廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)探討

謝華　黃舒城　謝洲　楊瑞剛　班美玲　李相林

摘 要 生態(tài)文明建設(shè)關(guān)系人民群眾的福祉和未來(lái)，綠色發(fā)展引領(lǐng)生態(tài)文明建設(shè)。分析了目前廣西在生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)中存在的問(wèn)題，包括環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制仍需完善、綠色經(jīng)濟(jì)政策體系尚不完善、環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善等，最后提出強(qiáng)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)、加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)等建議。

關(guān)鍵詞 生態(tài)文明；綠色發(fā)展；制度建設(shè)；廣西

中圖分類(lèi)號(hào)：F205；F313 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.031

生態(tài)文明源于對(duì)發(fā)展的反思，也是對(duì)發(fā)展的提升，事關(guān)當(dāng)代人的民生福祉和后代人的發(fā)展空間[1-2]。保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展是世界各國(guó)利益的匯合點(diǎn)。近年來(lái)，中國(guó)大力建設(shè)“美麗中國(guó)”，生態(tài)文明建設(shè)扎實(shí)推進(jìn)。廣西長(zhǎng)期以來(lái)高度重視生態(tài)文明建設(shè)，2006年啟動(dòng)實(shí)施了生態(tài)?。▍^(qū)）建設(shè)，2010年作出推進(jìn)生態(tài)文明示范區(qū)建設(shè)的決定，2011年明確將建設(shè)生態(tài)文明示范區(qū)列為“五區(qū)”建設(shè)戰(zhàn)略任務(wù)之一，確立了“生態(tài)立區(qū)，綠色崛起”的發(fā)展戰(zhàn)略，提出生態(tài)文明建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展“兩不誤”“雙促進(jìn)”的要求，從2013年起，分“清潔鄉(xiāng)村”“生態(tài)鄉(xiāng)村”“宜居鄉(xiāng)村”“幸福鄉(xiāng)村”四個(gè)階段開(kāi)展推進(jìn)“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)重大活動(dòng)，使廣西以更加潔凈、更加優(yōu)美、更加和諧、更加自信的形象展現(xiàn)在世人面前，2016年明確提出要不斷鞏固和發(fā)展廣西“山清水秀的自然生態(tài)”，走出具有廣西特點(diǎn)的綠色轉(zhuǎn)型、綠色崛起之路[3]。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期不懈的努力，通過(guò)著力推進(jìn)大氣、水、土壤污染防治“三個(gè)十條”的貫徹落實(shí)，不斷加大生態(tài)保護(hù)建設(shè)力度，強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法等措施，廣西在地區(qū)生產(chǎn)總值高速增長(zhǎng)的同時(shí)，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體保持優(yōu)良。2016年，廣西城市環(huán)境空氣質(zhì)量?jī)?yōu)良天數(shù)比例93.5%；地表水Ⅰ—Ⅲ類(lèi)水質(zhì)比例94.8%；城市集中式飲用水水源地水量達(dá)標(biāo)率93.0%；近岸海域水質(zhì)優(yōu)良率81.8%；全區(qū)森林覆蓋率62.3%，生態(tài)環(huán)境狀況良好[4]。當(dāng)前，廣西正處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加速發(fā)展的重要時(shí)期，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展面臨空前壓力與挑戰(zhàn)，發(fā)展不平衡、不可持續(xù)問(wèn)題日益突出，資源環(huán)境約束繼續(xù)加強(qiáng)。為推動(dòng)制度創(chuàng)新，研究歸納了廣西在生態(tài)文明和綠色發(fā)展的制度建設(shè)中的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策措施，為促進(jìn)區(qū)域生態(tài)文明和綠色轉(zhuǎn)型提供參考。

1 廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)中存在的主要問(wèn)題

廣西的生態(tài)文明建設(shè)雖然起步較早，但在機(jī)制體制建設(shè)方面仍存在頂層設(shè)計(jì)不足、執(zhí)行力不強(qiáng)、配套措施缺乏等問(wèn)題。

1.1 環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合決策機(jī)制仍需完善

1.1.1 生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)亟待加強(qiáng)

根據(jù)中央環(huán)保督查組對(duì)廣西的反饋意見(jiàn)指出，決策層生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識(shí)亟待加強(qiáng)。部分地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)生態(tài)保護(hù)特別是原生生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的重要性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)一些趨勢(shì)性、風(fēng)險(xiǎn)性生態(tài)環(huán)境問(wèn)題危機(jī)意識(shí)不強(qiáng)[5]。

1.1.2 管理合力尚未形成

生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)職能分散在許多部門(mén)，而各部門(mén)之間協(xié)調(diào)、合作較難?？鐓^(qū)域、跨流域環(huán)境管理體制亟待改革。

1.1.3 政績(jī)考核體系亟待完善

以GDP為主導(dǎo)的政績(jī)考核現(xiàn)狀尚未根本改變，2016年各設(shè)區(qū)市績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系中生態(tài)建設(shè)類(lèi)指標(biāo)權(quán)重比2015年有所下降。

1.2 綠色經(jīng)濟(jì)政策體系尚不完善

1.2.1 “四權(quán)”交易制度處于探索階段

廣西的用能權(quán)、用水權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度改革有待進(jìn)一步探索，市場(chǎng)化排污權(quán)交易尚未建立起有效的平臺(tái)。

1.2.2 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不完善

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制尚未建立，多元化投融資機(jī)制仍不完善，融資渠道和主體單一、投入不足。以部門(mén)為主導(dǎo)的生態(tài)補(bǔ)償，責(zé)任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責(zé)交叉，在整治項(xiàng)目與資金投入上難以形成合力。生態(tài)補(bǔ)償領(lǐng)域過(guò)窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低。

1.2.3 綠色發(fā)展價(jià)格體系尚未形成

資源性產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制不完善，如資源產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化程度低，對(duì)壟斷行業(yè)的成本監(jiān)管缺乏科學(xué)手段和制度性規(guī)定，資源稅費(fèi)和環(huán)保稅費(fèi)整體偏低。再生資源價(jià)格高于初始資源價(jià)格，導(dǎo)致資源再生、循環(huán)利用的動(dòng)力不足。廢棄物處理成本高于排放成本，使治理污染主動(dòng)性不強(qiáng)。

1.3 環(huán)境監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制不完善

1.3.1 生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系不健全

循環(huán)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境公益訴訟、生態(tài)補(bǔ)償?shù)戎攸c(diǎn)領(lǐng)域的法規(guī)尚未出臺(tái)，環(huán)保責(zé)任追究和環(huán)境損害賠償制度有待進(jìn)一步加強(qiáng)。地方相關(guān)配套法規(guī)和具體措施落實(shí)不到位，甚至存在虛位現(xiàn)象。

1.3.2 監(jiān)督考核機(jī)制尚未健全

績(jī)效考評(píng)、政績(jī)考核機(jī)制有待完善，生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究、環(huán)保督察巡視等制度急需落地，自治區(qū)級(jí)以下環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革有待推進(jìn)。環(huán)境執(zhí)法及監(jiān)管有待提升，基層環(huán)保隊(duì)伍建設(shè)嚴(yán)重不足，尚未形成系統(tǒng)管理機(jī)制。

1.3.3 支撐體系尚未建立

促進(jìn)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制機(jī)制尚不健全；跨省、跨地市、跨流域、跨部門(mén)的橫向管理體制尚在探索階段；綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各方面均存在技術(shù)人才和高技能人才缺乏的問(wèn)題；科技創(chuàng)新的管理體制和運(yùn)行機(jī)制需進(jìn)一步完善；公眾參與生態(tài)文明建設(shè)的機(jī)制有待健全。廣西科技進(jìn)步水平指數(shù)為42.09%，在全國(guó)排第25位[6]；研究與試驗(yàn)發(fā)展經(jīng)費(fèi)支出占GDP的比重僅0.65%，在全國(guó)排第26位[7]，排名都靠后。

2 推進(jìn)廣西生態(tài)文明和綠色發(fā)展制度建設(shè)的建議

2.1 強(qiáng)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)

2.1.1 統(tǒng)籌空間布局，推動(dòng)多規(guī)合一

以主體功能區(qū)為基礎(chǔ)，推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃“多規(guī)合一”。合理劃定城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界、永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)三條紅線，制訂差異化空間開(kāi)發(fā)管控措施。

2.1.2 基于生態(tài)承載力，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局

積極開(kāi)展土地資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)，把資源承載能力、生態(tài)環(huán)境容量等生態(tài)承載力作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要前提，探索建立資源環(huán)境承載力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制，加快調(diào)整發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局。

2.1.3 探索建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系

結(jié)合廣西區(qū)情整合建立自然保護(hù)地試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)家公園的建設(shè)。建立自然保護(hù)地社區(qū)發(fā)展機(jī)制，確保社區(qū)居民能參與國(guó)家公園規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的整個(gè)過(guò)程并分享國(guó)家公園發(fā)展旅游等帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)收益，形成保護(hù)與利用的良性循環(huán)。推動(dòng)社區(qū)、企業(yè)、社會(huì)組織、游客等相關(guān)利益群體的參與，形成合力，促使國(guó)家公園持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 推進(jìn)生態(tài)城鄉(xiāng)建設(shè)

2.2.1 全面提升城鎮(zhèn)功能

實(shí)施城鎮(zhèn)承載能力提升百項(xiàng)建設(shè)工程，提升城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力和競(jìng)爭(zhēng)力。推進(jìn)海綿城市建設(shè)，加快建設(shè)綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市。

2.2.2 輻射帶動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)

推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，繼續(xù)深入推進(jìn)“美麗廣西”鄉(xiāng)村建設(shè)活動(dòng)，開(kāi)展農(nóng)村垃圾專(zhuān)項(xiàng)治理兩年攻堅(jiān)活動(dòng)，全面改善農(nóng)村人居環(huán)境。加快農(nóng)村教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化等事業(yè)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，讓農(nóng)民享受增值利益。推動(dòng)智慧鄉(xiāng)村建設(shè)，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展新機(jī)制。

2.2.3 以生態(tài)扶貧推動(dòng)脫貧攻堅(jiān)

結(jié)合貧困地區(qū)實(shí)際，扎實(shí)推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。發(fā)揮貧困地區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、農(nóng)林牧復(fù)合產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游等雙贏項(xiàng)目，打造特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌，構(gòu)建區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)。健全生態(tài)精準(zhǔn)扶貧良性運(yùn)行機(jī)制，為貧困區(qū)域提供長(zhǎng)效發(fā)展動(dòng)力。

2.2.4 完善生態(tài)文明示范建設(shè)

深入實(shí)施生態(tài)廣西戰(zhàn)略，創(chuàng)建一批生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)，強(qiáng)化后續(xù)監(jiān)督與管理，持續(xù)提升生態(tài)文明示范建設(shè)水平。

2.3 加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)

2.3.1 強(qiáng)化法制建設(shè)

制定、修訂和完善涉及水、大氣、土壤、生態(tài)、危廢管理、考核等的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；及時(shí)清理不利于生態(tài)文明建設(shè)的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；實(shí)行最嚴(yán)格的環(huán)境損害賠償制度，不斷健全制度體系。建立最嚴(yán)密的生態(tài)環(huán)境執(zhí)法體制，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)，強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境權(quán)益保障。加強(qiáng)各級(jí)人大、司法、社會(huì)等渠道對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)督，激勵(lì)和提高廣大公眾積極參與生態(tài)文明建設(shè)的積極性和責(zé)任感，監(jiān)督有關(guān)部門(mén)依法行政。

2.3.2 健全決策機(jī)制

強(qiáng)化黨政同責(zé)和一崗雙責(zé)，以制度強(qiáng)化觀念，健全完善并嚴(yán)格落實(shí)適應(yīng)綠色發(fā)展要求的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度，加大壓力傳導(dǎo)。強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)保障，推動(dòng)形成黨政政府領(lǐng)導(dǎo)、人大政協(xié)推動(dòng)、相關(guān)部門(mén)齊抓共管、社會(huì)公眾廣泛參與的工作格局。建立多方參與的政策制定機(jī)制，提升綠色決策水平。加強(qiáng)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的政策法規(guī)執(zhí)行、資金項(xiàng)目績(jī)效、開(kāi)發(fā)利用情況等方面的審計(jì)，完善綠色發(fā)展評(píng)價(jià)體系。

2.3.3 完善環(huán)保管理體制

推進(jìn)環(huán)境管理制度改革，建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)和用途管制、資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償、生態(tài)紅線管理、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)理制度，以及用水權(quán)初始分配制度和交易制度；分批開(kāi)展各級(jí)自然資源負(fù)債表編制工作；建立環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估機(jī)制。強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)。

2.3.4 加強(qiáng)資金保障機(jī)制建設(shè)

充分發(fā)揮財(cái)政、金融、稅收等政策的杠桿作用，強(qiáng)化財(cái)政政策整合統(tǒng)籌，加強(qiáng)綠色經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)。建立多元化投入機(jī)制，加快推進(jìn)環(huán)境資源稅費(fèi)改革，健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，制定生態(tài)文明建設(shè)激勵(lì)政策。

2.3.5 加快推進(jìn)科技創(chuàng)新機(jī)制完善

加快資源節(jié)約、替代、循環(huán)利用、污染治理和生態(tài)修復(fù)等先進(jìn)適用的關(guān)鍵技術(shù)開(kāi)發(fā)，加強(qiáng)技術(shù)的示范與推廣，建立技術(shù)咨詢(xún)服務(wù)體系，強(qiáng)化人才引進(jìn)與培養(yǎng)。

2.3.6 健全合作機(jī)制

借力“一帶一路”倡議、打造西南中南地區(qū)開(kāi)放發(fā)展新的戰(zhàn)略支點(diǎn)、中國(guó)—東盟博覽會(huì)的開(kāi)放平臺(tái)，圍繞國(guó)內(nèi)區(qū)域性或流域性的重大環(huán)境問(wèn)題，強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境協(xié)作，完善區(qū)域間、國(guó)際間的環(huán)境治理和應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、合作機(jī)制，提升國(guó)際合作水平，共同維護(hù)區(qū)域生態(tài)環(huán)境安全。

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（責(zé)任編輯：敬廷桃）