全面預(yù)算管理背景下績效評(píng)價(jià)再思考

王漢平 張惠琴

摘 要：本文擬在總結(jié)江蘇省常州市近年來績效評(píng)價(jià)情況和成績的基礎(chǔ)上，分析全面預(yù)算管理背景下績效評(píng)價(jià)所面臨的挑戰(zhàn)，借鑒國際國內(nèi)的成功做法，提出新形勢(shì)下強(qiáng)化績效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：全面預(yù)算管理；績效管理；思考

一、近三年常州績效評(píng)價(jià)情況及成績

1.促規(guī)范，績效評(píng)價(jià)制度體系不斷完善

一是每年出臺(tái)年度財(cái)政支出評(píng)價(jià)工作布置文件，明確評(píng)價(jià)實(shí)施范圍、組織方式、工作程序、時(shí)間要求，使評(píng)價(jià)工作有據(jù)可依，有序開展；二是在全省率先制定“財(cái)政績效評(píng)價(jià)操作規(guī)程”，遵循科學(xué)規(guī)范、客觀公正、注重實(shí)效的原則，明確了財(cái)政資金績效評(píng)價(jià)各環(huán)節(jié)工作的程序和要求，對(duì)于規(guī)范常州市各預(yù)算部門和財(cái)政部門開展的績效評(píng)價(jià)工作、提高財(cái)政資金使用績效產(chǎn)生了積極作用；三是按照政府采購的相關(guān)要求采購績效管理第三方機(jī)構(gòu)，并同步出臺(tái)第三方機(jī)構(gòu)使用管理的相關(guān)文件，從第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理內(nèi)容到績效評(píng)價(jià)費(fèi)用支付等各個(gè)環(huán)節(jié)做出明確規(guī)定，規(guī)范績效管理委托第三方評(píng)價(jià)行為，保證績效評(píng)價(jià)的客觀公正。

2.抓重點(diǎn)，績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量不斷提高

一是財(cái)政重點(diǎn)項(xiàng)目支出評(píng)價(jià)報(bào)告堅(jiān)持用數(shù)據(jù)說話，客觀真實(shí)反映專項(xiàng)資金使用情況，多次得到市領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)可；二是加大績效評(píng)價(jià)隊(duì)伍培訓(xùn)力度，每年除了常規(guī)的績效評(píng)價(jià)工作培訓(xùn)，還積極創(chuàng)造條件對(duì)第三方機(jī)構(gòu)及轄市區(qū)財(cái)政局績效工作人員進(jìn)行培訓(xùn)，以提高第三方機(jī)構(gòu)參與績效管理能力及績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量，提升全市財(cái)政系統(tǒng)預(yù)算績效管理水平；三是科學(xué)遴選第三方機(jī)構(gòu)，改變過去第三方機(jī)構(gòu)輪流參與項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)的做法，通過召開項(xiàng)目發(fā)布會(huì)、機(jī)構(gòu)申報(bào)項(xiàng)目、組織專家評(píng)審、選定受托機(jī)構(gòu)等流程，使遴選出來的第三方機(jī)構(gòu)與項(xiàng)目更加匹配。

3.廣覆蓋，績效評(píng)價(jià)財(cái)政資金范圍不斷擴(kuò)大

一是預(yù)算績效信息系統(tǒng)助推績效自評(píng)價(jià)工作全面展開。2017年度72個(gè)500萬以上財(cái)政專項(xiàng)資金全部在信息系統(tǒng)中填報(bào)部門自評(píng)價(jià)，自評(píng)價(jià)報(bào)告的報(bào)送比率、報(bào)送質(zhì)量得到大幅度提升；二是財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)工作向縱深拓展。2014―2016年度市級(jí)重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目24個(gè)，涉及財(cái)政資金30億元，其中部門整體評(píng)價(jià)1個(gè)，涉及財(cái)政資金0.89億元。2017年度確定對(duì)16個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行重點(diǎn)評(píng)價(jià)，涉及2016—2017年度財(cái)政資金共計(jì)5.1億元，其中現(xiàn)代服務(wù)業(yè)十大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目重點(diǎn)評(píng)價(jià)首次以面向行業(yè)、覆蓋產(chǎn)業(yè)的專項(xiàng)整合方式開展。

4.重應(yīng)用，優(yōu)化資金使用績效

一是落實(shí)掛鉤制度，將績效評(píng)價(jià)結(jié)果作為財(cái)政預(yù)算安排的重要參考依據(jù)。例如，根據(jù)常州公交購車及政策性虧損補(bǔ)償專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)結(jié)果，力促公交公司優(yōu)化線路設(shè)置，搭建撬裝式加油站，探索“互聯(lián)網(wǎng)+品質(zhì)公交”模式等降低企業(yè)成本，減少政府投入，提高服務(wù)質(zhì)量，每年可節(jié)約市級(jí)財(cái)政資金5000萬元；二是實(shí)施結(jié)果通報(bào)制度，將財(cái)政評(píng)價(jià)項(xiàng)目主要問題及建議及時(shí)向市委市政府和市人大報(bào)送，作為后續(xù)政府決策的重要參考；三是推進(jìn)績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開制度，財(cái)政重點(diǎn)評(píng)價(jià)結(jié)果全部公開，促進(jìn)專項(xiàng)資金使用和管理在陽光下進(jìn)行。

二、全面預(yù)算管理對(duì)績效評(píng)價(jià)的挑戰(zhàn)

1.全面預(yù)算管理要求績效評(píng)價(jià)體系更優(yōu)

一是全面預(yù)算管理，首先體現(xiàn)在“四本預(yù)算”全部納入預(yù)算績效管理。一般公共預(yù)算保障政府公共管理職能的履行，側(cè)重公平功能；政府性基金預(yù)算保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展特定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，側(cè)重效率功能；國有資本經(jīng)營預(yù)算保障國有資本保值增值，側(cè)重效率功能；社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算保障居民基本生活，側(cè)重社會(huì)穩(wěn)定功能。由于存在這種差異性，對(duì)四種預(yù)算支出進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的目標(biāo)、指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)的價(jià)值選擇等框架體系也需有所側(cè)重，要探索出適合不同資金支出類型的績效評(píng)價(jià)模式。二是績效評(píng)價(jià)對(duì)象更加多樣化?？冃гu(píng)價(jià)對(duì)象分為財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)、整體支出績效評(píng)價(jià)、政策評(píng)價(jià)、政府購買服務(wù)績效評(píng)價(jià)、國有資本經(jīng)營預(yù)算及財(cái)政管理績效評(píng)價(jià)等，亟待探索適合不同評(píng)價(jià)對(duì)象的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2.全面預(yù)算管理要求績效評(píng)價(jià)各參與主體責(zé)任感更強(qiáng)

財(cái)政部門作為績效評(píng)價(jià)制度體系牽頭制定者、組織協(xié)調(diào)者和監(jiān)管者，對(duì)所有政府資金預(yù)算分配和監(jiān)督承擔(dān)相應(yīng)的績效責(zé)任；預(yù)算部門（單位）和資金使用部門是預(yù)算的申請(qǐng)者和使用者，是財(cái)政資金自評(píng)價(jià)工作的組織實(shí)施者，同時(shí)也是財(cái)政資金績效信息公開的主體，承擔(dān)相應(yīng)的績效責(zé)任；參與績效評(píng)價(jià)的第三方可以分為機(jī)構(gòu)法人和專家團(tuán)隊(duì)，在財(cái)政部門或預(yù)算部門（單位）委托第三方機(jī)構(gòu)法人進(jìn)行績效評(píng)價(jià)的情況下，機(jī)構(gòu)法人必須客觀、公平、專業(yè)地開展績效評(píng)價(jià)，并對(duì)所出具的績效評(píng)價(jià)報(bào)告承擔(dān)法律責(zé)任，專家團(tuán)隊(duì)則具備權(quán)威性，能對(duì)績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量進(jìn)行把關(guān)。

3.全面預(yù)算管理要求績效評(píng)價(jià)報(bào)告質(zhì)量更高

一是從績效評(píng)價(jià)本質(zhì)來講，全面預(yù)算管理是當(dāng)前財(cái)政改革的重頭戲，而績效評(píng)價(jià)正是從管理學(xué)的角度對(duì)財(cái)政資金的管理進(jìn)行不斷改進(jìn)，促使財(cái)政資金投入產(chǎn)出效益不斷得到提升。二是從績效管理融入預(yù)算管理的角度，績效評(píng)價(jià)是“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有跟蹤監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”全過程預(yù)算績效管理閉環(huán)中的一個(gè)環(huán)節(jié)，向前是對(duì)財(cái)政資金預(yù)算分配和執(zhí)行的監(jiān)督和檢驗(yàn)，向后是評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的工具和依據(jù)。

三、國內(nèi)外先進(jìn)績效評(píng)價(jià)經(jīng)驗(yàn)借鑒

借鑒國外績效評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，主要在于兩點(diǎn)：一是強(qiáng)有力的制度保障。美國1991年出臺(tái)《政府績效與成果法案》，該法案以對(duì)戰(zhàn)略規(guī)劃和績效評(píng)價(jià)的規(guī)定為主要內(nèi)容，是戰(zhàn)略管理和績效管理理念的雙重體現(xiàn)；二是因地制宜地研究制定不同的評(píng)價(jià)形式。英國是開展政府績效評(píng)價(jià)最早的國家，其綜合評(píng)價(jià)是以服務(wù)供給水平和合作伙伴關(guān)系為中心，其評(píng)價(jià)體系主要包括全面績效評(píng)價(jià)體系（CPA）和全面地區(qū)評(píng)價(jià)體系（CAA），實(shí)際操作時(shí)根據(jù)服務(wù)對(duì)象的特點(diǎn)靈活選擇不同的檢查和評(píng)價(jià)形式。

國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)績效評(píng)價(jià)的成功經(jīng)驗(yàn)及創(chuàng)新，主要有以下三條：一是深化評(píng)價(jià)報(bào)告結(jié)果應(yīng)用，引起各方重視。廣東省利用預(yù)算聯(lián)網(wǎng)在線監(jiān)督系統(tǒng)，將預(yù)算部門績效自評(píng)報(bào)告和重點(diǎn)績效報(bào)告共享給人大查詢，有效促進(jìn)預(yù)算部門增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，提高重視程度；北京市所有預(yù)決算公開預(yù)算部門都要公開“年度部門績效評(píng)價(jià)情況”，30個(gè)重點(diǎn)部門還披露了項(xiàng)目自評(píng)價(jià)報(bào)告，詳細(xì)列舉出項(xiàng)目情況、評(píng)價(jià)結(jié)論、存在問題和建議。上海市財(cái)政局加大預(yù)算績效管理工作考核力度，充分發(fā)揮考核對(duì)深化預(yù)算績效管理的促進(jìn)作用。二是積極采取措施，確?？冃гu(píng)價(jià)提質(zhì)擴(kuò)面。北京市財(cái)政局對(duì)一般公共預(yù)算及國有資本經(jīng)營預(yù)算中所有申報(bào)績效目標(biāo)的項(xiàng)目開展績效評(píng)價(jià)，并采取簡易評(píng)價(jià)和普通評(píng)價(jià)兩個(gè)模式；江蘇省財(cái)政廳統(tǒng)籌協(xié)調(diào)績效處和業(yè)務(wù)處室績效評(píng)價(jià)職能，年度重點(diǎn)評(píng)價(jià)項(xiàng)目19個(gè)，其中業(yè)務(wù)處室組織10個(gè)。三是重視基礎(chǔ)工作，給績效評(píng)價(jià)提供支撐。上海市財(cái)政組織預(yù)算主管部門開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，結(jié)合相關(guān)案例，對(duì)預(yù)算績效管理業(yè)務(wù)組織與管理、實(shí)施流程、評(píng)價(jià)報(bào)告撰寫等方面進(jìn)行詳細(xì)講解，提升績效管理工作人員業(yè)務(wù)水平。北京市財(cái)政局注重預(yù)算績效管理制度體系建設(shè)，出臺(tái)《北京市財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》《北京市市級(jí)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用暫行辦法》等文件制度，從制度上規(guī)范和細(xì)化績效評(píng)價(jià)工作。

四、全面開展績效評(píng)價(jià)的建議

1.制度先行，穩(wěn)步拓展績效評(píng)價(jià)范圍

一是中央層面應(yīng)出臺(tái)制度保障。全面預(yù)算管理是政府財(cái)政管理自我改革，涉及問題也較復(fù)雜，中央層面應(yīng)加強(qiáng)頂層制度設(shè)計(jì)，整合相關(guān)部門力量合力推進(jìn)，同時(shí)針對(duì)不同類型的評(píng)價(jià)對(duì)象出臺(tái)指導(dǎo)性文件，構(gòu)建全國統(tǒng)一的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系框架，指導(dǎo)地方全面開展績效評(píng)價(jià)；二是積極開展新領(lǐng)域績效評(píng)價(jià)試點(diǎn)。持續(xù)關(guān)注先進(jìn)地區(qū)績效評(píng)價(jià)工作創(chuàng)新，并結(jié)合實(shí)際，積極開展新領(lǐng)域績效評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)，從評(píng)價(jià)方法、取證和分析等方面積累經(jīng)驗(yàn)和數(shù)據(jù)，研究制定更細(xì)化的績效評(píng)價(jià)操作實(shí)務(wù)指導(dǎo)文件。

2.構(gòu)建績效評(píng)價(jià)與預(yù)算管理融合機(jī)制，推動(dòng)事前、事中、事后績效評(píng)價(jià)全覆蓋

一是重視源頭管理，將績效前評(píng)價(jià)引入立項(xiàng)評(píng)審。目前立項(xiàng)評(píng)審和預(yù)算評(píng)審?fù)敲摴?jié)的，而績效前評(píng)價(jià)能解決預(yù)算的科學(xué)性以及立項(xiàng)的必要性和可行性問題，優(yōu)化論證機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算績效向績效預(yù)算轉(zhuǎn)變；二是預(yù)算執(zhí)行過程中開展跟蹤評(píng)價(jià)，分析資金撥付與項(xiàng)目績效目標(biāo)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況，將跟蹤評(píng)價(jià)與預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度考核相結(jié)合，及時(shí)調(diào)整預(yù)算和項(xiàng)目，或者調(diào)整績效目標(biāo)，確保項(xiàng)目績效能完成；三是預(yù)算執(zhí)行后進(jìn)行績效后評(píng)價(jià)，分析資金“花在哪里”“花得是否有效”。

3.完善績效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)用機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算部門和項(xiàng)目單位第一責(zé)任人意識(shí)

促使預(yù)算部門從“要我做績效”向“我要做績效”轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化第一責(zé)任人意識(shí)。一是暢通向監(jiān)督職能機(jī)構(gòu)（人大、政協(xié)等）共享績效評(píng)價(jià)信息的渠道，集思廣益，推動(dòng)績效評(píng)價(jià)與監(jiān)督相融合；二是推進(jìn)績效信息公開機(jī)制，接受社會(huì)公眾監(jiān)督。逐步擴(kuò)大績效評(píng)價(jià)結(jié)果公開范圍，最終達(dá)到除涉密信息外，全部預(yù)決算的績效信息向社會(huì)公開，接受社會(huì)監(jiān)督；三是建立績效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排掛鉤機(jī)制?？冃гu(píng)價(jià)結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財(cái)政政策和科學(xué)安排財(cái)政預(yù)算的重要依據(jù)，對(duì)績效較好的項(xiàng)目優(yōu)先安排，對(duì)績效較差的項(xiàng)目進(jìn)行整改、調(diào)減或撤銷。

4.進(jìn)一步夯實(shí)基礎(chǔ)工作，支撐績效評(píng)價(jià)工作全面推開

一是加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，特別是注重提升第三方機(jī)構(gòu)參與績效評(píng)價(jià)的能力，加大第三方機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)力度，深入學(xué)習(xí)績效管理理念和方法，提高執(zhí)業(yè)水平；二是進(jìn)一步拓展指標(biāo)庫和標(biāo)準(zhǔn)值庫的建設(shè)，并與績效管理信息系統(tǒng)對(duì)接，提高使用率；三是優(yōu)化績效管理信息系統(tǒng)，將績效管理業(yè)務(wù)與信息系統(tǒng)有機(jī)對(duì)接，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)在標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、流程控制、數(shù)據(jù)收集匯總分析、技術(shù)支撐搭建等方面的重要作用。

（責(zé)任編輯：王文龍）