基于制度文化視角的高校內(nèi)部控制建設(shè)研究

周瑾 王永芳

摘 要：隨著高校辦學(xué)自主權(quán)的加大，以及辦學(xué)資金來源的多元化，加強(qiáng)內(nèi)部控制，提升管理水平，成為高校內(nèi)涵式發(fā)展的主要內(nèi)容。內(nèi)部控制的制度并不缺乏，但執(zhí)行效果卻不盡如人意。本文試圖以制度文化的視角，運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、案例分析法和問卷調(diào)查法，來研究高校內(nèi)部控制建設(shè)的有效路徑。

關(guān)鍵詞：校園文化;制度文化;內(nèi)控建設(shè)

一、高校內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀及存在的問題

在我國(guó)，內(nèi)部規(guī)范體系由基本規(guī)范和配套指引構(gòu)成，對(duì)于高校也有一些指引高校等行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制的規(guī)范，比如在2014年開始正式執(zhí)行的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》。但是高校的業(yè)務(wù)活動(dòng)具有明顯的特殊性，要實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部控制，必須結(jié)合控制環(huán)境的特點(diǎn)設(shè)計(jì)更為具體的制度?，F(xiàn)有的《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》 《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)》等規(guī)范主要圍繞財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)方面，但是目前備受認(rèn)可COSO《內(nèi)部控制――整合框架》報(bào)告（2013年）顯示，內(nèi)部控制體系并不只包含財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)，而是由五個(gè)要素組成：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信息溝通、控制活動(dòng)和內(nèi)部監(jiān)督。因此高校必須要在國(guó)家規(guī)定的內(nèi)部控制總目標(biāo)的引領(lǐng)下創(chuàng)設(shè)適合自己的內(nèi)部控制體系。

現(xiàn)實(shí)中，一些高校在內(nèi)部控制制度方面并不缺乏，但其執(zhí)行效果卻不盡如人意，主要是控制環(huán)境存在缺陷，顯著表現(xiàn)在高校文化建設(shè)滯后方面。長(zhǎng)期以來，內(nèi)部控制都被看成是高校管理層的職責(zé)，廣大教職工以及學(xué)生等人員都被遺漏在外，這種氛圍和控制方式不僅會(huì)滋生腐敗，還會(huì)造成教職工和學(xué)生缺乏歸屬感和主人翁意識(shí)，導(dǎo)致惡性循環(huán)。由此追根溯源，建設(shè)高效的高校內(nèi)控體系首先要營(yíng)造高校內(nèi)部控制環(huán)境，尤其是滿足其對(duì)文化建設(shè)的需求。

二、高校制度文化和內(nèi)控的關(guān)系

1.高校制度文化定義

對(duì)于高校制度文化的定義，我國(guó)學(xué)者各執(zhí)己見，表1是關(guān)于制度文化定義的代表性觀點(diǎn)。

綜合前人的研究與本人理解，本文將大學(xué)制度文化定義為：大學(xué)規(guī)章制度本身及其內(nèi)在價(jià)值體系、組織運(yùn)行機(jī)制和制度執(zhí)行過程中所蘊(yùn)含的文化的總和，它是大學(xué)在長(zhǎng)期發(fā)展中形成的一個(gè)綜合體，這個(gè)綜合體包括制度意識(shí)、制度價(jià)值、制度理念、制度傳統(tǒng)、制度經(jīng)驗(yàn)、制度習(xí)慣、制度規(guī)則、制度條例及制度執(zhí)行文化等。

2.高校制度文化的層次

高校制度文化主要包含四個(gè)層面――規(guī)章制度層、運(yùn)行機(jī)制層、價(jià)值理念層和執(zhí)行文化層。由高校師生及行政管理人員共同參與的、科學(xué)設(shè)計(jì)的各類大學(xué)規(guī)章制度、組織紀(jì)律、行為準(zhǔn)則、實(shí)施條例及其內(nèi)涵組成大學(xué)制度文化第一個(gè)層面――規(guī)章制度層，該層面具有明顯的權(quán)威性、強(qiáng)制性和導(dǎo)向性，內(nèi)容明確而具體。

高校相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)置規(guī)則、管理的程序及資源的分配模式等內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制及其滲透的理念、方式和方法等組成大學(xué)制度文化的第二個(gè)層面――運(yùn)行機(jī)制層，它反映了一種行為文化，由人的思想觀念支配，并在實(shí)踐中根據(jù)所積累的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)不斷得到完善，與高校人、財(cái)、物的配置息息相關(guān)，制度運(yùn)行機(jī)制是高校管理的支撐和后盾，同時(shí)也對(duì)高校管理起到制約的作用。

可延續(xù)的抽象規(guī)則與制度理念組成高校制度文化的第三層面――價(jià)值觀念層，它是在高校的長(zhǎng)期發(fā)展過程中，因?yàn)楦咝Ｈ珕T的習(xí)慣、經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)積累等自然形成的，是高校精神文化的核心，反映并決定著高校的集體意志與價(jià)值取向。由于這種價(jià)值觀念已形成了相對(duì)穩(wěn)定的影響力且這種影響力具有延伸性和擴(kuò)展性，其便具有了作為“制度”的“強(qiáng)制性”，在一定程度上引導(dǎo)、校正高校物質(zhì)文化和精神文化的價(jià)值變遷。

高校的制度實(shí)施、規(guī)則執(zhí)行文化是制度文化的第四個(gè)層面――執(zhí)行文化層。執(zhí)行文化是指大多數(shù)組織成員對(duì)制度執(zhí)行的看法習(xí)慣和觀念等，貫穿于高校的整個(gè)組織系統(tǒng)。只有執(zhí)行，制度才會(huì)有生命力。良好的制度執(zhí)行文化可以促進(jìn)高校全員自覺自愿地維系大學(xué)精神，由“他律”轉(zhuǎn)變?yōu)椤白月伞?，是制度文化建設(shè)的一項(xiàng)必不可少的內(nèi)容。

上述高校制度文化的四個(gè)層面相互影響，共同構(gòu)成高校制度文化的整體內(nèi)涵，形成“倒金字塔”結(jié)構(gòu)，如圖1。

3.高校內(nèi)部控制的特點(diǎn)

高校內(nèi)部控制由高校所有成員共同參與，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)高效合理地運(yùn)用資產(chǎn)，合法合規(guī)、高效率、有效地經(jīng)營(yíng)，提供真實(shí)可靠的財(cái)務(wù)報(bào)告等。內(nèi)部控制是以制度、預(yù)算為主要手段而進(jìn)行的動(dòng)態(tài)管理活動(dòng)，包含內(nèi)部環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)管理、控制活動(dòng)、信息溝通和監(jiān)督等五個(gè)要素，五要素的關(guān)系如圖2。

根據(jù)上述高校內(nèi)部控制的含義，可以看出高校內(nèi)部控制的主要目標(biāo)有五個(gè)： 保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī);保證高校相關(guān)資產(chǎn)、設(shè)施設(shè)備的合理有效使用;保證高校財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、完整;防范高校經(jīng)濟(jì)腐敗和舞弊的發(fā)生;提高高校教學(xué)效果和科研水平。

此外，高校內(nèi)部控制有兩個(gè)特點(diǎn)：其一，參與主體廣泛且主體素質(zhì)較高。參與主體應(yīng)該包括各級(jí)管理層以及全體教職工和學(xué)生。其二，控制制度種類多且缺乏參考標(biāo)準(zhǔn)。除國(guó)家和其他行政事業(yè)單位通行的內(nèi)部控制法規(guī)、制度外，高?？刂浦贫冗€包括特有的獎(jiǎng)助學(xué)金等學(xué)生經(jīng)費(fèi)管理制度，教學(xué)、科研經(jīng)費(fèi)管理制度，學(xué)術(shù)活動(dòng)管理制度以及其他經(jīng)濟(jì)活動(dòng)管理制度等。這些制度缺乏統(tǒng)一的參考標(biāo)準(zhǔn)，由各個(gè)大學(xué)自行制定。

4.高校制度文化和內(nèi)部控制的相互關(guān)系

高校內(nèi)部控制制度是制度文化的重要組成部分，而完善的高校制度文化是實(shí)現(xiàn)高效內(nèi)部控制的保障，完善的制度文化促進(jìn)高校內(nèi)部控制的持續(xù)運(yùn)行，完善的制度文化有助于高校內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)高校內(nèi)部控制又促進(jìn)制度文化的完善。某大學(xué)在文化建設(shè)方面具有較強(qiáng)的代表性，本文以某大學(xué)大學(xué)為例來調(diào)查了解高等學(xué)校校園文化與內(nèi)控建設(shè)現(xiàn)狀。

三、案例研究

1.調(diào)查問卷的發(fā)放

此次問卷主要是在微信平臺(tái)借助問卷星軟件進(jìn)行發(fā)放，以某大學(xué)大學(xué)學(xué)生為采集對(duì)象，涵蓋各年級(jí)和各專業(yè)，共收回150份答卷，均為有效答卷。

2.某大學(xué)大學(xué)校園文化特點(diǎn)

（1）剛性的規(guī)章制度起主要作用。在被問及學(xué)校的管理發(fā)展到哪個(gè)階段時(shí)，64.67%的同學(xué)表示學(xué)校的管理現(xiàn)在處于第二階段，主要依靠一套完善的管理制度和機(jī)制。只有14%的同學(xué)表示學(xué)校的管理處在第三個(gè)階段，主要依靠校園文化（此處的文化是指價(jià)值理念層面），這說明，目前該大學(xué)的管理中價(jià)值理念層面的文化起到一定的作用，但主要是依靠剛性的規(guī)章制度。

（2）制度的執(zhí)行力度一般。問卷對(duì)校訓(xùn)的執(zhí)行進(jìn)行了調(diào)查。因?yàn)樾Ｓ?xùn)是某大學(xué)區(qū)別于其他學(xué)校的制度的根本，是學(xué)校文化的靈魂，并且在理論上要求所有的成員都執(zhí)行這項(xiàng)制度。在被問“您從哪些方面感受到某大學(xué)的校訓(xùn)時(shí)”，24.67%的學(xué)生表示沒有實(shí)際感受過，它僅僅是個(gè)口號(hào)。52.67%的學(xué)生選擇在授課教師課上課下的為人師表、言傳身教中，但是只有40%學(xué)生表示在同學(xué)們的學(xué)習(xí)和生活態(tài)度中體會(huì)過校訓(xùn)的存在。

3.某大學(xué)內(nèi)部控制制度的相關(guān)要求及執(zhí)行效果

（1）某大學(xué)內(nèi)部控制制度相關(guān)要求。為了分析校園文化對(duì)某大學(xué)內(nèi)部控制的影響，首先調(diào)查某大學(xué)的內(nèi)控制度是否全面。問卷調(diào)查了高校內(nèi)部控制的五個(gè)目標(biāo)：師生員工遵守法律法規(guī)――保證高校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī);師生員工合理利用學(xué)校設(shè)施設(shè)備――保證高校相關(guān)資產(chǎn)、設(shè)施設(shè)備的合理和有效使用;師生員工誠(chéng)實(shí)守信――保證高校財(cái)務(wù)信息的真實(shí)、完整;師生員工、管理人員互相監(jiān)督――防范高校經(jīng)濟(jì)腐敗和舞弊的發(fā)生;促進(jìn)師生員工努力學(xué)習(xí)、鉆研――提高高校教學(xué)效果和科研水平及其他。

調(diào)查結(jié)果顯示，所有的學(xué)生都表示學(xué)校要求師生員工遵守法律和誠(chéng)實(shí)守信，但是只有34.67%的學(xué)生反映了學(xué)校要求師生員工、管理人員互相監(jiān)督，認(rèn)為學(xué)校制度要求師生員工合理利用學(xué)校設(shè)施設(shè)備、促進(jìn)師生努力學(xué)習(xí)刻苦鉆研的學(xué)生各占98.67%和96.67%?？傮w來說，某大學(xué)的內(nèi)部控制制度比較全面。

（2）某大學(xué)內(nèi)部控制制度執(zhí)行效果。對(duì)實(shí)現(xiàn)高校內(nèi)部控制目標(biāo)發(fā)揮的積極作用，在一定程度上可以體現(xiàn)內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果。本文調(diào)查了學(xué)生對(duì)內(nèi)部制度起到的作用以及其效果的評(píng)價(jià)。作用的效果分為非常大、大、一般、不大、沒有關(guān)系五個(gè)選項(xiàng)，分別賦予的權(quán)重分值為5，4，3，2，1。

由表2可見，某大學(xué)的內(nèi)部控制制度對(duì)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)都起到不同程度的促進(jìn)作用，其中對(duì)促進(jìn)師生員工合理利用設(shè)施設(shè)備的效果最明顯，其次是促進(jìn)師生員工遵守法律法規(guī)、誠(chéng)實(shí)守信，但是對(duì)促進(jìn)師生學(xué)習(xí)、刻苦鉆研的作用不明顯，對(duì)促進(jìn)師生員工、管理人員互相督促的作用最弱，其程度在不大和一般之間，最后得出的平均分代表內(nèi)部控制制度的執(zhí)行效果。

4.影響內(nèi)部控制制度執(zhí)行力度的文化因素

影響內(nèi)控制度被執(zhí)行的具體制度文化在第二部分介紹了四個(gè)層次――規(guī)章制度層、運(yùn)行機(jī)制層、執(zhí)行文化層、價(jià)值理念層。各文化因素對(duì)學(xué)生執(zhí)行制度的影響程度不同，但是制度文化的四個(gè)層次都與執(zhí)行內(nèi)部控制制度息息相關(guān)。

通過調(diào)查研究，希望能夠?yàn)槟炒髮W(xué)重視校園文化、完善內(nèi)控建設(shè)貢獻(xiàn)一分力量，為其他高校完善內(nèi)控建設(shè)提供借鑒。

四、結(jié)論與建議

1.以人為本構(gòu)建內(nèi)部控制基礎(chǔ)

以人為本，實(shí)質(zhì)上反映的是一種人本管理理念，既保留人性化管理對(duì)人的尊重，調(diào)動(dòng)起人的主觀能動(dòng)性，用每個(gè)人的發(fā)展來推動(dòng)高校整體的發(fā)展，又不喪失以制度為標(biāo)準(zhǔn)的原則，讓管理仍然有章可循。建設(shè)以人為本的高校文化建設(shè)，可以將高校內(nèi)控制度化的一面內(nèi)化到高校成員的言行中，將高校內(nèi)控的控制意識(shí)轉(zhuǎn)化為高校成員的潛意識(shí)。以人為本思想的普及，可以自上而下帶動(dòng)優(yōu)秀高校文化建設(shè)進(jìn)一步進(jìn)行鞏固，高校內(nèi)部控制系統(tǒng)得到持續(xù)完善。

2.全面改善內(nèi)部控制五要素

（1）完善規(guī)章制度，優(yōu)化內(nèi)控環(huán)境。內(nèi)部控制中，控制環(huán)境是其他四個(gè)要素發(fā)揮作用的基礎(chǔ)。不合理的制度在被執(zhí)行時(shí)遇到各種問題，如果得不到及時(shí)的改善，會(huì)招致群眾的質(zhì)疑和反感，內(nèi)控環(huán)境也由此變得不堪。制度本身應(yīng)具有一定的穩(wěn)定性和強(qiáng)制性，但是隨著內(nèi)外部環(huán)境的變化，制度也會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)現(xiàn)狀的情況，導(dǎo)致不能很好地指導(dǎo)全員實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目標(biāo)。這就要求高校在保證規(guī)章制度相對(duì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，及時(shí)適度地對(duì)其進(jìn)行完善，保持良好的內(nèi)控環(huán)境。

（2）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，主動(dòng)識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。高校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大、招生人數(shù)的持續(xù)增加和高校自主權(quán)的逐漸擴(kuò)大使高校的管理人員面臨越來越多的誘惑，也暴露出越來越多的問題。從不斷曝光的在高校采購(gòu)、招生和校辦企業(yè)等部門發(fā)生的案件中，不難看出高校的經(jīng)營(yíng)在方方面面都存在風(fēng)險(xiǎn)，提高對(duì)高校全員對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的敏感度，使大家主動(dòng)、及時(shí)、有效地預(yù)測(cè)、識(shí)別出這些風(fēng)險(xiǎn)并加強(qiáng)防控能力是高校內(nèi)部控制中必不可少的關(guān)鍵內(nèi)容。

（3）改善執(zhí)行態(tài)度，提高控制力度。高校在識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)后進(jìn)行控制活動(dòng)以避免風(fēng)險(xiǎn)，以免出現(xiàn)損失或?qū)p失降到最小?？刂苹顒?dòng)是確保管理階層的指令得以執(zhí)行的政策以及程序，包括授權(quán)、業(yè)績(jī)?cè)u(píng)價(jià)等活動(dòng)，但并不是有硬性的管理?xiàng)l例就可以保證有效的內(nèi)部控制。再好的政策如果不能被執(zhí)行到位，內(nèi)部控制的效果也會(huì)大打折扣，要想提高控制力度，必須先改變師生對(duì)制度和政策的執(zhí)行態(tài)度。

（4）改善溝通方式，優(yōu)化信息系統(tǒng)。信息溝通貫穿于內(nèi)部控制的每個(gè)環(huán)節(jié)之中，及時(shí)準(zhǔn)確的信息是內(nèi)部控制的憑證和依據(jù)。但是根據(jù)問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)高校溝通主要是自上而下單方向的，這導(dǎo)致師生的聲音很難通過正式的渠道到達(dá)學(xué)校高層管理者耳中。而且也造成學(xué)校信息相對(duì)閉塞，全員對(duì)信息不夠了解，不能主動(dòng)、有效參與內(nèi)部控制中，這需要改善溝通方式，讓信息溝通系統(tǒng)得以升級(jí)，讓全員對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)、計(jì)劃安排、組織架構(gòu)和崗位職責(zé)等信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)追蹤，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制制度需要完善的地方以及執(zhí)行不到位的具體原因，有針對(duì)性地進(jìn)行改善。這樣不僅有事前控制，還實(shí)現(xiàn)了事中控制，可以為內(nèi)部控制的效率效果提供了更多的保障。

（5）完善反饋機(jī)制，優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)督是內(nèi)部控制的“把關(guān)”環(huán)節(jié)，這一環(huán)節(jié)如果有漏洞，那么以上所有的要素都會(huì)流于形式主義。為了防止權(quán)力“掌握在少數(shù)人手里”，除了學(xué)校內(nèi)部的審計(jì)部門，應(yīng)該鼓勵(lì)全員進(jìn)行全面監(jiān)督。然而師生由于怕麻煩或者投訴渠道不健全、投訴無果等原因，往往缺乏監(jiān)督動(dòng)力和機(jī)會(huì)，這需要完善反饋機(jī)制，實(shí)行責(zé)任到崗制，配之以合理的獎(jiǎng)懲措施。

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