關(guān)于強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的思考

劉寅

摘 要：安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中重要的組成部分，它在保障企業(yè)生產(chǎn)安全、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著巨大作用。但是因?yàn)榉N種原因，安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)在普及過程中受到限制，同時(shí)由于高危行業(yè)對(duì)該保險(xiǎn)的強(qiáng)烈需求，社會(huì)各方都希望能有更好的辦法解決這個(gè)問題，因此山東省決定開展強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。本文對(duì)此進(jìn)行了分析探討，以供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)；高危行業(yè)；保障生產(chǎn)

一、 安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的法律發(fā)展

2006年9月27日，國家安全監(jiān)管總局（以下簡(jiǎn)稱“安監(jiān)局”）與中國保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“保監(jiān)會(huì)”），聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于大力推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任保險(xiǎn)健全安全生產(chǎn)保障體系的意見》，要求在全國范圍內(nèi)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展。

2009年7月20日，國家安監(jiān)局又出臺(tái)文件《關(guān)于在高危行業(yè)推進(jìn)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的指導(dǎo)意見》，企業(yè)可在安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)和風(fēng)險(xiǎn)抵押金中二選一進(jìn)行繳納，增強(qiáng)了靈活性。

2014年，對(duì)《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》進(jìn)行了修改，并于當(dāng)年的12月1日正式實(shí)施，在修正后的法律第四十八條（原第四十三條）之下，又增加了新的條目，即“國家鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)”。

2016年12月9日，國務(wù)院出臺(tái)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》，正式要求取消安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度，并在礦山等高危行業(yè)強(qiáng)制實(shí)施。

在此基礎(chǔ)上，2017年12月12日，國家安監(jiān)局、保監(jiān)會(huì)、財(cái)政部三部門聯(lián)合印發(fā)《安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)實(shí)施辦法》的通知，并于2018年1月1日正式實(shí)施。

為了響應(yīng)國家政策，山東省人大在2017年1月18日通過了對(duì)《山東省安全生產(chǎn)條例》的修訂，第二十六條規(guī)定高危行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家規(guī)定實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)制度；山東省政府在2017年11月18日下發(fā)文件《關(guān)于開展全省高危行業(yè)強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的通知》，開始在全省范圍內(nèi)的高危行業(yè)強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)。

通過以上法律文件可以看出，我國在安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的制定總體上還是比較謹(jǐn)慎的，在前期開展試點(diǎn)，摸索其發(fā)展道路；在中期進(jìn)行鼓勵(lì)投保安全責(zé)任保險(xiǎn)，為企業(yè)的適應(yīng)提供緩沖期；到目前則開始進(jìn)行安全責(zé)任保險(xiǎn)工作的強(qiáng)制實(shí)施，說明企業(yè)生產(chǎn)的影響擴(kuò)大，政府對(duì)生產(chǎn)的安全非常重視，山東省由于生產(chǎn)結(jié)構(gòu)有所偏重，對(duì)高危行業(yè)的安全生產(chǎn)更為關(guān)注，因此才會(huì)迅速下發(fā)相關(guān)文件。

二、山東省強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的理論依據(jù)

1.企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)問題

正如大部分企業(yè)所認(rèn)知的那樣，雖然相對(duì)于龐大的生產(chǎn)基數(shù)，事故的發(fā)生只是小概率事件，但是其風(fēng)險(xiǎn)依然是普遍存在的，尤其是針對(duì)高危行業(yè)。數(shù)據(jù)顯示，2015年全國發(fā)生的安全生產(chǎn)事故為281576次，死亡人數(shù)為66182人，而較大事故發(fā)生了1016次，死亡人數(shù)為3820人。以較大事故為例，各行業(yè)比重如圖3所示?？梢钥闯龅缆方煌ㄊ鹿收冀^大多數(shù)，為74.61%，工礦商貿(mào)次之，比例為19.78%，而工礦商貿(mào)包含大部分的高危行業(yè)，建筑施工行業(yè)的事故發(fā)生次數(shù)已經(jīng)超過了煤礦生產(chǎn)行業(yè)，其事故發(fā)生率僅次于交通運(yùn)輸業(yè)。

2.企業(yè)的認(rèn)知問題

這里企業(yè)不僅包括生產(chǎn)企業(yè)，也包括保險(xiǎn)企業(yè)。對(duì)生產(chǎn)企業(yè)而言，即使在高危行業(yè)中，發(fā)生重大事故依然是一個(gè)小概率事件，這就使部分生產(chǎn)企業(yè)產(chǎn)生了僥幸心理，進(jìn)而不會(huì)選擇投保；有些生產(chǎn)單位在發(fā)生生產(chǎn)事故后也會(huì)選擇進(jìn)行瞞報(bào)，減少所支付的賠償金額，為了維護(hù)企業(yè)聲譽(yù)對(duì)責(zé)任相互推諉，近年來國內(nèi)發(fā)生的多起事故都有這樣的經(jīng)歷。特別是中小型企業(yè)，這些企業(yè)通常屬于民營(yíng)企業(yè)，它們最終的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化，這就進(jìn)一步限制了生產(chǎn)企業(yè)對(duì)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的投保自愿性。

對(duì)于我國的保險(xiǎn)企業(yè)而言，車險(xiǎn)之外的責(zé)任保險(xiǎn)在財(cái)險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)中所占的比例通常都不超過4%，而發(fā)達(dá)國家責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展程度要遠(yuǎn)高于我國，一般超過30%。而對(duì)于山東省來說，責(zé)任險(xiǎn)的發(fā)展相較于財(cái)險(xiǎn)整體，增長(zhǎng)速度波動(dòng)明顯，其保費(fèi)收入從2006年的20256萬元，到2016年增長(zhǎng)為214269萬元，同時(shí)期的財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)從2006年的1100653萬元，到2016年增長(zhǎng)為8207750萬元。

山東省的責(zé)任險(xiǎn)比重與全國相比更低，這說明山東省保險(xiǎn)公司的責(zé)任險(xiǎn)發(fā)展更不及全國的總體水平。這也間接說明了山東省內(nèi)的保險(xiǎn)公司對(duì)責(zé)任險(xiǎn)重視不足，雖然根據(jù)相關(guān)政策設(shè)立了安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)，但往往滿足現(xiàn)狀，進(jìn)一步發(fā)展相關(guān)險(xiǎn)種的意愿不高。通過采取強(qiáng)制措施，可以增強(qiáng)保險(xiǎn)企業(yè)對(duì)承保安全生產(chǎn)責(zé)任險(xiǎn)的重視程度，從而改變企業(yè)對(duì)相關(guān)責(zé)任險(xiǎn)的認(rèn)知。

3.企業(yè)的資金問題

山東是資源大省，如煤礦等資源，而在資源行業(yè)中大部分都是高危行業(yè)，在山東省內(nèi)，除了幾個(gè)典型的大型國有企業(yè)外，如山東能源集團(tuán)等，相當(dāng)多的從事高危行業(yè)的公司是中小型企業(yè)，它們本身資金有限，將有限的資金投入生產(chǎn)后，往往只能采取有限的安全措施，再進(jìn)行投保往往會(huì)對(duì)企業(yè)生產(chǎn)造成影響，因此選擇投保安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的意愿更低。

在安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展初期，政府主要實(shí)行的風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度，風(fēng)險(xiǎn)抵押金可以視作安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的初級(jí)形式，它在事故初期的應(yīng)急救援中的確發(fā)揮了一定作用，但是卻有一系列的負(fù)面影響。第一是風(fēng)險(xiǎn)抵押金一次性繳納的金額很高，提高了中小企業(yè)建立的門檻，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)抵押金占用了大量的流動(dòng)資金，導(dǎo)致資金的極大浪費(fèi)；第二是風(fēng)險(xiǎn)抵押金不能統(tǒng)籌使用，因此不能進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，更無法實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散。因此在這一段時(shí)期，雖然2006年財(cái)政部、安監(jiān)局、人民銀行三部門引發(fā)《企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金管理暫行辦法》，之后又出臺(tái)一系列關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)抵押金的文件，由于風(fēng)險(xiǎn)抵押金的苛刻要求，但是企業(yè)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)抵押金一直缺乏興趣，各地的風(fēng)險(xiǎn)抵押金的繳納比例一般都較低，常常無法足額繳納，因此在中期開始要求企業(yè)必須在“風(fēng)險(xiǎn)抵押金與安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)”中選擇其中一個(gè)，但這依然無法遮掩風(fēng)險(xiǎn)抵押金的局限性，到2016年中央下發(fā)文件正式要求取消抵押金，2017年8月24日山東省財(cái)政廳、安監(jiān)局、煤炭工業(yè)局、中國人民銀行濟(jì)南分行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于取消企業(yè)安全生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)抵押金制度的通知》，這部分資金再次回流到企業(yè)的資金鏈中。

4.信息不對(duì)稱問題

信息的不對(duì)稱問題幾乎在每個(gè)保險(xiǎn)產(chǎn)品上都有一定程度的體現(xiàn)，安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)也不例外。在宏觀的方向上，安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)是具有正外部性的，這對(duì)企業(yè)的需求與供給都會(huì)產(chǎn)生影響。

每個(gè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的運(yùn)營(yíng)狀況都是不同的，要一一辨別制定費(fèi)率幾乎是不可能的。不同的高危行業(yè)之間存在產(chǎn)業(yè)間的屏障，所以能夠根據(jù)歷史損失數(shù)據(jù)對(duì)其進(jìn)行區(qū)分，而同行業(yè)內(nèi)的不同企業(yè)則沒有明顯的分歧，很難準(zhǔn)確分析其詳細(xì)信息。有關(guān)生產(chǎn)安全的信息有的可以通過有關(guān)部門查詢得知，而有的卻很難獲得，可以用一個(gè)數(shù)學(xué)概念形象地說明：不同高危行業(yè)之間的組間方差很大，但同一行業(yè)不同企業(yè)之間的組內(nèi)方差卻很小。這導(dǎo)致很難區(qū)分不同企業(yè)之間的風(fēng)險(xiǎn)，因此也就很難根據(jù)每個(gè)企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)制定相應(yīng)的費(fèi)率，只好根據(jù)一個(gè)統(tǒng)一的價(jià)格進(jìn)行微調(diào)，這樣一來，安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的市場(chǎng)將很容易轉(zhuǎn)變成為“檸檬市場(chǎng)”：在統(tǒng)一費(fèi)率水平下，風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較低的生產(chǎn)企業(yè)和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)較高的企業(yè)都繳納差別較小的保費(fèi)，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的市場(chǎng)活動(dòng)，風(fēng)險(xiǎn)較低的企業(yè)會(huì)發(fā)現(xiàn)自己繳納的保費(fèi)過高，在理性假設(shè)下會(huì)選擇退出該保險(xiǎn)市場(chǎng)，導(dǎo)致剩余投保企業(yè)的平均風(fēng)險(xiǎn)提高，保險(xiǎn)公司會(huì)隨之提高費(fèi)率，而這又會(huì)導(dǎo)致一部分生產(chǎn)企業(yè)退出市場(chǎng)，經(jīng)過循環(huán)，最終保險(xiǎn)公司會(huì)在該責(zé)任險(xiǎn)上制定很高的費(fèi)率，而市場(chǎng)上就只剩下風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)最高的生產(chǎn)企業(yè)，這就形成了另一種形式的“劣幣驅(qū)逐良幣”，是生產(chǎn)企業(yè)逆向選擇的必然后果。

這種情況下，使用政策要求強(qiáng)制承保與強(qiáng)制投保就成為非常有效的手段，在強(qiáng)制保險(xiǎn)的情況下，無論生產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)如何，都必須投保，更不能退出責(zé)任保險(xiǎn)市場(chǎng)；而即使不知道生產(chǎn)企業(yè)的具體風(fēng)險(xiǎn)，保險(xiǎn)公司也必須承保，不能將高風(fēng)險(xiǎn)的生產(chǎn)企業(yè)拒之門外。如此使市場(chǎng)保持在一個(gè)比較穩(wěn)定的狀態(tài)，隨著社會(huì)發(fā)展和技術(shù)進(jìn)步，改善企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件，降低企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)，減少逆向選擇情況的發(fā)生。

四、山東省強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的建議

山東省于2017年年底開始開展高危行業(yè)強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的試點(diǎn)工作之后，目前已經(jīng)進(jìn)入了組織實(shí)施階段，在全省范圍內(nèi)開始逐步地全面展開。試點(diǎn)階段可能會(huì)出現(xiàn)各種各樣的問題，相應(yīng)的政策建議為：完善相關(guān)法律。前2014年修訂的《安全生產(chǎn)法》清楚表明“鼓勵(lì)參加安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)”，具體的相關(guān)辦法由國家安監(jiān)局和保監(jiān)機(jī)構(gòu)、國務(wù)院等共同制定。在高危行業(yè)強(qiáng)制實(shí)施安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)說明只出現(xiàn)在“指導(dǎo)意見”和“實(shí)施辦法”中，還未出現(xiàn)在影響最大的法律文件中?！栋踩a(chǎn)法》的修改需要全國人大常委會(huì)表決通過，需要經(jīng)過包括制定草案等漫長(zhǎng)的階段。在這一時(shí)期，各地方機(jī)構(gòu)在根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況下發(fā)相關(guān)文件的同時(shí)，也要與其他地區(qū)加強(qiáng)交流試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)。

前文已經(jīng)提到，山東省是資源大省，一些地區(qū)的資源已經(jīng)枯竭，這些生產(chǎn)企業(yè)為提高生產(chǎn)質(zhì)量會(huì)選擇到省外如新疆、內(nèi)蒙古等西部地區(qū)購買礦產(chǎn)資源，這樣生產(chǎn)人員也可能隨之進(jìn)行轉(zhuǎn)移，此時(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任保險(xiǎn)應(yīng)適用怎樣的標(biāo)準(zhǔn)，在相關(guān)法律文件做出具體說明之前，需要各方面進(jìn)行協(xié)調(diào)。如果在外地的生產(chǎn)環(huán)境比較陌生，保險(xiǎn)公司在制定具體費(fèi)率時(shí)需要考慮的條件就會(huì)更加復(fù)雜，針對(duì)一些特殊情況，繼續(xù)完善相關(guān)法規(guī)、政策性文件是非常必要的。

參考文獻(xiàn)

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