城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)民工問題

黃鑫

摘 要：經(jīng)濟(jì)發(fā)展中城鎮(zhèn)化的推進(jìn)為農(nóng)村人口逐漸融入城市，帶動(dòng)城市的發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。十九大報(bào)告也肯定了我國在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所取得的顯著成就――“城鎮(zhèn)化率年均提高1.2個(gè)百分點(diǎn)，8000多萬農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成為城鎮(zhèn)居民。”兩大戰(zhàn)略的提出也為未來工作的努力方向提出了明確的指向。但是不可否認(rèn)，在城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中仍然存在著很多的問題，其中如何引導(dǎo)農(nóng)業(yè)人口順利的過渡進(jìn)入城市是一個(gè)包含多個(gè)方面的復(fù)雜命題。本文以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中城鎮(zhèn)化率的計(jì)算提出問題，對農(nóng)民工群體由于戶籍制度限制所引發(fā)的社會(huì)福利非均等化為例來進(jìn)行研究，以期可以更好地研究城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中的問題。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化 ；農(nóng)民工；戶籍 ；非均等化

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷進(jìn)入新的階段，伴隨而來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程也在不斷提高，但所引發(fā)的一系列問題卻不容小覷：環(huán)境污染的加劇、社會(huì)矛盾的激化、土地問題如何統(tǒng)籌、新產(chǎn)業(yè)如何升級等，都制約著我國進(jìn)一步的發(fā)展。據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前我國的城鎮(zhèn)化率為57%，而城鎮(zhèn)化率的計(jì)算公式為：城鎮(zhèn)化率=城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝冢ň闯Ｗ∪丝谟?jì)算），但是這樣就出現(xiàn)了一個(gè)問題，即統(tǒng)計(jì)局公布的57%的城鎮(zhèn)化率是包括那些常住農(nóng)民工在內(nèi)的，但其并沒有享受到均等的城市基本公共服務(wù)的待遇。所以，統(tǒng)計(jì)口徑的選擇并沒有反映社會(huì)真正意義上的“城市人口”。

因此，農(nóng)民工如何得到有效的安置是未來經(jīng)濟(jì)工作的重心所在。本文主要選取了農(nóng)民工群體作為研究對象，通過對他們在進(jìn)城務(wù)工時(shí)所面對的戶籍限制問題從而引發(fā)的福利非均等為切入點(diǎn)，來探究戶籍制度應(yīng)如何進(jìn)行改革，并尋求應(yīng)對措施。

一、相關(guān)概念界定

（1）城市化與城鎮(zhèn)化?！俺鞘谢币辉~首先由西方學(xué)者提出，其基本含義為“以農(nóng)業(yè)為主的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會(huì)向以工業(yè)和服務(wù)業(yè)為主的現(xiàn)代城市社會(huì)逐漸轉(zhuǎn)變的歷史演進(jìn)過程”，具體包括了在此地域上的人口職業(yè)的轉(zhuǎn)變，人口生活地域的遷移，以及土地等生產(chǎn)資料的轉(zhuǎn)移等等。 “城鎮(zhèn)化”則是中國相關(guān)學(xué)者根據(jù)中國國情將“城市化”的含義加工而來的，從一定的意義上講，“城鎮(zhèn)化”是一個(gè)具有中國特色的概念。

（2）農(nóng)民工。農(nóng)民工是指戶籍仍在農(nóng)村，進(jìn)入城市務(wù)工或從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性勞動(dòng)超過六個(gè)月的勞動(dòng)者，而農(nóng)民工又依據(jù)其就業(yè)范圍是否在戶籍所在地的城市分為本地農(nóng)民工和外出農(nóng)民工，本文所研究的對象主要為外出農(nóng)民工，即這些農(nóng)民工的戶籍地與其務(wù)工地相距較遠(yuǎn)，不同地區(qū)不同的戶籍政策的差異可能對這些農(nóng)民工產(chǎn)生更大的影響。

截至2016年末，中國農(nóng)民工數(shù)量已經(jīng)超過了2.8億，按照目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的趨勢預(yù)測，未來農(nóng)民工的數(shù)量將會(huì)超過6億，他們?nèi)绻L期處于夾層中生活，受到二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響而享受不到應(yīng)有的社會(huì)福利等一系列保障，將會(huì)引起社會(huì)矛盾。

二、農(nóng)民工戶籍涉及的社會(huì)福利差距

（1）義務(wù)教育差距。在中小學(xué)教育方面，城市的教學(xué)硬件和師資力量優(yōu)于農(nóng)村，這是毋庸置疑的，但是隨著近幾年“學(xué)區(qū)房”的熱潮，從一個(gè)側(cè)面映射著可能連本地居民都不能完全地享受優(yōu)質(zhì)的教育資源，更不要說外來的農(nóng)民工子女了?！?016年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2016年全國義務(wù)教育階段在校生1.42億人，其中在校生中進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女共1394.77萬人，占比9.8%，是一個(gè)非常龐大的群體，此外，除了初級教育階段，發(fā)達(dá)地區(qū)的高考制度也非常嚴(yán)格，許多外來人口只能回原戶口所在地高考。

（2）住房制度差距。國家出臺(tái)經(jīng)濟(jì)適用房的出發(fā)點(diǎn)是要解決低收入群體住房難的問題，但是高門檻卻將農(nóng)民工排除在外。2017年經(jīng)濟(jì)適用房申請條件規(guī)定，申請人應(yīng)具有本市戶籍，且申請人和共同申請人不擁有任何自由形式的住房和建房用地。同樣的，根據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》，住房公積金的繳納僅限于城鎮(zhèn)的企事業(yè)單位的在職職工，也就意味著非本地戶籍的農(nóng)村戶籍的非農(nóng)業(yè)從業(yè)人員，是不需要繳納公積金的，也無法取得公積金的保障。

（3）五大保險(xiǎn)制度差距。農(nóng)民工群體普遍的文化水平比較低，且流動(dòng)數(shù)量大，因而其就業(yè)主要有以下特點(diǎn)：職業(yè)轉(zhuǎn)換周期短，能夠迅速上崗；崗位所需要的技術(shù)含量水平低；工作環(huán)境惡劣；勞動(dòng)強(qiáng)度大，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過八小時(shí)工作時(shí)間的限制；極易受到身體以及精神上的傷害；受到侵害之后的維權(quán)意識(shí)淡薄，即使有維權(quán)意識(shí)，高昂的維權(quán)成本和相關(guān)知識(shí)的欠缺也使他們放棄追償。

由農(nóng)民工所從事工種的特點(diǎn)來看，長時(shí)間的勞動(dòng)使他們落下了許多病根，但是我國目前的醫(yī)療保障體系還存在著一定的欠缺，造成了許多農(nóng)民“有病不敢看”的局面?，F(xiàn)行的城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險(xiǎn)存在兩個(gè)顯著的局限性：一是報(bào)銷比例偏低，且名目繁多，不在名單上的藥品不可報(bào)銷；二是便攜性差，異地看病且不方便。此外，失業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)，在農(nóng)民工這里也得不到充分體現(xiàn)。一是農(nóng)民工法律意識(shí)相對淡薄，許多企業(yè)老板通過支付高工資來逃避交保險(xiǎn)；二是農(nóng)民工具有流動(dòng)性，凝聚力和向心力較弱，具有“候鳥”特征，工作并不固定。所以，為農(nóng)民工繳納全部保險(xiǎn)費(fèi)用的企業(yè)少之又少。

三、我國戶籍制度改革的困境

（1）戶籍制度下公共服務(wù)財(cái)政支出的成本問題。我國的地方性公共財(cái)政支出的大部分是由地方政府自己承擔(dān)的，中央財(cái)政補(bǔ)貼的部分所占比重很小，而接納外來流入人口并賦予其均等的權(quán)利，就意味著地方政府要自己買單，所以地方政府的積極性并不高。

由上表可以看出，在教育的公共服務(wù)的提供中，地方政府的負(fù)擔(dān)比例近幾年一直在94%左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中央財(cái)政負(fù)擔(dān)的比重。

（2）落戶政策的放松覆蓋面狹窄問題。在公共服務(wù)和社會(huì)保障分權(quán)制的責(zé)任下，地方政府如果要放松落戶的政策， 必然會(huì)首先優(yōu)先選擇高知識(shí)、高技能人才，即能為當(dāng)?shù)匕l(fā)展做出一定貢獻(xiàn)的人才，而不是知識(shí)技能相對較低勞動(dòng)力人口。以上海市為例，2017年公布的最新的落戶政策中，針對普通勞動(dòng)者的落戶政策中僅“積分”一項(xiàng)，年齡積分、學(xué)歷積分、專業(yè)技能積分等都使得農(nóng)民工較難滿足。

（3）戶籍制度的改革與城鎮(zhèn)管理體制的銜接問題。我國正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化改革的縱深發(fā)展時(shí)期，城市人口的形態(tài)也是不斷變化的，但現(xiàn)行制度的行政級別的劃分是歷史形成的，大大制約了人口規(guī)模增長的潛力，大城市由于區(qū)域環(huán)境承載量的限制不能夠接納更多的人口，而發(fā)展?jié)摿薮蟮闹行〕鞘幸驗(yàn)樾姓w制的限制而不能被定義為大城市，抑制了戶籍人口的增加。

（4）戶籍制度改革中土地的處置問題。在中國農(nóng)民的觀念中，土地不僅是一種生產(chǎn)的資料，更是情感上的依賴。但是，很多地方在推進(jìn)戶籍制度的改革時(shí)，實(shí)行了以土地?fù)Q戶口的探索，要求在申請落戶的同時(shí)或在一定過渡期后退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，引發(fā)了農(nóng)民不滿的情緒。

四、關(guān)于推進(jìn)戶籍制度改革措施的思考

（1）改革公共服務(wù)支出中分擔(dān)比例分配，提高中央政府比重。由世界上大多國家的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，在社會(huì)福利保障中，中央政府承擔(dān)的比例較高，我國想要推進(jìn)改革，就必須進(jìn)行中央和地方公共財(cái)稅體制改革，健全公共教育、醫(yī)療的成本分擔(dān)機(jī)制，重點(diǎn)補(bǔ)貼流入人口需求大的項(xiàng)目建設(shè)，力求做到地區(qū)公平。

（2）剝離戶籍上附著的社會(huì)利益，弱化戶口價(jià)值?，F(xiàn)行的戶籍改革之所以困難，流動(dòng)人口落戶之所以艱難，歸根到底是戶口上附著的社會(huì)利益太多，新入戶籍會(huì)瓜分本就不足的社會(huì)福利。因此，未來戶籍制度改革的核心就是“減負(fù)”，將戶口上的各種福利進(jìn)行分解，還原戶籍僅作為一種人口管理的工具作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化、均等化，逐步削弱戶口的價(jià)值。

（3） 政府完善相應(yīng)配套城鎮(zhèn)管理體制，加強(qiáng)公共服務(wù)。改革開放之后的勞動(dòng)力的自由流動(dòng)促使新中國成立之時(shí)設(shè)立的行政管理的層級制度發(fā)生了一定的變化。許多小城鎮(zhèn)的人口規(guī)模大大超過了設(shè)定的初衷，但是行政級別在一定時(shí)期中的固定使得機(jī)構(gòu)設(shè)置不能滿足管理的需要，最多只能照顧到也是不斷增加的戶籍在冊人口。因此，要根據(jù)人口規(guī)模改革政府機(jī)構(gòu)和人員編制，弱化行政級別制度，在一些流動(dòng)人口比較多的地區(qū)，可以設(shè)立省直管等方式，來逐漸探索管理體制改革的方向與路徑。

（4）妥善安置離地農(nóng)業(yè)人口，保障其基本權(quán)益。農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工是為了獲得更好的物質(zhì)生活條件，但并不意味著他們選擇放棄土地上的一切權(quán)利，法律賦予農(nóng)民附著于土地上的財(cái)產(chǎn)權(quán)利是神圣而不可侵犯的，對于那種迫使農(nóng)民拿土地?fù)Q戶籍的行為要嚴(yán)厲制止，嚴(yán)格遵守物權(quán)法和土地承包法，以解決農(nóng)民在農(nóng)村集體地上經(jīng)營權(quán)、抵押權(quán)以及處置權(quán)和收益權(quán)，改革的方向可以向流轉(zhuǎn)的層面靠近，但是要在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行，且充分尊重農(nóng)民個(gè)人的意愿，確保他們的基本利益得到保障。

參考文獻(xiàn)

1.王列軍，等.完善城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的社會(huì)政策.中國發(fā)展出版社，2013（06）.

2.李鐵，喬潤令，等.城鎮(zhèn)化改革的地方實(shí)踐.中國發(fā)展出版社，2013（03）.

3.易鵬.中國新路――新型城鎮(zhèn)化路徑.西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2014（01）.

4.劉語晴.新時(shí)期我國戶籍制度改革研究.新疆大學(xué)，2017.