深化機構(gòu)和行政體制改革的著力點

高德強 陳琳

黨的十八大以來所形成的習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想明確了建成社會主義現(xiàn)代化強國的時間表，到本世紀(jì)中葉，建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國。如何才能實現(xiàn)預(yù)期發(fā)展目標(biāo)，實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興？通過黨委政府自身的改革來凝聚改革力量、引領(lǐng)社會力量是內(nèi)生動力。因此，習(xí)近平總書記在黨的十九大上明確提出了“深化機構(gòu)和行政體制改革”要求，明確“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)?！薄霸谑∈锌h對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公?！币簿褪钦f黨的十九大已經(jīng)為“第七次”機構(gòu)和行政體制改革拉開了序幕，并且明確了改革的方向和主要內(nèi)容。

改革開放以來，我國先后經(jīng)歷了的機構(gòu)和行政體制改革共有六次，分別是1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年。每一次機構(gòu)改革無不是適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要和提升政府工作效能而進行的。每一次機構(gòu)和行政體制改革都是取得了成效，有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展，提升了政府工作效能，滿足了群眾的期望。在歷次改革基礎(chǔ)上，我們已經(jīng)逐步形成了改革思路，大部門制是方向，服務(wù)群眾是宗旨，深化“放管服”是重點，激活市場活力是目的。行政和機構(gòu)改革涉及職能、人事、財政等多方面，是一個系統(tǒng)工程，需要精心謀劃、周密組織、穩(wěn)步推進。從微觀視域看，需妥善處理四個問題。

一、管理機制的銜接

黨的十九大報告所提及的“深化機構(gòu)和行政體制改革”的最大亮點是“統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設(shè)置”，而這又可分為兩個層面來實施，一是科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)；二是對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公。歷次改革最直觀的表現(xiàn)就是機構(gòu)和職能調(diào)整，形式上容易完成和實現(xiàn)，內(nèi)在運行起來相對需要較多的時間。也就是說機構(gòu)職能調(diào)整有個管理機制銜接問題。

一是職能調(diào)整中權(quán)責(zé)傳遞是否到位。當(dāng)前的行政改革，目的是建立權(quán)責(zé)更加集中、監(jiān)管更加有力、執(zhí)法更有權(quán)威的管理機制，大部門制是方向，相應(yīng)的也必然會涉及縮減部門或調(diào)整部門職能。因此，必須要確保改革后，原有的權(quán)責(zé)要傳遞到新的機構(gòu)當(dāng)中，保證工作不斷檔、監(jiān)管無空白。

二是考察改革是否實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。機構(gòu)與行政體制改革的目的一方面是深化“放管服”，減少審批流程、環(huán)節(jié)，減少多頭管理問題；另一方面是進一步削減行政機構(gòu)，減少職能交叉和富余人員，降低行政開支。因此，改革是否取得預(yù)期效果，表面上要從以上兩個方面進行考量。改革，必須要看成效，既要看表面上的成效，也要看實質(zhì)上的效果。首先，要有一個好看的“數(shù)據(jù)”。改革前后的數(shù)據(jù)要有一個可喜的對比度，比如機構(gòu)精簡合并了多少個，削減壓縮了多少個編制，審批事項、環(huán)節(jié)減少了多少個，群眾的投訴率降低了多少……其次，要有普遍而堅定的認(rèn)可支持。改革是否成功，群眾的聲音最有說服力。群眾辦事“門好進、臉好看、事好辦”，部門工作程序嚴(yán)謹(jǐn)、陽光透明、公平公正，群眾認(rèn)可了說明改革目的實現(xiàn)了。

三是確定合理的改革過渡期。改革最大的阻力來自人事，因此必須從人事入手，抓住改革的“牛鼻子”。從以往機構(gòu)改革經(jīng)歷看，每次改革無一不是有一個較長的過渡期，從改革方案的出臺、征求意見到推動實施，需要經(jīng)歷很長的時間。改革從形式上完成到實質(zhì)上結(jié)束，需要經(jīng)歷一個較長的時間，因此必須要設(shè)置合理的過渡期。人員編制和領(lǐng)導(dǎo)干部職級職數(shù)要總體控制，適當(dāng)壓縮，設(shè)置一定時期內(nèi)部消化壓減；干部晉升流動通道要敞開，通過分流、調(diào)整等繼續(xù)保持干部隊伍活力，提高干部對機構(gòu)改革的支持；機構(gòu)合并的還要妥善處理好各部門之間關(guān)系，不能“以大欺小”“倚強凌弱”，在內(nèi)部形成差別待遇、派系之分。

二、工作機制的效率

部門合并首當(dāng)其沖是內(nèi)設(shè)機構(gòu)的增加和人員的增多，如何在大部門制條件下實現(xiàn)工作效率提升，要切實解決好協(xié)作效率問題。

一是高度重視集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系，善于調(diào)動各方積極性。機構(gòu)改革的目的是提高行政效能，使政府行為更好地滿足群眾需要。因此，需要重視改革后的行政效率問題。而改革的大部門制方向也意味著政府部門的減少和職能的集中，要保持一個高的工作效率，必須妥善處理好集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系。具體到行政改革來講，可以從以下兩個方面來理解。一是機構(gòu)整合要突出集權(quán)，以權(quán)力的集中來聚合責(zé)任、強化監(jiān)管、利于協(xié)作。改革的趨勢是要把監(jiān)管責(zé)任從分散的各部門手中拿過來，打破過去條條框框、垂直分割的監(jiān)管格局，集中統(tǒng)一行使，減少對市場主體的多頭監(jiān)管、交叉監(jiān)管和重復(fù)監(jiān)管問題。同時，通過改革，將職權(quán)事權(quán)相同相近的審批部門整合起來，將審批事項和權(quán)限整合集中，簡化市場主體和群眾辦事程序，減少審批流程，提高辦事效率，提高政府公信力和群眾滿意度。

二是內(nèi)設(shè)機構(gòu)工作要適當(dāng)分權(quán)，提高協(xié)作效率。本次改革一個突出特點是第一次提出了“部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力”問題。部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)是負(fù)責(zé)具體落實事務(wù)的機構(gòu)，是直接處理涉及群眾利益的機構(gòu)，其權(quán)力和職責(zé)必須清楚、明白。大部門制改革后，部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)權(quán)力得到強化，內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量也會增加，隨之而來的是整個部門工作效率的提升問題和部門內(nèi)部協(xié)作問題，這兩個問題處理不好，改革的效果就難以展現(xiàn)。如何妥善處理好內(nèi)設(shè)機構(gòu)間協(xié)作問題也成為改革后面臨的重要問題。要通過制度形式來賦予內(nèi)設(shè)機構(gòu)更多的自主權(quán)、決定權(quán)，來提高內(nèi)設(shè)機構(gòu)間協(xié)作效率，有效解決科層制所帶來的程序成本和效率問題。同時，要健全內(nèi)設(shè)機構(gòu)間的監(jiān)督制約機制，逐步推進內(nèi)設(shè)機構(gòu)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離又相互制約，實現(xiàn)行政效益最大化。

三是采取有力舉措，切實解決好部際協(xié)作問題。大部門制一大優(yōu)勢是內(nèi)部協(xié)作更加方便快捷，但大部門之間的協(xié)作成本和效率相應(yīng)就會成為新的問題。當(dāng)前，部門之間的協(xié)作問題已經(jīng)成為制約政府整體工作的重要障礙因素。部門之間相互推諉、扯皮、不配合、不合作問題不斷出現(xiàn)，尤以信訪問題上比較突出，在關(guān)系群眾切身利益的問題上也同樣如此，直接影響了政府整體工作目標(biāo)的實現(xiàn)。大數(shù)據(jù)時代，要更加充分利用互聯(lián)網(wǎng)帶來的技術(shù)便利來推動部際協(xié)作，以互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用推動部際合作更加簡單、便利、頻繁，“讓百姓少跑腿、數(shù)據(jù)多跑路”，以更好地實現(xiàn)“整體政府”目標(biāo)，為群眾和經(jīng)濟社會發(fā)展提供更為周到的服務(wù)。

三、黨的領(lǐng)導(dǎo)力提升

黨的十九大報告明確提出，要“在省市縣對職能相近的黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。這為本次改革提出了重要內(nèi)容。改革開放以來，我們在行政體制改革過程中曾經(jīng)強調(diào)“黨政分開”，以更好地實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。為什么現(xiàn)在我們又提出黨政機關(guān)合并合署問題？毛澤東同志講過“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的！”習(xí)近平總書記也多次強調(diào)這個問題，也就是黨對整個社會事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)問題。時移世易，黨的政策也必須隨著社會形勢發(fā)展變化進行調(diào)整。

一是黨政機關(guān)的合并設(shè)立或合署辦公只能是強化黨的領(lǐng)導(dǎo)。事實證明，實行多年的黨的紀(jì)律檢查機關(guān)與政府監(jiān)察機關(guān)的合署辦公在維護黨規(guī)黨紀(jì)方面發(fā)揮了很大作用，更加強化了黨對紀(jì)檢監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)前，各地高新區(qū)（試驗區(qū)）在機構(gòu)設(shè)置上也基本遵循了黨政合并設(shè)立、組成大部門制的路子，也取得了預(yù)期成效。有些黨政部門其工作職責(zé)或相近或交叉，雖然職責(zé)各有側(cè)重，但對于整體工作來講就可能存在多頭管理、分割管理問題。通過改革，將職能相近或交叉的部門進行整合調(diào)整，明確事權(quán)職責(zé)，凝聚黨政合力，推動各部門工作不斷進步。

二是進一步強化提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力。黨對社會事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)主要包括政治、思想、組織領(lǐng)導(dǎo)。其中，政治領(lǐng)導(dǎo)是根本。黨政合并設(shè)立或合署辦公，要更加突出黨委（黨組）的領(lǐng)導(dǎo)，重大問題重大決策要通過黨委會研究，確保工作方向正確、路線不偏；部門決策上要嚴(yán)格按照工作程序進行。黨、政職權(quán)要明確、分清，該由黨委會研究的事項必須開會研究，應(yīng)當(dāng)由行政辦公會研究的事項不能由黨委會代替。要健全議事規(guī)則、程序，確保各部門工作始終處于黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下。

四、系統(tǒng)推進

機構(gòu)和行政體制改革是一項系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身，處理不好造成的社會影響和負(fù)面效應(yīng)不可估量。

一是要注重先行先試，獲取試點經(jīng)驗。國家監(jiān)察體制改革實行了先行先試，在北京、山西、浙江三省市獲取改革經(jīng)驗之后再大規(guī)模推動。本次機構(gòu)改革同樣需要先行試點，及時發(fā)現(xiàn)改革推進中出現(xiàn)的問題，總結(jié)其中的成功經(jīng)驗，聚焦遇到的障礙困難，為推動改革提供參考。

二是要注重以上率下。改革總會有阻力，也必然會影響到一些部門或個人的利益。機構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)從上到下循序推進，頂層設(shè)計搞好了向下級推進就更容易。要做好重點改革人群，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的工作，“領(lǐng)導(dǎo)帶頭、萬事不難”，領(lǐng)導(dǎo)干部支持改革，整個改革推動起來就順利。

三是要注重考察基層實際。機構(gòu)改革要始終堅持關(guān)注基層、重視基層、關(guān)心基層的導(dǎo)向?？梢哉f，所有機構(gòu)職能調(diào)整，其最終落腳點是基層縣鄉(xiāng)。行政機構(gòu)改革的目的之一是給基層“松綁”“減負(fù)”，讓基層部門和干部把更多的精力用來落實政策、服務(wù)群眾，絕不能以改革之名給基層轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、增加負(fù)擔(dān)。必須借新一輪改革契機，可以進一步梳理基層部門職權(quán)事權(quán)財權(quán)，減少“上面千條線”的遙控指揮，讓基層這“一根針”專注政策落地落實。

（作者單位：中共河北省委黨校）

（責(zé)任編輯 方 卿）