淺議建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系推進(jìn)預(yù)算精細(xì)化管理

肖玲清　林志忠

摘 要：檢驗(yàn)檢疫行政職能廣，業(yè)務(wù)復(fù)雜，管理機(jī)制與其他部門(mén)相比也較特殊，為保障事業(yè)發(fā)展的預(yù)算支出管理機(jī)制也在逐步改革。本文探索建立預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)體系，有利于提高財(cái)政資金分配效率和使用效益，保障檢驗(yàn)檢疫事業(yè)健康發(fā)展，有著較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義和政策價(jià)值。

關(guān)鍵詞：基本支出；項(xiàng)目支出；預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系

預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系是各類(lèi)預(yù)算支出定額標(biāo)準(zhǔn)組成的相互聯(lián)系、互為補(bǔ)充的有機(jī)整體，對(duì)推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)、深化預(yù)算管理制度改革、提高財(cái)政資金使用績(jī)效都有重要意義。隨著新《預(yù)算法》的實(shí)施，預(yù)算體制改革也在深入推進(jìn)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度的決定》提出：各部門(mén)應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，加快建設(shè)項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系，充分發(fā)揮預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制和管理過(guò)程中的作用。為此，財(cái)政部建立中央部門(mén)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展了定員定額試點(diǎn)和實(shí)務(wù)費(fèi)用試點(diǎn)等工作，促進(jìn)了預(yù)算支出管理的科學(xué)化和規(guī)范化。質(zhì)檢總局也對(duì)預(yù)算的開(kāi)支范圍和編制流程做出了明確的規(guī)定，建立了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，探索實(shí)行基本支出定員定額的預(yù)算分配方式，推行零基預(yù)算來(lái)代替“基數(shù)加增長(zhǎng)”的模式；要求將項(xiàng)目支出預(yù)算的編制與部門(mén)業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃相結(jié)合，不斷推進(jìn)項(xiàng)目庫(kù)、項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)和項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)等。這些工作促進(jìn)了預(yù)算支出管理的科學(xué)化和規(guī)范化，也為檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

一、建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的重要意義

預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)是為滿足基本支出和項(xiàng)目支出預(yù)算管理的需要，結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以項(xiàng)目的資產(chǎn)消耗量、資產(chǎn)配置量或業(yè)務(wù)工作內(nèi)容為主要對(duì)象確定的支出標(biāo)準(zhǔn)。建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系對(duì)于深化預(yù)算管理改革、提高財(cái)政資金使用效率、有效保障檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展都具有重要意義。

1.建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系是推進(jìn)預(yù)算管理的根本要求

財(cái)政資金是稀缺資源，如何科學(xué)分配財(cái)政資金，發(fā)揮出預(yù)算管理作用，關(guān)鍵在標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)是部門(mén)預(yù)算編制、執(zhí)行及預(yù)算控制的重要依據(jù)，可以為管理者提供評(píng)判公平公正的依據(jù)和尺子，讓財(cái)政資金的分配有量可裁、有章可循。不但可以有效縮小不同部門(mén)間的經(jīng)費(fèi)分配差距，進(jìn)一步解決由于采用基數(shù)法編制預(yù)算導(dǎo)致的部門(mén)間財(cái)政資金分配“貧富不均”的問(wèn)題，也為預(yù)算部門(mén)對(duì)各項(xiàng)支出的考核提供了科學(xué)、公正的衡量標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)部門(mén)預(yù)算支出管理的制度化、精細(xì)化、科學(xué)化，杜絕為爭(zhēng)取財(cái)政資金而出現(xiàn)的鋪張浪費(fèi)，從而將各部門(mén)的行政成本控制在合理的范圍內(nèi)。由此可見(jiàn)，建設(shè)預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系不僅符合部門(mén)預(yù)算改革的基本要求，更有利于推進(jìn)預(yù)算管理的公平化。

2.建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系是有效保障檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展的重要手段

檢驗(yàn)檢疫涉及業(yè)務(wù)范圍廣，東中西部地區(qū)、內(nèi)陸海港不同口岸工作量差異較大，各部門(mén)之間的職能差異大，且隨著各項(xiàng)檢驗(yàn)檢疫事業(yè)的改革發(fā)展，行政執(zhí)法與服務(wù)地方發(fā)展職能不斷擴(kuò)展和完善，傳統(tǒng)的“基數(shù)加增長(zhǎng)”的預(yù)算編制模式很難保障預(yù)算資金分配的公平性。受財(cái)政預(yù)算體制和經(jīng)費(fèi)支出等因素的影響，部分已經(jīng)構(gòu)建支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算支出申報(bào)較切合實(shí)際需要，而未制定支出標(biāo)準(zhǔn)的預(yù)算申報(bào)隨意性較大，編制不細(xì)化，預(yù)算安排與實(shí)際需要相差較大。后期執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)較大變更和追加，預(yù)決算數(shù)據(jù)出入較大，預(yù)算執(zhí)行與編制有偏差，直接導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行緩慢、公用經(jīng)費(fèi)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)等工作風(fēng)險(xiǎn)，甚至影響到檢驗(yàn)檢疫事業(yè)的發(fā)展。構(gòu)建程序規(guī)范、定額科學(xué)的預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系，有助于將每一項(xiàng)支出都科學(xué)合理地分解落實(shí)到具體單位和具體業(yè)務(wù)，優(yōu)化資源配置，把資金用在刀刃上，進(jìn)而促進(jìn)檢驗(yàn)檢疫事業(yè)健康發(fā)展。

二、建立預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的基本思路

1.明確預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的核定范圍

（1）基本支出定額標(biāo)準(zhǔn)的核定范圍。基本支出由人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)主組成。目前人員經(jīng)費(fèi)支出屬于剛性支出，檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)的“人員經(jīng)費(fèi)支出”科目也已按照財(cái)政部核定的定員定額標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。而公用經(jīng)費(fèi)多屬于彈性支出，其支出標(biāo)準(zhǔn)也隨各業(yè)務(wù)職能的不同及資產(chǎn)配備量的多少有所區(qū)別。由于日常公用經(jīng)費(fèi)所涵蓋支出項(xiàng)目種類(lèi)多，支出的影響因素比較復(fù)雜，因此，公用經(jīng)費(fèi)定額的制定方法是預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的重要組成部分。

（2）項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)體系核定范圍。包括檢驗(yàn)檢疫執(zhí)法保障專項(xiàng)、國(guó)境衛(wèi)生檢疫專項(xiàng)、國(guó)門(mén)生物安全保障專項(xiàng)、檢疫犬專項(xiàng)、進(jìn)口產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)監(jiān)管專項(xiàng)、出口產(chǎn)品質(zhì)量安全服務(wù)提升專項(xiàng)、進(jìn)出口食品及化妝品安全監(jiān)管專項(xiàng)等。

2.公用經(jīng)費(fèi)定額項(xiàng)目核定方法和測(cè)算方法

公用經(jīng)費(fèi)是保證部門(mén)正常辦公基本需要和維持單位日常業(yè)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)，它具有相對(duì)穩(wěn)定性，根據(jù)支出特點(diǎn)可分為四類(lèi)：一是以人員為成本動(dòng)因公用經(jīng)費(fèi)。為了體現(xiàn)公平合理、鼓勵(lì)各單位節(jié)儉的原則，對(duì)與人員關(guān)的公用經(jīng)費(fèi)，按本部門(mén)最新核定的部門(mén)人員編制內(nèi)實(shí)有人數(shù)核定。需要說(shuō)明的是，本部門(mén)核定的人員編制數(shù)已考慮到部門(mén)職能和工作任務(wù)需要，能夠比較合理地體現(xiàn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的人力數(shù)量，而正常公用經(jīng)費(fèi)保障的正是部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的基本費(fèi)用。因此，以編制人數(shù)作為核算經(jīng)費(fèi)人數(shù)計(jì)算出來(lái)的經(jīng)費(fèi)，一方面能夠保證單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的公用經(jīng)費(fèi)支出。另一方面能夠?qū)p編單位予以鼓勵(lì)，有利于推動(dòng)機(jī)構(gòu)部門(mén)預(yù)算改革的順利進(jìn)行。二是以資產(chǎn)為成本動(dòng)因的公用經(jīng)費(fèi)。這類(lèi)公用經(jīng)費(fèi)按質(zhì)檢總局和財(cái)政部門(mén)核定的編制數(shù)及政策規(guī)定核定。這類(lèi)經(jīng)費(fèi)定額測(cè)算時(shí)需將預(yù)算定額與實(shí)物資產(chǎn)掛鉤來(lái)確定合理的支出標(biāo)準(zhǔn)。三是沿用歷史平均支出水平核定的公用經(jīng)費(fèi)。對(duì)支出金額較?。ㄖС稣急刃∮诠媒?jīng)費(fèi)總支出的1%），無(wú)明顯支出規(guī)律的公用經(jīng)費(fèi)，不再統(tǒng)一核定定額標(biāo)準(zhǔn)，各單位可直接采用近兩年平均支出水平核算。四是按比例提取的公用經(jīng)費(fèi)。例如，福利費(fèi)和工會(huì)經(jīng)費(fèi)可按單位按財(cái)務(wù)管理規(guī)定提取。

3.項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)核定方法

相對(duì)于基本支出，項(xiàng)目支出容易出現(xiàn)管理粗放，控制不力的現(xiàn)象，影響支出的因素也更加復(fù)雜。可嘗試采用如下步驟確定項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn) ：首先是重新歸集和梳理各個(gè)專項(xiàng)的支出明細(xì)，然后針對(duì)細(xì)分之后的支出內(nèi)容分析確認(rèn)成本動(dòng)因，最后將細(xì)化之后的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)支出根據(jù)對(duì)應(yīng)的成本動(dòng)因平均分配。

項(xiàng)目支出影響因素的確認(rèn)有兩種方法，一是定量方法，即通過(guò)細(xì)分之后的支出內(nèi)容與因素之間相關(guān)性分析獲??；二是定性方法，即通過(guò)與項(xiàng)目支出的主管業(yè)務(wù)部門(mén)人員交談等方式獲取?？赏瑫r(shí)采用定量和定性分析相結(jié)合的方法，來(lái)確認(rèn)影響各類(lèi)支出的成本動(dòng)因。

根據(jù)檢驗(yàn)檢疫項(xiàng)目支出明細(xì)，可初步歸納總結(jié)出三種成本動(dòng)因 ：一是和業(yè)務(wù)職能直接相關(guān)的各種費(fèi)用。其成本動(dòng)因主要是業(yè)務(wù)量，如出境貨物檢驗(yàn)檢疫批次、入境貨物檢驗(yàn)檢疫批次、出入境貨物檢驗(yàn)檢疫批次、出入境人員查驗(yàn)人次、食品及化妝品檢驗(yàn)檢疫批次等。業(yè)務(wù)量動(dòng)因方便成本在不同項(xiàng)目中歸集與分配，又便于分析控制不同業(yè)務(wù)量水平的項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)。二是與人員相關(guān)的各項(xiàng)費(fèi)用。其成本動(dòng)因主要是人員數(shù)，如培訓(xùn)費(fèi)、印刷費(fèi)、交通費(fèi)等。人數(shù)動(dòng)因可以較好避免各單位各部門(mén)人浮于事、低效率等現(xiàn)象。三是與資產(chǎn)相關(guān)的各項(xiàng)費(fèi)用。成本動(dòng)因主要是房屋面積、檢疫犬?dāng)?shù)量等。資產(chǎn)類(lèi)動(dòng)因有利于避免部門(mén)間財(cái)政資金分配苦樂(lè)不均的現(xiàn)象。

三、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系有效運(yùn)行的保障機(jī)制

1.完善中期財(cái)政規(guī)劃，實(shí)施三年滾動(dòng)預(yù)算

為了保證預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)能夠滿足檢驗(yàn)檢疫業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算編制前對(duì)檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展的中期規(guī)劃進(jìn)行準(zhǔn)確定位，以編制三年滾動(dòng)預(yù)算為契機(jī)，結(jié)合檢驗(yàn)檢疫事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃，增強(qiáng)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中期財(cái)政規(guī)劃的回應(yīng)性，在具體分析和充分調(diào)研單位基本情況的前提下，考慮保障部門(mén)正常運(yùn)轉(zhuǎn)及履行職能需要，保障落實(shí)部門(mén)重大發(fā)展戰(zhàn)略以及重點(diǎn)項(xiàng)目的資金需求，制定更具有針對(duì)性、可靠性的預(yù)算，及時(shí)發(fā)現(xiàn)預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施過(guò)程中可能出現(xiàn)的問(wèn)題，建立健全應(yīng)急機(jī)制，保證預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的可行性和準(zhǔn)確性。

2.堅(jiān)持全口徑預(yù)算管理

一般財(cái)政撥款不足會(huì)沖擊定額標(biāo)準(zhǔn)制定的準(zhǔn)確性和合理性，因此要求堅(jiān)持實(shí)行全口徑預(yù)算管理，即按照科學(xué)合理的定額標(biāo)準(zhǔn)來(lái)核定預(yù)算，將下級(jí)單位自有的資金來(lái)源統(tǒng)籌納入預(yù)算編制的范圍內(nèi)，未按照規(guī)定納入預(yù)算的自有資金的不得安排支出。全口徑預(yù)算的實(shí)施不但可以將現(xiàn)有未能全部納入預(yù)算的部分資金進(jìn)行規(guī)范管理，而且對(duì)能夠納入預(yù)算的收支有效監(jiān)控，表面上看可能會(huì)造成預(yù)算分類(lèi)更加復(fù)雜，但實(shí)際上是通過(guò)嚴(yán)格的分類(lèi)將所有預(yù)算資金納入統(tǒng)一的管理體系中，過(guò)去個(gè)別部門(mén)預(yù)算完成率低、預(yù)算不能覆蓋收支等情況都會(huì)得到有效的改善，這不但能夠提高預(yù)算的透明度，更簡(jiǎn)化了部門(mén)預(yù)算的統(tǒng)籌層次。

3.健全對(duì)支出預(yù)算編制的激勵(lì)約束機(jī)制

預(yù)算管理人員在日常工作中加強(qiáng)對(duì)績(jī)效管理相關(guān)理論的學(xué)習(xí)了解，預(yù)算編制前期工作是否充分，直接影響著預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)是否符合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃。探索健全對(duì)支出預(yù)算編制的激勵(lì)約束機(jī)制，從而保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確性與科學(xué)性，對(duì)提高出入境檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)預(yù)算管理成效有著重要的意義。激勵(lì)約束機(jī)制可以顯著提高預(yù)算管理人員對(duì)預(yù)算編制的重視程度，對(duì)待預(yù)算編制工作更加認(rèn)真負(fù)責(zé)，從而保證預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)體系的順利運(yùn)行。

4.著力優(yōu)化公共資源配置

預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)只有在與公共資源的配置相匹配時(shí)，才能建設(shè)節(jié)儉高效的行政部門(mén)。首先，財(cái)務(wù)部門(mén)要加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的分析，精準(zhǔn)把握社會(huì)發(fā)展建設(shè)的實(shí)際需要，科學(xué)預(yù)測(cè)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)和物價(jià)指數(shù)、國(guó)民生產(chǎn)總值增長(zhǎng)率、通脹率等核心經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，明確預(yù)算定額保障范圍，統(tǒng)籌平衡機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)。其次，要充分利用網(wǎng)絡(luò)信息化手段，完善部門(mén)成本核算系統(tǒng)，全面分析部門(mén)運(yùn)作成本，深入了解系統(tǒng)內(nèi)部各單位的業(yè)務(wù)發(fā)展規(guī)劃和預(yù)算支出特點(diǎn)，通過(guò)預(yù)算保障范圍擴(kuò)大和標(biāo)準(zhǔn)的不斷優(yōu)化，提高預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性、針對(duì)性、客觀性。