，不管是農(nóng)民之間自發(fā)建立還是政府參與建立，都需要進(jìn)行必要的管理，那么，隨之而來(lái)的問(wèn)題就是管理人的選拔與管理問(wèn)題，他們的工作付出同樣需要成本。

2.中介組織與政府互動(dòng)的成本

在與政府的關(guān)系中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的中介組織扮演的角色比較復(fù)雜，同時(shí)兼有共贏的合作方和利益博弈的參與者兩種角色。首先，從土地的獲取來(lái)看，農(nóng)民在把自己的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給中介組織或者政府的任意一方時(shí)，都需要另一方的全程監(jiān)督，一方面政府可以監(jiān)督中介組織的行為，防止由于個(gè)人主義的利益追求而損壞農(nóng)民的利益；另一方面，中介組織也可以是監(jiān)督政府的第三方，防止政府組織的尋租與腐敗等行為對(duì)農(nóng)民造成傷害。從土地的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中而言，此時(shí)中介組織與政府可以說(shuō)是既是相互合作，通過(guò)出租、轉(zhuǎn)讓等方式經(jīng)營(yíng)土地，他們通過(guò)溝通協(xié)商制定出土地的相關(guān)價(jià)格和使用規(guī)則等合同條款；又是相互監(jiān)督，防止任何一方非法將土地給企業(yè)或者私人，實(shí)現(xiàn)不當(dāng)謀利等行為。

從流轉(zhuǎn)后的土地管理而言，二者的互動(dòng)也帶來(lái)了管理成本。一方面，二者共同對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的對(duì)象進(jìn)行監(jiān)督與管理，例如共同監(jiān)督合同條款的執(zhí)行，共同打擊非法使用土地、侵犯農(nóng)民利益的企業(yè)和個(gè)人等；另一方面，二者均為有限理性的組織，都存在利益角逐與犯錯(cuò)的可能。中介組織的出現(xiàn)或者說(shuō)它扮演的角色在一定程度上使得問(wèn)題更加繁瑣化。以此類推，土地流轉(zhuǎn)的交易與管理成本疊加是因?yàn)橹薪榻M織與政府的互動(dòng)所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)，重要的是這些成本可能是難以測(cè)量的。

3.農(nóng)民、中介組織與企業(yè)的信任成本

通常來(lái)說(shuō)，企業(yè)通過(guò)中介組織得到土地的使用權(quán)。在這個(gè)過(guò)程中，企業(yè)直接與中介組織談判協(xié)商，由于中介組織作為中間方，使得企業(yè)不能夠與農(nóng)民直接聯(lián)系，一切按照中介組織的規(guī)定和所開的條件去做。因此，在中介組織并未發(fā)揮積極作用的情況下，企業(yè)會(huì)間接“背黑鍋”，再加上農(nóng)民的不知情，勢(shì)必導(dǎo)致企業(yè)與農(nóng)民的矛盾。本質(zhì)上，這屬于信任風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的運(yùn)轉(zhuǎn)成本。

此類信任成本也存在于中介組織與農(nóng)民之間。理論上，農(nóng)民對(duì)于中介組織的委托行為是土地流轉(zhuǎn)工作的前提，而委托行為需要高度的信任。在農(nóng)村，小農(nóng)思想、保守意識(shí)與缺乏靈活的思維等固有弊端，限制了農(nóng)民對(duì)中介組織的信任機(jī)制及其發(fā)揮，因此土地流轉(zhuǎn)中難免存在交易風(fēng)險(xiǎn)。一旦農(nóng)民失去對(duì)中介組織的信任，土地流轉(zhuǎn)便客觀上增加了交易成本。比如，當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中常見(jiàn)的合同終止、抗議沖突等問(wèn)題發(fā)生，最終導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無(wú)法完成，增加了不必要的成本和損失。

二、中介組織運(yùn)轉(zhuǎn)中的成本溢出效應(yīng)

1.中介組織的逐利傾向

這突出表現(xiàn)在中介組織成員的逐利傾向。從根源上看，中介組織主要有由農(nóng)民自發(fā)組建，機(jī)構(gòu)或社會(huì)精英組建，以及由政府主導(dǎo)建設(shè)等三大類。凡是人類參與的活動(dòng)都受到人性的影響。穆勒曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“掌權(quán)者為了達(dá)到自己的特殊目的，會(huì)濫用權(quán)力；不是因?yàn)槭虑橐回炄绱?，而是因?yàn)檫@是事物的自然趨勢(shì)?！痹谶@個(gè)意義上，任何中介組織都必然存在利益分歧，若無(wú)法妥善處理與協(xié)調(diào)，便是激發(fā)矛盾與沖突的根源。由于現(xiàn)實(shí)中土地流轉(zhuǎn)中介組織處在尚未成熟階段，它是無(wú)法做到絕對(duì)從慈善和志愿為出發(fā)點(diǎn)去服務(wù)的，所以，不必要成本的出現(xiàn)更是一種即將發(fā)生的必然。也因此，中介組織的價(jià)值從開始就潛藏著如下的命運(yùn)發(fā)展趨勢(shì)，即它會(huì)從良好發(fā)揮作用到膨脹和腐敗再到糾正，如此循環(huán)往復(fù)。

2.中介組織體制與架構(gòu)所產(chǎn)生的溢出效應(yīng)

一個(gè)組織成立以后最需要做的事情就是成長(zhǎng)，組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和體制的好壞體現(xiàn)出管理的現(xiàn)狀的同時(shí)決定著組織的未來(lái)，而管理離不開約束與激勵(lì)體制的建立。目前，土地流轉(zhuǎn)中的中介組織恰恰缺乏激勵(lì)與約束體制，雖然業(yè)已形成與其他組織和政府組織之間的相互監(jiān)督，但是存在著嚴(yán)重的形式主義，由于其他社會(huì)組織和農(nóng)民群眾精力有限又缺乏專業(yè)知識(shí)，信息不對(duì)稱更是導(dǎo)致監(jiān)督乏力，約束更難談起。與此同時(shí)，在中介組織架構(gòu)方面，如果按照一般組織的結(jié)構(gòu)建立，那么需要自上而下的逐級(jí)進(jìn)行下去，難免造成機(jī)構(gòu)膨脹。促成交易本身是一件不太容易的事情，但是如果參與的主體增加了，那么以后的各種不必要的程序就會(huì)隨之出現(xiàn)，成本亦隨之提高。

3.消極成長(zhǎng)環(huán)境的溢出效應(yīng)

任何組織都要受到社會(huì)環(huán)境的影響。組織賴以生存的環(huán)境影響著組織的價(jià)值取向和前景，影響著其發(fā)展方向和命運(yùn)。當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)中介組織的成長(zhǎng)環(huán)境并不友好，尤其缺乏法律規(guī)制的社會(huì)環(huán)境加大了運(yùn)轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)與成本。其一，中介組織參與的很多行為從開始、過(guò)程到結(jié)果都沒(méi)有相應(yīng)的法律法規(guī)管理，這是十分危險(xiǎn)的，不但會(huì)給不法分子或者私人利益追求者以可乘之機(jī)，而且也可能導(dǎo)致中介組織異化為土地流轉(zhuǎn)的對(duì)立面。其二，缺乏法律規(guī)范和行業(yè)律條，容易混亂無(wú)序，各行其是，最終使得中介組織扭曲化，損失方除了農(nóng)民還會(huì)牽扯到企業(yè)，最終破壞社會(huì)和諧，增加政府治理社會(huì)的難度和成本。其三，中介組織所處環(huán)境的民俗風(fēng)氣也很重要，多存在于農(nóng)民自發(fā)形成的中介組織之中。此類中介組織的領(lǐng)導(dǎo)者是當(dāng)?shù)赜忻娜嘶蛘呓?jīng)濟(jì)精英，農(nóng)民容易有偶像情結(jié)，聽之信之，缺乏準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)。如果社會(huì)環(huán)境不好，對(duì)于中介組織決策者的影響可想而知。如果發(fā)生這種情況，所謂的中介組織最終將淪為利益交易的工具。

三、發(fā)揮中介組織在土地流轉(zhuǎn)中積極作用的對(duì)策

1.降低中介組織交易費(fèi)用與成本

如前所述，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，由中介組織帶來(lái)的額外成本與費(fèi)用的增加，是必然會(huì)發(fā)生的。對(duì)此，一方面應(yīng)當(dāng)從中介組織內(nèi)部的結(jié)構(gòu)和制度入手，另一方面要從外部的規(guī)范與管制著力。

首先，針對(duì)中介組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)與制度，不應(yīng)該使組織職責(zé)同構(gòu)，應(yīng)審慎建立職能部門，避免形式主義作風(fēng)等問(wèn)題的存在，建立和完善內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督機(jī)制。

其次，法律法規(guī)是約束和管制的最有效和權(quán)威的方法，能幫助規(guī)范中介組織行為，事前防范不良行為的發(fā)生，又能夠?qū)ζ湫袨樵斐傻牟焕绊懹枰匝a(bǔ)救，保障相關(guān)主體的利益。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的相關(guān)法律法規(guī)尚且缺乏，因此應(yīng)當(dāng)盡早為土地流轉(zhuǎn)工作專門立法，對(duì)于中介組織的管理給予明確的法律規(guī)定，使得懲治不良行為有法可循；宣揚(yáng)法治精神，定期開展法律法規(guī)教育，打擊不良行為，清理腐敗分子，凈化社會(huì)風(fēng)氣；宣傳榜樣人物及其事跡，倡導(dǎo)大眾學(xué)習(xí)，形成良好社會(huì)風(fēng)氣。

2.消除中介組織溢出效應(yīng)

溢出效應(yīng)是指一個(gè)組織在進(jìn)行某項(xiàng)活動(dòng)時(shí)，不僅僅會(huì)產(chǎn)生活動(dòng)所預(yù)期的效果，而且會(huì)對(duì)組織之外的人或社會(huì)產(chǎn)生影響。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，中介組織的建立雖然能夠在一定程度上減少土地流轉(zhuǎn)的交易成本，但是在這個(gè)過(guò)程中，由于中介組織本身是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的新事物，可能帶來(lái)未知問(wèn)題，加之不良成長(zhǎng)環(huán)境等因素，額外的成本增加是不可避免的。因此，減少或者消除這部分影響對(duì)于更好進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作是十分必要的，且應(yīng)當(dāng)從組織自身和被影響的農(nóng)民兩方面入手。

首先，從中介組織建構(gòu)方面，應(yīng)當(dāng)合理合法建立中介組織，其部門實(shí)現(xiàn)科學(xué)增設(shè)，避免層級(jí)混亂、多頭領(lǐng)導(dǎo)等問(wèn)題；努力實(shí)現(xiàn)組織人盡其能、才盡其用；使其分工明確、依法行事，鼓勵(lì)組織的體制創(chuàng)新。其次，完善內(nèi)部人員管理，建立相關(guān)法律法規(guī)，健全監(jiān)督和約束機(jī)制，規(guī)范相關(guān)部門及人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)者行為等。進(jìn)而避免由此類問(wèn)題帶來(lái)的交易成本額外增加的問(wèn)題。

其次，在我國(guó)的社會(huì)各階層中，知識(shí)體系最匱乏的當(dāng)屬淳樸善良的農(nóng)民群體，他們同樣是容易因無(wú)知而受害的一類相對(duì)弱勢(shì)的群體，知識(shí)是武裝他們的力量，也是防止上當(dāng)受騙的防御系統(tǒng)，長(zhǎng)期的農(nóng)活使得他們與社會(huì)相對(duì)脫離，缺乏繼續(xù)教育，識(shí)別騙局能力較弱，受害概率較大，又缺乏維權(quán)意識(shí)；這些會(huì)被很多不法的中介組織成員看中并加以利用。因此，提升農(nóng)民的知識(shí)儲(chǔ)備迫在眉睫，不僅僅是減少他們自身的損失幾率，更是對(duì)于中介組織的一種監(jiān)督和約束，促使他們規(guī)范自己的行為，恪守本分，為民眾服務(wù)。加大教育的財(cái)政投入，發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，使得農(nóng)民有一技之長(zhǎng)，保障他們?cè)陔x開土地時(shí)可以維系生活，降低影響社會(huì)穩(wěn)定的不利因素的出現(xiàn)概率。此外，加大宣傳力度，使農(nóng)民對(duì)法律法規(guī)有所了解，有助于增強(qiáng)其法律意識(shí)，知法懂法用法，善于用法律武器保護(hù)自己權(quán)益不受損害。最后，使農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)工作的重要性和具體步驟以及中介組織的性質(zhì)和工作原理，有利于更好地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作的進(jìn)行。

3.規(guī)范中介組織精英行為

當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村基層管理有很多都是“能人治村”的管理模式，很多地方精英掌握大部分資源，其中包括權(quán)力；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，中介組織設(shè)立以后也都由于各方面原因，其實(shí)際掌權(quán)者依舊是上述那部分精英人物。不管是組織還是個(gè)人的行為，歸根結(jié)底都是人類的行為的結(jié)果，要解決問(wèn)題，根本上是對(duì)行為主體——人的改變，土地流轉(zhuǎn)中介組織的相關(guān)人員素質(zhì)決定了其行為方式，進(jìn)而影響其行為對(duì)象，因此，提升中介組織的管理人員和相關(guān)成員的素質(zhì)和思想境界很有必要，特別是掌握管理中介組織的地方精英人物。伯特蘭·羅素曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“人類最大的、最主要的欲望是權(quán)力欲和榮譽(yù)欲?！敝薪榻M織中的一部分人因其位置獲取了相應(yīng)權(quán)力，這部分人即為中介組織的精英，他們欲望的無(wú)止境必然支配行為的擴(kuò)張。因此，要使這部分人掌握必備知識(shí)、樹立正確的價(jià)值觀，并給予一定的規(guī)則約束以及建立相應(yīng)的懲罰機(jī)制，其行為自然就處于正軌，從根本上避免不良后果的產(chǎn)生。

首先，提升精英人物的職業(yè)素養(yǎng)，使他們熟練掌握其工作流程和行為規(guī)范，有助于相關(guān)工作的正確和順利進(jìn)行，并且能夠在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。因此要對(duì)這部分人進(jìn)行定期的工作技能培訓(xùn)，維持其工作能力、學(xué)習(xí)能力和專業(yè)水平，做到緊跟時(shí)代步伐。

其次，個(gè)人思想道德水平也是一大有待提升點(diǎn)，很多精英在思想上根本不具備相應(yīng)資格，自制能力較差，把工作的機(jī)會(huì)當(dāng)牟利的便利工具，道德扭曲，價(jià)值觀存在嚴(yán)重問(wèn)題。提升這部分人的道德素養(yǎng)迫在眉睫。加強(qiáng)道德建設(shè)，樹立道德榜樣，開展向道德標(biāo)兵學(xué)習(xí)活動(dòng)，獎(jiǎng)懲結(jié)合，幫助組織成員樹立服務(wù)意識(shí)和正確的價(jià)值觀刻不容緩。做到這些能夠從根本上約束組織精英的行為，降低不良行為的發(fā)生概率，在一定程度上是從源頭上進(jìn)行了控制，減少了由此行為所可能帶來(lái)的不良影響。

4.完善中介組織黨建工作

中介組織中的領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)其管理問(wèn)題，他們大部分都是有一定聲望的人物，也更多的是黨員身份，此外，基層黨組織還是一個(gè)監(jiān)督主體和榜樣群體。中國(guó)共產(chǎn)黨是為人民服務(wù)的政黨，其極高的紀(jì)律性和自制力是不可小覷的，但是，還是有部分基層黨員干部利用手中權(quán)力謀取私利，損害人民利益?；鶎尤罕姷姆芍R(shí)和意識(shí)相對(duì)薄弱，給這部分黨員干部以可乘之機(jī)，加上新設(shè)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介組織提供了新的平臺(tái)，成為新的權(quán)力承載者，繼而成為新的利益工具，貪污腐敗以及一系列不良行為隨之出現(xiàn)。因此，要進(jìn)一步完善基層黨建工作。

首先，針對(duì)相關(guān)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔和任職，要充分發(fā)揮民主的作用，實(shí)行透明公開的選舉；對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部的考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)更加嚴(yán)格，同時(shí)鼓勵(lì)民眾監(jiān)督舉報(bào)，嚴(yán)懲違法違紀(jì)行為，褒獎(jiǎng)廉潔高效的工作作風(fēng)，做到獎(jiǎng)懲分明；定期開展黨員大會(huì)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的思想?yún)R報(bào)和工作總結(jié)應(yīng)予以極大重視。

其次，對(duì)于普通黨員，他們和領(lǐng)導(dǎo)干部共同構(gòu)成基層管理組織，組織的風(fēng)氣除了由領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)形成以外，更多的是下屬的服從、支持與執(zhí)行等一系列行為所構(gòu)成；組織風(fēng)氣影響組織的成長(zhǎng)，因此，每一位黨員都要有紀(jì)律和服務(wù)意識(shí)，遵守黨員的行為規(guī)范，嚴(yán)于律己，潔身自好，心系人民，為人民服務(wù)；及時(shí)自省的同時(shí)要發(fā)揮內(nèi)部監(jiān)督的作用，監(jiān)督既是權(quán)利也是義務(wù)，組織成員必須實(shí)現(xiàn)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督和同級(jí)同事等的相互監(jiān)督。只有把基層黨組織建設(shè)好才能保障一系列工作的正常高效進(jìn)行。

（作者單位：華東政法大學(xué)）

（責(zé)任編輯 方 卿）