PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老中應(yīng)用的阻滯因素與突破路徑研究

劉耀東 孟菊香

摘 要：當(dāng)前，PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老中應(yīng)用存在PPP相關(guān)法律法規(guī)缺失;專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才缺乏;尚未形成有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制;融資困難;合同管理能力不足等問題。完善PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老中應(yīng)用必須要建立健全PPP相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)做到有法可依;選擇合適的合作伙伴，保障服務(wù)供給質(zhì)量和效率;完善政府扶持體系，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的參與度;加強(qiáng)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識別，制定科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制;提升合同起草和談判的能力，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目合同制治理;加強(qiáng)政府監(jiān)管，規(guī)范PPP模式的有效運(yùn)行。

關(guān)鍵詞：PPP模式;社區(qū);居家養(yǎng)老;應(yīng)用研究

一、問題的提出

國家統(tǒng)計(jì)局于2018年2月28日發(fā)布了2017年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)。根據(jù)公報(bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2017年年末，我國60周歲及以上人口數(shù)為24090萬人，占總?cè)丝诒戎貫?7.3%;值得關(guān)注的是，繼2014年末65周歲以上人口數(shù)突破10%之后，2017年末65周歲及以上人口數(shù)增加了1.4個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到15831萬人。然而，根據(jù)國際慣例，國家或地區(qū)的人口處于老齡化社會的一個(gè)重要標(biāo)志是區(qū)60歲以上老年人口占人口總數(shù)的10%，或65歲以上老年人口占人口總數(shù)的7%。而我國則比上述數(shù)據(jù)分別高出了6.7和0.8個(gè)百分點(diǎn)，表明我國已全面進(jìn)入老齡化社會。

雖然我國政府出臺了一系列政策措施來解決老年人口的養(yǎng)老問題，并基本確立了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充”的養(yǎng)老服務(wù)體系。然而，由于家庭的養(yǎng)老功能式微以及“421”家庭的不斷增多，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“一床難求”的局面早已顯現(xiàn)。針對上述難題，現(xiàn)行的社區(qū)居家養(yǎng)老是將社區(qū)養(yǎng)老與傳統(tǒng)的居家養(yǎng)老進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合，從而既在一定程度上減輕了政府的負(fù)擔(dān)，又滿足了老年人的情感需求。然而，當(dāng)前城市社區(qū)居家養(yǎng)老存在服務(wù)供需矛盾、籌集資金困難、從業(yè)人員質(zhì)素不高、服務(wù)質(zhì)量低下等問題，難以滿足當(dāng)前我國社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)需求。而與傳統(tǒng)的城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給模式相比，基于公私合作的PPP模式能夠分散降低風(fēng)險(xiǎn)、快速籌集資金、改善運(yùn)營機(jī)制、緩解供需矛盾、實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益、提高服務(wù)質(zhì)量。

為了進(jìn)一步鼓勵(lì)民間資本進(jìn)行社會養(yǎng)老領(lǐng)域，國務(wù)院辦公廳于2011年印發(fā)《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011―2015年）》，提出要鼓勵(lì)社會力量興辦養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合的服務(wù)市場，完善各類社會資本公平參與養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)展的政策，這一系列的舉措為PPP模式在城市社區(qū)居家養(yǎng)老中的應(yīng)用提供了政策保障。PPP模式是一種公私合作伙伴關(guān)系，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，合作伙伴選擇的好壞起著重要的作用。所謂PPP模式，就是為了達(dá)到改善經(jīng)濟(jì)行動的目的，由多個(gè)部門組織的利益聯(lián)盟的策略活動，這種活動往往基于公私部門的合作，并由私人部門提供有效的支持。然而，由于PPP模式在我國城市社區(qū)居家養(yǎng)老的應(yīng)用還處于初步階段，PPP的相關(guān)法律法規(guī)、政策扶持與配套體系、政府監(jiān)管、公私合作的具體模式等方面還不夠完善，亟須加強(qiáng)PPP模式應(yīng)用于城市社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)方面研究，這對于突破現(xiàn)有的家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的局限性，提升養(yǎng)老服務(wù)能力具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)用中存在的阻滯因素

1.PPP相關(guān)法律法規(guī)缺失

根據(jù)目前我國PPP項(xiàng)目的現(xiàn)狀我們可以看出，由于沒有一部成文的關(guān)于PPP的法律，社會資本進(jìn)入公共領(lǐng)域投資是難以得到有效的法律保障的。除了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）和財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)〈政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）〉的通知》（財(cái)綜〔2014〕96號）之外，幾乎找不到關(guān)于公私合作的正式文件。國務(wù)院和財(cái)政部發(fā)布的《指導(dǎo)意見》和《通知》的權(quán)威性與法律法規(guī)相比相差甚遠(yuǎn)。正是缺乏PPP模式的法律條文，使得目前的特許經(jīng)營管理?xiàng)l例與股權(quán)轉(zhuǎn)讓之間存在著矛盾沖突。由于沒有明確法律規(guī)定對投資收益率進(jìn)行具體規(guī)范，投資商因害怕投資風(fēng)險(xiǎn)而對公共領(lǐng)域投資望而卻步。中央政府政策法規(guī)與地方政府政策法規(guī)的差異性也嚴(yán)重影響著社會資本參與PPP模式。例如現(xiàn)行的招標(biāo)法設(shè)立往往是基于工程采購的目的，不僅禁止評標(biāo)完成之后任何形式的談判和協(xié)商，而且還禁止對標(biāo)書上的條件、條款等實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行修改，從而使PPP模式喪失了一定靈活性。

2.專業(yè)化機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才缺乏

采用服務(wù)外包與特許經(jīng)營權(quán)方式來進(jìn)行項(xiàng)目融資PPP模式重要的運(yùn)作方式，這就需要復(fù)雜財(cái)務(wù)、法律和金融等方面的知識。一方面，為了提供具體的專業(yè)化服務(wù)，需要專業(yè)化的融資服務(wù)機(jī)構(gòu)。另一方面，為了對項(xiàng)目的運(yùn)作提供相關(guān)政策支持和技術(shù)指導(dǎo)，要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的PPP交易流程。然而，我國在PPP模式應(yīng)用方面起步較晚，許多政府和企業(yè)對PPP模式認(rèn)識不足，特別是在一些二、三線城市，嚴(yán)重缺乏PPP模式的專業(yè)化機(jī)構(gòu)和人才。

3.尚未形成有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制

對風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)測是PPP項(xiàng)目能否成功運(yùn)作的關(guān)鍵因素之一。正是由于每一個(gè)PPP項(xiàng)目都會面臨著臨時(shí)性風(fēng)險(xiǎn)和一系列系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，加之我國復(fù)雜的國情，如果沒有設(shè)定合理有效的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，就容易讓PPP模式走向失敗。再加上國家的政策的經(jīng)常性變動，使得PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)更加難以預(yù)測。因此，需要在合同中全面分析和考慮各種政治、經(jīng)濟(jì)、政策、社會等方面的因素，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效論證，讓政府部門和私營部門能夠均衡地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，才能夠讓公私合同持續(xù)有效地進(jìn)行。

4.融資困難

就當(dāng)前中國的現(xiàn)實(shí)情況而言，由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的投資種類多、期限長，單靠政府是難以完成這些項(xiàng)目的，因此，社區(qū)居家養(yǎng)老亟須引進(jìn)PPP項(xiàng)目來緩解資金的不足。然而，現(xiàn)實(shí)過程中，隨著利率市場化的深入，許多金融機(jī)構(gòu)不愿意為社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目提供中長期貸款服務(wù)，再加上金融機(jī)構(gòu)試圖規(guī)避中長期貸款的風(fēng)險(xiǎn)，不愿意為社區(qū)居家養(yǎng)老的PPP項(xiàng)目提供中長期融資。此外，即便一些金融機(jī)構(gòu)對社區(qū)居家養(yǎng)老的PPP項(xiàng)目有一定的興趣，但由于法律制度的不健全以及政策的多變性，這些金融機(jī)構(gòu)也不愿意冒風(fēng)險(xiǎn)發(fā)放貸款，導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目融資出現(xiàn)困難。

5.合同管理能力不足

由于合同參與者目標(biāo)的多元化，使得社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的合同制治理過程中必然會牽涉到如何平衡合同的質(zhì)量、合同的效率和合同的公共性等問題，以使得三者能夠更好地進(jìn)行融合。然而，如果一旦質(zhì)量、效率與公共性三者之間出現(xiàn)偏差，便容易產(chǎn)生政府責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)等，這充分地說明了政府的合同管理水平和能力提升的重要性。此外，由于專業(yè)人員的缺乏，導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目分析合同條款的能力不足，主要體現(xiàn)為合同文本分析能力、合同風(fēng)險(xiǎn)分析能力和技術(shù)性分析能力都有待提高。

三、完善PPP模式在社區(qū)居家養(yǎng)老中應(yīng)用的對策

1.建立健全PPP相關(guān)法律法規(guī)，切實(shí)做到有法可依

雖然《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）和財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)<政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）>的通知》（財(cái)綜〔2014〕96號）涉及了政府與社會合作的事宜，但這些文件還只停留在政策層面，具有易變性，不具備法律的權(quán)威性。由于社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)期限長、風(fēng)險(xiǎn)高等特點(diǎn)，若沒有完善的法律保障，私營部門和社會組織則會因?yàn)楹ε鲁袚?dān)風(fēng)險(xiǎn)而不敢涉及其中。與此同時(shí)，社區(qū)居家養(yǎng)老的PPP項(xiàng)目的各方權(quán)責(zé)、利益、風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系等也需要從法律層面進(jìn)行明確。首先，制定PPP模式應(yīng)用于公私合作領(lǐng)域的基本法律，為了對PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供基本依據(jù)，需要對PPP的一些基本問題如實(shí)施流程、應(yīng)用領(lǐng)域、權(quán)責(zé)關(guān)系、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等進(jìn)行明確和規(guī)范;其次，在制定基本法律的基礎(chǔ)之上，制定社區(qū)居家養(yǎng)老領(lǐng)域PPP模式應(yīng)用的專門法律法規(guī);再次，為了保證項(xiàng)目的順利運(yùn)行，使社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式能夠做到有章可循、有法可依，相關(guān)部門應(yīng)出臺社區(qū)居家老PPP模式具體的規(guī)章制度。

2.選擇合適的合作伙伴，保障服務(wù)供給質(zhì)量和效率

眾所周知，PPP模式是一種公私合作伙伴關(guān)系，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給的效率和質(zhì)量，合作伙伴選擇的好壞起著重要的作用。首先，在選擇的程序上，通過公開的項(xiàng)目招標(biāo)，引入競爭機(jī)制的方法來選擇合適的合作伙伴。公開透明是招標(biāo)的前提條件，通過制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行客觀地選擇;其次，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)對于選擇合適的伙伴也是至關(guān)重要的，對社會組織和私人部門的經(jīng)營管理水平、員工的責(zé)任心、能力、信任度等進(jìn)行嚴(yán)格地評估與考核;再次，在選擇的結(jié)果上，要保證招標(biāo)過程的透明性，特別是要將招標(biāo)的內(nèi)容、政府與其未來合作的計(jì)劃等人公示，使公眾能夠有效地監(jiān)督招標(biāo)過程，保證公眾的知情權(quán)。

3.完善政府扶持體系，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的參與度

保證社區(qū)居家養(yǎng)老公益性既是社區(qū)居家養(yǎng)老PPP模式的重要目標(biāo)，但這種公益性并非是唯一的目標(biāo)，還需要讓私人部門得到利潤。因此，政府部門需要圍繞稅收、財(cái)政、土地等給予優(yōu)惠，從而使更多的企業(yè)和非營利組織投身到社區(qū)居家養(yǎng)老項(xiàng)目中來。首先，從稅收方面給予優(yōu)惠政策。對私營部門參與PPP養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目方面，從消費(fèi)稅、增值稅、營業(yè)稅、房產(chǎn)稅等各方面實(shí)行減征或免征。其次，設(shè)立PPP專項(xiàng)補(bǔ)貼。政府財(cái)政應(yīng)該設(shè)立專項(xiàng)補(bǔ)貼，給予中標(biāo)項(xiàng)目的私人企業(yè)或社會組織一定的補(bǔ)貼，待項(xiàng)目啟動以后，根據(jù)其前期運(yùn)作狀況，為其提供專項(xiàng)基金，用于融資時(shí)的利息補(bǔ)貼和貸款擔(dān)保。再次，在土地政策方面，以降低私營部門的用地成本，政府要合理規(guī)劃社區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)用地，給予私營部門優(yōu)惠的用地政策。

4.加強(qiáng)PPP項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)識別，制定科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制是社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，對于投資者而言，如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是他們最關(guān)心的問題。與其他PPP項(xiàng)目一樣，社區(qū)居家養(yǎng)老在公私合作過程中也會著一定的風(fēng)險(xiǎn)。能否正確識別PPP項(xiàng)目中的風(fēng)險(xiǎn)，是PPP項(xiàng)目得到順利實(shí)施的關(guān)鍵。根據(jù)PPP模式的特征以及國內(nèi)外BOO、BOT實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)，深入分析PPP模式運(yùn)行過程中風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，并對可能的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行總結(jié)與評估，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)識別能力，制定PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)對照表，這樣才能夠制定科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。政府與私營部門在風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力方面不盡相同，在經(jīng)營管理方面，社會資本具有較強(qiáng)的把控能力，應(yīng)承擔(dān)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)，而政府部門對于政策變化的掌控和把握能力強(qiáng)，因此，對于政策方面的風(fēng)險(xiǎn)政府應(yīng)承擔(dān)主要責(zé)任;而當(dāng)面臨不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)，社會資本和政府之間應(yīng)進(jìn)行科學(xué)的評估，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生具體情形由雙方共同承擔(dān)。

5.提升合同起草和談判的能力，強(qiáng)化PPP項(xiàng)目合同制治理

良好的政府合同管理水平和能力有利于政府規(guī)避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)、道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇風(fēng)險(xiǎn)等。然而，由于專業(yè)人員的缺乏，導(dǎo)致社區(qū)居家養(yǎng)老PPP項(xiàng)目分析合同條款的能力不足，主要體現(xiàn)為合同文本分析、合同風(fēng)險(xiǎn)分析和技術(shù)性分析等方面的能力不足。因此，只有具備合同管理方面的專業(yè)人才，才能夠?qū)嵤┝己玫腜PP項(xiàng)目合同制治理。因此，政府應(yīng)該加強(qiáng)合同業(yè)務(wù)技能和合同管理方面能力的培訓(xùn)，提高合同管理人員PPP項(xiàng)目合同條款分析能力、合同策劃能力、合同討價(jià)還價(jià)能力和合同談判能力，使PPP項(xiàng)目合同條款能夠更加全面、準(zhǔn)確、無歧義。

6.加強(qiáng)政府監(jiān)管，規(guī)范PPP模式的有效運(yùn)行

維護(hù)公民基本權(quán)益，提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，保障社會正常運(yùn)轉(zhuǎn)的手段是政府應(yīng)該履行的基本職能。為了緩解政府部門的壓力，減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給不能都由政府負(fù)責(zé)供給，需要鼓勵(lì)社會組織和私人部門參與到PPP項(xiàng)目。然而，為保證服務(wù)的質(zhì)量，維護(hù)PPP項(xiàng)目過程中正常的公私合作關(guān)系，政府應(yīng)主動承擔(dān)起管理和監(jiān)督的責(zé)任。首先，要嚴(yán)格規(guī)范定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。為了杜絕隨意定價(jià)、過高定價(jià)的現(xiàn)象，應(yīng)嚴(yán)格管制各個(gè)項(xiàng)目的價(jià)格，切實(shí)保障老人的基本權(quán)益。其次，為了保證服務(wù)的效率和質(zhì)量，要規(guī)范私人部門的服務(wù)內(nèi)容和運(yùn)營程序。再次，加強(qiáng)公民監(jiān)督。為了實(shí)現(xiàn)社區(qū)居家養(yǎng)老PPP服務(wù)項(xiàng)目的公開公正性，需要加強(qiáng)公民監(jiān)督，讓社區(qū)居民通過PPP項(xiàng)目意見箱、政務(wù)服務(wù)熱線、匿名舉報(bào)信箱等方式對政府、私營部門、社會組織進(jìn)行監(jiān)督。

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