芻議高校實施政府會計制度

王希文　李平　王晶昕

摘 要： 政府會計制度最大的特點是“五雙”，實現(xiàn)了“五統(tǒng)一”，有八大改革創(chuàng)新和兩大亮點。高校在資產(chǎn)、收入、內(nèi)設(shè)機構(gòu)、人員等方面有其特殊性，實施政府會計制度，要大力開展宣傳培訓(xùn)，營造良好氛圍；開展校內(nèi)調(diào)研，預(yù)研相關(guān)問題；加強組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任分工，制定具體實施方案；倒排時間進度，做好新制度實施前的準(zhǔn)備工作；提早動手，保證按時完成新舊制度轉(zhuǎn)換銜接工作。

關(guān)鍵詞：高校；政府會計制度；會計改革

財政部2017年10月24日頒發(fā)的政府會計制度（以下簡稱“新制度”），較現(xiàn)行的行政事業(yè)單位行業(yè)會計制度發(fā)生了重大變化，這種變化可以說是顛覆性的，而且是歷次改革技術(shù)難度最高的，具有劃時代的意義。新制度將于2019年1月1日起，在全國各級各類行政事業(yè)單位施行，時間已經(jīng)非常緊迫。本文主要談?wù)勑轮贫鹊闹卮笞兓?，以及在高校如何實施新制度?/p>

一、政府會計制度的重大變化

1.新制度的最大特點：“五雙”

（1）雙體系。建立財務(wù)會計和預(yù)算會計兩大會計核算體系。對納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支，財務(wù)會計和預(yù)算會計在一個賬務(wù)系統(tǒng)中平行記賬，在一張憑證上同時進行賬務(wù)處理。而對不納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金交易、納入部門預(yù)算的非現(xiàn)金交易、不納入部門預(yù)算的非現(xiàn)金交易，財務(wù)會計做賬務(wù)處理，預(yù)算會計不做賬務(wù)處理。

（2）雙基礎(chǔ)。與兩大核算體系相對應(yīng)，實行雙會計基礎(chǔ)，財務(wù)會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制。

（3）雙等式。財務(wù)會計：資產(chǎn)-負債=凈資產(chǎn)+（收入-費用）；預(yù)算會計：預(yù)算收入-預(yù)算支出 = 預(yù)算結(jié)余。

（4）雙功能（目標(biāo)）。同時反映預(yù)算執(zhí)行情況和資產(chǎn)負債等財務(wù)信息。

（5）雙報告。同時編制政府綜合財務(wù)報告和決算報告，以財務(wù)會計為基礎(chǔ)編制財務(wù)報告。以預(yù)算會計為基礎(chǔ)編制決算報告。財務(wù)報告反映資產(chǎn)、負債等財務(wù)信息，從而反映會計主體公共受托責(zé)任履行情況，決算報告反映財政預(yù)算執(zhí)行情況。

2.會計核算實現(xiàn)“五統(tǒng)一”

（1）統(tǒng)一會計規(guī)范（廢止12個行業(yè)會計制度，所有行政事業(yè)單位執(zhí)行統(tǒng)一的政府會計制度和會計準(zhǔn)則）。

（2）統(tǒng)一會計要素（八要素，其中財務(wù)會計五要素：資產(chǎn)、負債、凈資產(chǎn)、收入、費用；預(yù)算會計三要素：預(yù)算收入、預(yù)算支出、預(yù)算結(jié)余）。

（3）統(tǒng)一會計科目（分財務(wù)會計與預(yù)算會計兩套、共103個科目，其中財務(wù)會計科目77個、預(yù)算會計科目26個）。

（4）統(tǒng)一會計報表（新的報表體系是7表1注，其中，財務(wù)報表包括4表1注：資產(chǎn)負債表、收入費用表、凈資產(chǎn)變動表、編制現(xiàn)金流量表、附注；預(yù)算會計報表至少包括3張表：預(yù)算收入支出表、預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余變動表、財政撥款預(yù)算收入支出表。

（5）基本建設(shè)投資納入大賬統(tǒng)一核算。

3.新制度的八大改革創(chuàng)新

（1）重構(gòu)政府會計核算模式。建立預(yù)算會計和財務(wù)會計適度分離又相互銜接的政府會計核算模式，這是政府會計核算模式的重大創(chuàng)新。

（2）打破不同部門、行業(yè)的藩籬，統(tǒng)一會計制度。取消現(xiàn)行的12個行業(yè)會計制度，行政事業(yè)單位執(zhí)行統(tǒng)一的政府會計制度。

（3）強化財務(wù)會計功能，全面引入權(quán)責(zé)發(fā)生制會計核算原則。將所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項都納入財務(wù)會計核算范圍，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。實提資產(chǎn)折舊攤銷，計提壞賬準(zhǔn)備，增加“預(yù)計負債”“待攤費用”“預(yù)提費用”等科目。

（4）改進預(yù)算會計功能。將納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支均納入預(yù)算會計核算范圍。增設(shè)“債務(wù)預(yù)算收入”“債務(wù)還本支出”“投資支出”等科目核算。

（5）擴大政府資產(chǎn)負債核算范圍。設(shè)置“公共基礎(chǔ)設(shè)施”“政府儲備物資”“文物文化資產(chǎn)”“保障性住房”等科目，充實代管資產(chǎn)核算，增設(shè)“受托代理資產(chǎn)”與“受托代理負債”科目核算。

（6）整合基建會計統(tǒng)一核算?；窘ㄔO(shè)投資不再單獨設(shè)賬核算，而是并入大賬設(shè)項目核算。

（7）增強制度可操作性。新制度增加了“附錄――主要業(yè)務(wù)和事項賬務(wù)處理舉例”；財務(wù)報表中“現(xiàn)金流量表”是否編制由單位自行選擇；將“本年盈余與預(yù)算結(jié)余差異調(diào)節(jié)表”列入報表附注，而且只要求對重要事項而不是所有事項的差異作詳細說明。

（8）完善報表體系和結(jié)構(gòu)。如前所述，新的報表體系是7表1注，其中財務(wù)報表4張，預(yù)算會計報表3張。

4.新制度的兩大亮點

（1）相互銜接。財務(wù)會計與預(yù)算會計相互銜接主要體現(xiàn)為，會計業(yè)務(wù)處理在財務(wù)會計與預(yù)算會計兩大體系同時反映，在同一賬套中平行記賬。預(yù)算會計要素和財務(wù)會計要素相互協(xié)調(diào)，決算報告和財務(wù)報告相互補充，共同反映政府會計主體的預(yù)算執(zhí)行信息和財務(wù)信息。

（2）適度分離。財務(wù)會計與預(yù)算會計的適度分離，主要體現(xiàn)在以下方面：第一，“雙體系”，如前所述，政府會計由預(yù)算會計和財務(wù)會計構(gòu)成。政府預(yù)算管理主要依賴預(yù)算會計，財務(wù)管理主要依賴財務(wù)會計。所有經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項財務(wù)會計都必須做賬務(wù)處理，只有納入部門預(yù)算管理的現(xiàn)金收支才在預(yù)算會計中平行記賬。第二，“雙基礎(chǔ)”，如前所述，財務(wù)會計實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，預(yù)算會計實行收付實現(xiàn)制，使得政府會計核算既能反映預(yù)算收支等流量信息，又能反映資產(chǎn)、負債等存量信息。第三，“雙報告”，要求政府會計主體應(yīng)當(dāng)同時編制決算報告和財務(wù)報告，并且明確了兩種報告的內(nèi)容和信息使用者范圍。

二、高校實施政府會計制度的特殊環(huán)境

據(jù)統(tǒng)計，全國現(xiàn)有高校2900多所，其中普通高校2600多所，成人高校280多所。高校是事業(yè)單位，也必須執(zhí)行政府會計制度，但高校又是一個特殊的事業(yè)單位群體，具有鮮明的特點，決定其較他類型的事業(yè)單位，執(zhí)行政府會計制度的工作量和難度要大得多。

1資產(chǎn)種類繁多，體量大

高校資產(chǎn)的特點是，除了資金量大、用于教學(xué)科研的儀器設(shè)備品種規(guī)格多、數(shù)量多外，還有大量的成果、專利、專有技術(shù)等無形資產(chǎn)。資產(chǎn)規(guī)模一般從數(shù)億元到數(shù)十億元，2016年資產(chǎn)規(guī)模最大的清華大學(xué)甚至達到530多億元，然后依次是浙江大學(xué)379億元，北京大學(xué)376億元，上海交大298億元，中山大學(xué)216億元。

2.收入來源渠道多，收支規(guī)模大

收入來源有財政撥款、科研經(jīng)費收入、事業(yè)收入、經(jīng)營性收入、捐贈收入等。收入規(guī)模一般從數(shù)千萬元到數(shù)十億元，2016年收入排名第一的清華大學(xué)達到161億元，然后依次是浙江大學(xué)123億元，北京大學(xué)116億元，上海交通大學(xué)103億元。清華大學(xué)2017年達到170多億元，2018年收入預(yù)算200多億元。

3.內(nèi)設(shè)機構(gòu)、單位多，管理方式多樣化

一般高校除了設(shè)有學(xué)院（系、部、所）、行政管理、后勤服務(wù)部門以外，還有為教學(xué)科研服務(wù)的實習(xí)工廠、試驗場站等，以及附中、附小、幼兒園、醫(yī)院等附屬單位，多達數(shù)十個。在管理方式上，有的實行全額撥款，有的實行定額補助，有的實行企業(yè)化管理、自收自支，有的還要求上繳收入。

4.人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，數(shù)量大

高校有各類學(xué)生，如本專科生、碩博士研究生，全日制、非全日制學(xué)生，函授自考生、成教生、網(wǎng)教生等，2016年學(xué)生人數(shù)最多的吉林大學(xué)達到25萬多人，然后依次是西南大學(xué)22萬多人，四川大學(xué)17萬多人，山東大學(xué)16.6萬人，中南大學(xué)15.9萬人；教職工類型多，有正式在編在崗職工、離退休職工、人事代理人員、聘用制人員、兼職人員、臨時用工人員、勞務(wù)派遣人員，等等，2016年教職工人數(shù)最多的清華大學(xué)達到2.8萬多人，然后依次是華中科技大學(xué)2.1萬人，北京大學(xué)2.08萬人，吉林大學(xué)2.05萬人。

三、對高校實施新制度的幾點建議

1.大力開展宣傳培訓(xùn)，營造良好氛圍

（1）將新制度作為最近一段時期會計人員培訓(xùn)的重點內(nèi)容，財務(wù)部門要組織全校財會人員學(xué)習(xí)新制度，可以采取集中授課、座談討論、知識競賽、模擬操作等多種培訓(xùn)形式，培訓(xùn)內(nèi)容理論與實務(wù)相結(jié)合、側(cè)重于實務(wù)操作，使大家了解政府會計改革的背景、意義、改革內(nèi)容、實務(wù)操作方法等，讓每一名會計人員學(xué)懂、弄通新制度。使大家牢固樹立會計準(zhǔn)則與會計制度并重、財務(wù)會計與預(yù)算會計并重、權(quán)責(zé)發(fā)生制與收付實現(xiàn)制并重的意識，以適應(yīng)改革要求。

（2）選派業(yè)務(wù)骨干外出參加相關(guān)培訓(xùn)，赴試點高校調(diào)研學(xué)習(xí)，加深對新制度的理解。

（3）加強對升級后的會計軟件操作的培訓(xùn)，提高會計信息化水平。

（4）對相關(guān)部門人員進行新制度培訓(xùn)。實施新制度，涉及資產(chǎn)分類、折舊，科研收入的確認(rèn)，人員、部門費用的分類，合同管理等等問題，僅靠財務(wù)部門一家是不可能完成的，需要資產(chǎn)、人事、科研、教務(wù)、信息、基建、后勤等部門的配合和支持。通過培訓(xùn)講解，讓他們對新制度也有一個基本的了解，明確本部門為此要做的工作。

2.開展校內(nèi)調(diào)研，預(yù)研相關(guān)問題

高校執(zhí)行新制度，必須結(jié)合實際，研究解決具體問題和一些難點問題，如，校內(nèi)哪些單位執(zhí)行政府會計制度、哪些不執(zhí)行？執(zhí)行新制度需要哪些部門配合、如何配合？會計核算軟件如何開發(fā)，滿足新制度的需要？如何開展清產(chǎn)核資、對資產(chǎn)進行分類、實提折舊攤銷？財務(wù)會計與預(yù)算會計平行記賬如何審核、驗證正確與否？在權(quán)責(zé)發(fā)生制下如何確認(rèn)科研收入？財務(wù)會計要不要進行項目核算？等等。

3.加強組織領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任分工，制定具體實施方案

高校實施政府會計制度應(yīng)堅持“統(tǒng)一性、問題導(dǎo)向、配套改革整體推進、業(yè)財信息融合”的原則，制定好實施方案。

（1）加強組織領(lǐng)導(dǎo)。由相關(guān)校領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)、資產(chǎn)、人事、科研、教務(wù)、基建、后勤等相關(guān)部門，組成領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，負責(zé)分解工作任務(wù)、協(xié)調(diào)解決問題、人員培訓(xùn)和新舊制度的銜接轉(zhuǎn)換工作。

（2）明確責(zé)任分工。在實施方案中把財務(wù)、資產(chǎn)、人事、科研、教務(wù)、基建、后勤等相關(guān)部門的工作任務(wù)和責(zé)任落到實處，明確工作進度、時間節(jié)點和獎懲辦法。

（3）建立人事、資產(chǎn)、教學(xué)、科研、基建、合同和信息等相關(guān)部門的協(xié)同機制，相互支持、相互配合，共同做好新制度的實施工作。

（4）在國有資產(chǎn)管理、預(yù)決算管理、績效評價、內(nèi)部控制等方面對接好新制度，為其落地保駕護航。

4.倒排時間進度，做好新制度實施前的準(zhǔn)備工作

（1）開展各類人員清理和費用分類管理工作。

（2）開展資產(chǎn)核實清理和分類統(tǒng)計工作。

（3）開展往來款項的清理分析工作。

（4）開展各類經(jīng)濟合同的清理規(guī)范等工作。

（5）加快會計軟件的升級改造，加快“業(yè)財融合”的信息化平臺建設(shè)。

（6）編制符合高校實際、具有可操作性的會計核算補充規(guī)定或核算手冊。

以上各項工作都要以今年12月31日為基準(zhǔn)日，倒排時間進度，明確完成的時間節(jié)點，為新制度的實施做好充分的準(zhǔn)備。

5.提早動手，保證按時完成新舊制度轉(zhuǎn)換銜接工作

要提早動手，進行新舊制度的轉(zhuǎn)換工作。政府會計制度在高校轉(zhuǎn)換銜接的基本原則是：一是先轉(zhuǎn)財務(wù)會計科目，后轉(zhuǎn)預(yù)算會計科目；二是舊制度有規(guī)定的業(yè)務(wù)，先調(diào)整，后轉(zhuǎn)換；三是新制度規(guī)定的業(yè)務(wù)，先轉(zhuǎn)換，后調(diào)整。

新舊制度銜接要做好以下5方面的工作：編制2018年12月31日的科目余額表和新舊科目余額對照表；設(shè)立2019年1月1日的新賬；登記新賬的財務(wù)會計科目余額和預(yù)算會計科目余額。將原賬科目余額轉(zhuǎn)入新賬科目，將未入賬事項登記新賬科目，對相關(guān)新賬科目余額進行調(diào)整；④編制2019年1月1日的科目余額表；⑤編制2019年1月1日資產(chǎn)負債表。

在切實完成新舊制度轉(zhuǎn)換銜接的基礎(chǔ)上，按政府會計準(zhǔn)則與新制度規(guī)定，梳理各類經(jīng)濟業(yè)務(wù)核算方法，對2019年新發(fā)生經(jīng)濟業(yè)務(wù)進行核算。同時要抓好配套工作，做好與實施改革直接相關(guān)的資產(chǎn)管理、合同管理和系統(tǒng)更新工作。

參考文獻

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