重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險及其形成機理：研究重大決策的新視角

[摘|菀猐風(fēng)險社會理論認為社會風(fēng)險與重大決策密切相關(guān)。作為對社會資源和價值所做的權(quán)威性分配，重大決策會產(chǎn)生正負兩方面的社會影響，既是改革發(fā)展的推進載體，又是社會風(fēng)險源。以社會風(fēng)險源為標準，重大決策的社會風(fēng)險可以分為經(jīng)濟風(fēng)險、安全風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險、社會穩(wěn)定風(fēng)險四種類型，而社會穩(wěn)定風(fēng)險居于最高層次。重大決策之所以蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險，與決策本身的利益沖突、決策機制不科學(xué)、政策縫隙以及利益相關(guān)者的風(fēng)險感知等因素相關(guān)。為化解重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險，需要大力開展“穩(wěn)評”，并針對“穩(wěn)評”在制度設(shè)計和實踐運行中存在的問題，推進“穩(wěn)評”的轉(zhuǎn)型發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]重大決策；社會風(fēng)險；社會穩(wěn)定風(fēng)險；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；形成機理

[中圖分類號] C935[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2018）06-0065-10

一、引言：重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險的提出

烏爾里?！へ惪耍║lrich Beck）認為：“工業(yè)化以前人類社會所遭遇的各種自然災(zāi)害與工業(yè)化以后人類社會所面臨的各種風(fēng)險大不一樣……前者主要由自然規(guī)律引發(fā)，而后者則與人類社會的重大決策緊密相關(guān)?！盵1]安東尼·吉登斯（Anthony Giddens）則將人類社會面臨的風(fēng)險分為自然風(fēng)險和人造風(fēng)險，指出前者是來自自然界的外在風(fēng)險，后者是由人類社會內(nèi)部對自然的改造和控制等“人力制造出來的風(fēng)險”，并指出人造風(fēng)險是由現(xiàn)代性引發(fā)的社會風(fēng)險，它并不必然伴隨科技發(fā)展和社會進步而消失或減少；相反，可能由于人類的某種選擇和決策失誤而被強化[2]。由此可見，風(fēng)險社會理論強調(diào)的社會風(fēng)險主要是由現(xiàn)代性引發(fā)的社會風(fēng)險，無論是風(fēng)險制度學(xué)派主張的作為客觀存在的風(fēng)險增加了，還是風(fēng)險文化學(xué)派主張的作為主觀建構(gòu)的風(fēng)險增加了，現(xiàn)實主義與建構(gòu)主義兩種風(fēng)險范式都認為社會風(fēng)險與人類社會的重大決策活動密切相關(guān)。

中國的改革開放已經(jīng)走過了40年的發(fā)展歷程，在經(jīng)濟發(fā)展取得驕人成績的同時，伴隨社會轉(zhuǎn)型與體制轉(zhuǎn)軌，社會各個領(lǐng)域的深層次矛盾日益突出，各種社會風(fēng)險因素不斷增多。特別是近年來，由征地拆遷、環(huán)境污染、安全生產(chǎn)、食品安全、公權(quán)腐敗、司法不公等問題引發(fā)的群體性事件頻發(fā)，而這與重大政策、重大改革、重大項目、重大活動等為代表的重大決策緊密相關(guān)。作為政治系統(tǒng)的輸出結(jié)果，重大決策對國家或地區(qū)的政治發(fā)展、經(jīng)濟運行、社會穩(wěn)定等各個方面都有著重大影響。從某種意義上來說，中國的改革開放與社會轉(zhuǎn)型正是通過一系列的重大決策推動的。然而，作為改革與發(fā)展推進載體的重大決策，是一個涉及因素眾多的復(fù)雜開放系統(tǒng)，影響該系統(tǒng)的風(fēng)險因素眾多，其在增進公共利益的同時，也蘊含著巨大的社會穩(wěn)定風(fēng)險，往往成為涉穩(wěn)事件的導(dǎo)火索和危險源[3]。特別是風(fēng)險社會和新興技術(shù)擴展了重大決策的傳統(tǒng)邊界，使得每項重大決策都有可能隱藏著巨大的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

穩(wěn)定是改革與發(fā)展的前提，關(guān)系到重大決策的目標能否順利實現(xiàn)。鑒于當(dāng)前中國社會所處的特殊發(fā)展階段，“穩(wěn)定壓倒一切”、“穩(wěn)定是中國的最高利益”已經(jīng)被廣泛接受，“維穩(wěn)”已成為中國社會轉(zhuǎn)型過程中多重發(fā)展和多種關(guān)系之間的聚焦點，牽動著整個社會的神經(jīng)。然而，當(dāng)前對重大決策的風(fēng)險評估往往僅從經(jīng)濟、技術(shù)、環(huán)境等方面展開，強調(diào)成本—收益分析、技術(shù)—理性分析、環(huán)境風(fēng)險分析等，而對重大決策蘊含的社會穩(wěn)定風(fēng)險缺乏足夠重視。由于重大決策涉及的風(fēng)險邊界呈現(xiàn)明顯的“技術(shù)風(fēng)險—經(jīng)濟風(fēng)險—環(huán)境風(fēng)險—社會風(fēng)險”的路徑擴展特征，對重大決策的制定和執(zhí)行，既要考慮到技術(shù)風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險，還要考慮到社會穩(wěn)定風(fēng)險。科學(xué)合理的重大決策應(yīng)當(dāng)符合“技術(shù)可行、經(jīng)濟合理、環(huán)境友好、社會穩(wěn)定”的基本要求，所以對重大決策的評估必須把社會穩(wěn)定影響納入其中[4]。

20世紀80年代以來，雖然國內(nèi)外學(xué)界對“社會風(fēng)險”、“社會穩(wěn)定”開展了大量研究，但對“社會穩(wěn)定風(fēng)險”的研究比較滯后，對重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險的研究更是從2005年四川遂寧建立重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制（以下簡稱“穩(wěn)評”）才開始受到重視，正如有學(xué)者所言：“社會穩(wěn)定風(fēng)險總是停留在‘評估工作的實際需要中”[5]。盡管近年來中央一直強調(diào)健全和落實“穩(wěn)評”機制，但“穩(wěn)評”機制在實踐運行中并沒有完全實現(xiàn)其預(yù)期目標，甚至有些重大決策在“穩(wěn)評”后出現(xiàn)矛盾激化、事態(tài)升級的“穩(wěn)評”失靈現(xiàn)象。出現(xiàn)“穩(wěn)評”失靈的一個重要原因，就是缺乏對重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險概念體系、形成機理的準確把握。因此，從尚未引起學(xué)界足夠重視的社會穩(wěn)定風(fēng)險視角研究重大決策，對我們準確理解重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險的本質(zhì)內(nèi)涵，克服“穩(wěn)評”失靈，推進重大決策的科學(xué)化、民主化，具有較高的理論價值和應(yīng)用價值。

二、重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險：基于社會風(fēng)險類型的分析

重大決策作為政治系統(tǒng)強制性輸出的“政治產(chǎn)品”，必然會對國家或地方的經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。然而，重大決策產(chǎn)生的社會影響可以分為正負兩個方面：一方面，作為政府明確發(fā)展方向、進行戰(zhàn)略投資、調(diào)控經(jīng)濟發(fā)展的重要工具，重大決策是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要引擎和主要抓手；另一方面，重大決策作為對社會資源和價值所做的權(quán)威性分配，涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，存在著因風(fēng)險與收益的分配與再分配而衍生的大量不確定性因素，蘊含著諸多社會風(fēng)險。因此，重大決策既是改革發(fā)展的推進載體，又是社會風(fēng)險源。正確識別重大決策蘊含的社會風(fēng)險類型并發(fā)現(xiàn)它們之間的關(guān)聯(lián)，有利于更加全面地認識重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

（一）重大決策的社會風(fēng)險類型：以社會風(fēng)險源為標準

風(fēng)險是指損失發(fā)生的不確定性，其本身并不是危險或災(zāi)難，而是一種危險發(fā)生的概率，是對社會系統(tǒng)脆弱性的一種表述。社會風(fēng)險主要是指由于社會結(jié)構(gòu)、制度、文化、技術(shù)等社會因素和人類社會實踐，對社會良性運行構(gòu)成重大威脅的不穩(wěn)定因素，是一種導(dǎo)致社會沖突從而危及公共安全和社會秩序的可能性。一般來講，按照社會風(fēng)險源可以將重大決策的社會風(fēng)險分為四種類型：

1.經(jīng)濟風(fēng)險。經(jīng)濟風(fēng)險屬于內(nèi)生性風(fēng)險，源自重大決策內(nèi)部，一般是由市場經(jīng)濟的不確定性以及政策、投資、融資等社會性干預(yù)因素引發(fā)。經(jīng)濟風(fēng)險主要有三種表現(xiàn)形式：一是產(chǎn)業(yè)、稅收、金融、環(huán)保等領(lǐng)域的重大政策調(diào)整引發(fā)稅率、利率以及補貼等方面的變化，導(dǎo)致經(jīng)濟效益波動或減少；二是重大決策之初對市場供需總量估算偏差以及提供的產(chǎn)品服務(wù)缺乏市場競爭力，導(dǎo)致價格偏差造成經(jīng)濟損失；三是重大決策實施計劃不周、對決策執(zhí)行所需資金估計不足，導(dǎo)致資金缺口和工期延長等。

2.安全風(fēng)險。安全風(fēng)險屬于內(nèi)生性風(fēng)險，存在安全風(fēng)險的重大決策主要涉及化工項目、核電項目、垃圾處理項目等鄰避型項目，其風(fēng)險來源主要是相關(guān)設(shè)施采用的工藝流程的設(shè)計缺陷或是原材料、產(chǎn)品副產(chǎn)品的危險屬性（易燃、易爆、有毒）以及不合適的工藝布置、設(shè)備安裝缺陷等。

3.環(huán)境風(fēng)險。環(huán)境風(fēng)險屬于外源性風(fēng)險，是指項目在建設(shè)和運行期間發(fā)生的突發(fā)性事故（一般不包括人為破壞及自然災(zāi)害）引起有毒有害、易燃易爆等物質(zhì)泄漏，或特定物質(zhì)持續(xù)釋放所造成的對人身安全與環(huán)境的影響和損害[6]（pp245～246）。一些重大工程項目特別是具有鄰避性質(zhì)的項目對環(huán)境安全的敏感度極高，一旦處理不好就會帶來環(huán)境質(zhì)量的惡化以及對生態(tài)系統(tǒng)的破壞。

4.社會穩(wěn)定風(fēng)險。社會穩(wěn)定風(fēng)險屬于外源性風(fēng)險，是指社會發(fā)展過程中社會系統(tǒng)中的風(fēng)險因素累積到一定程度，導(dǎo)致社會系統(tǒng)無序化和社會環(huán)境不和諧，進而引發(fā)社會沖突的一種可能性或“潛在的可能性關(guān)系狀態(tài)”。由于重大決策涉及利益相關(guān)者的利益關(guān)系調(diào)整，對利益影響的敏感度較高。當(dāng)利益受損者的利益訴求得不到回應(yīng)和滿足時，會向重大決策責(zé)任主體發(fā)起維權(quán)行動，抵制甚至破壞重大決策執(zhí)行，引發(fā)社會輿論壓力和社會秩序混亂等不穩(wěn)定狀況。

（二）重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險：一種居于最高層次的社會風(fēng)險類型

經(jīng)濟風(fēng)險、安全風(fēng)險、環(huán)境風(fēng)險以及社會穩(wěn)定風(fēng)險，都是重大決策產(chǎn)生的負面社會影響，而前三者最終都會以社會穩(wěn)定風(fēng)險的形式爆發(fā)出來。因此，在重大決策的所有社會風(fēng)險類型中，社會穩(wěn)定風(fēng)險是居于最高層次的社會風(fēng)險類型。特別是相比于一般的技術(shù)性風(fēng)險，社會穩(wěn)定風(fēng)險不僅具有建構(gòu)性，還具有不確定屬性，即社會穩(wěn)定風(fēng)險是一種次生的、綜合性、社會性風(fēng)險，引發(fā)它的因素多樣，既可能是重大決策自身科學(xué)上的不確定性導(dǎo)致，也可能是利益相關(guān)者的不知情引發(fā)，亦有可能是對政府的不信任產(chǎn)生，特別是其與利益相關(guān)者的風(fēng)險感知存在重大關(guān)聯(lián)[7]。

需要特別強調(diào)的是，由于社會穩(wěn)定風(fēng)險具有較強的感知屬性，其很難用科學(xué)方法進行預(yù)測，缺乏理性的公眾主要基于經(jīng)驗和情感去判斷重大決策對其的影響。因此，重大決策引發(fā)社會沖突的根源，在于不同利益相關(guān)者風(fēng)險感知的差異性及其應(yīng)對行為，且二者之間具有顯著關(guān)系：風(fēng)險感知差異越低，公眾越傾向通過溝通表達來解決政策不滿與利益沖突；風(fēng)險感知差異越高，則往往傾向通過抗爭行為來解決政策不滿與利益沖突[8]。社會穩(wěn)定風(fēng)險具有的以感知為核心的不確定屬性，使得對重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，不僅需要依據(jù)地方政府的政治考慮和專家的科學(xué)分析，對其客觀性進行測算和描述，還需要充分考慮利益相關(guān)者的風(fēng)險感知差異能否得到有效溝通與回應(yīng)，推動“個人、團體、機構(gòu)間的信息交換與互動”。

三、重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險的形成機理：基于四重因素的分析

從一般意義上講，社會穩(wěn)定風(fēng)險是中國社會轉(zhuǎn)型過程中各種負面能量積聚的結(jié)果，但具體到某一重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險，往往是與決策本身、決策機制、政策縫隙以及利益相關(guān)者的風(fēng)險感知等因素相關(guān)。

（一）利益沖突：重大決策蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險的根本原因

馬克思認為：“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關(guān)?！盵9]（p82）利益既是推動社會發(fā)展的根本動力，也是導(dǎo)致社會沖突的總根源。作為對社會資源和價值所做的權(quán)威性分配，公共政策的制定和實施必然是多元利益主體因利益差異相互博弈進而引發(fā)利益格局調(diào)整的過程。然而，公共政策的社會本質(zhì)是公共性與偏好性的對立統(tǒng)一，具有公共權(quán)力的政府總是從其理解的公共利益出發(fā)制定決策，這使得決策目標往往是自利性、階級性和公共性的混合物，而政策問題的認定、政策方案的擇定、政策工具的配置等，都是政策主體選擇的結(jié)果[10]（pp161～163）。因此，盡管公共性是公共政策制定與實施的根本原則，但公共政策很難實現(xiàn)所有利益相關(guān)者的“利益最大化”，對利益格局的調(diào)整很難達到“帕累托最優(yōu)”的理想狀態(tài)。也就是說，任何公共政策都意味著一部分利益群體利益受損，利益受損者必然會對公共政策產(chǎn)生不滿情緒甚至做出過激行為，從而引發(fā)社會穩(wěn)定問題。

重大決策作為公共政策的一種類型，其涉及的人群更多，范圍更廣，利益關(guān)系更復(fù)雜，影響更為深遠。這些事關(guān)人民群眾切身利益的重大決策，同時也蘊含著巨大的社會穩(wěn)定風(fēng)險，往往成為了涉穩(wěn)事件的導(dǎo)火索，極有可能對社會穩(wěn)定造成沖擊。圖1就揭示了重大工程項目社會影響的相互作用而引發(fā)社會不穩(wěn)定的現(xiàn)象[11]（P61）。盡管從應(yīng)然層面上來說，重大決策的根本宗旨都是為了解決公共問題，達成公共目標，實現(xiàn)公共利益，然而在實然層面上，作為社會建構(gòu)的重大決策并非獨立于現(xiàn)實的客觀存在。由于決策制定者的理性有限，在制定決策時往往會加入自身的價值與偏好，從而使重大決策制定并不科學(xué)和公正，再加上重大決策執(zhí)行的偏差以及利益相關(guān)者對重大決策的不知情或?qū)φ湃蔚娜笔?，重大決策極易引發(fā)利益矛盾和社會沖突，甚至引發(fā)群體性事件導(dǎo)致社會失穩(wěn)。

國家發(fā)改委2012年發(fā)布的《固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險分析篇章和評估報告編制大綱（征求意見稿）》（發(fā)改辦投資[2012]2873號）中的“風(fēng)險因素對照表”，逐項列舉了8類重大項目（政策、規(guī)劃和審批程序；土地房屋征收及補償；技術(shù)經(jīng)濟；環(huán)境影響；項目管理；安全和治安；當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會影響；媒體輿情）蘊含的49個社會穩(wěn)定風(fēng)險因素。表1是××高鐵項目在決策、準備、實施、運行四個階段蘊含的18個社會穩(wěn)定風(fēng)險因素。由此可見，重大決策涉及群眾的切身利益，決策過程的任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差，都極易引發(fā)利益沖突，從而導(dǎo)致社會失穩(wěn)，這是重大決策蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險的根本原因。

（二）決策機制不科學(xué)：重大決策蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險的直接原因

作為政策系統(tǒng)輸出的結(jié)果，重大決策蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險的直接原因就是決策機制不科學(xué)。《瞭望》新聞周刊所做的一項社會調(diào)研表明，諸多群體性事件之所以發(fā)生，就是重大決策考慮不周或估計不足造成的，而這當(dāng)中多數(shù)因決策、政策失誤從而引發(fā)民怨所致[12]。陳玲、李利利依據(jù)重大項目的工作流程和政府管理職能提出了一個風(fēng)險管理流程[13]（如圖2），依據(jù)該風(fēng)險管理流程，重大項目的風(fēng)險源多樣，而政府決策行為是重要誘因。政府決策行為貫穿于重大項目的規(guī)劃立項、建設(shè)與運營管理各個階段，每個階段的政府決策行為不當(dāng)，都會引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險。具體來講，當(dāng)前政府決策機制不科學(xué)主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.重大決策理念錯誤。20世紀50年代，美國學(xué)者赫伯特·西蒙（HerbertA.Simon）在批判傳統(tǒng)的完全理性決策模式基礎(chǔ)上，提出了有限理性決策模式。該模式認為，決策者都是有限理性的，即決策者在決策時會受到自身認知結(jié)構(gòu)和環(huán)境的約束：一方面，認知結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性導(dǎo)致決策不能簡單按照工具—目標的理性推演進行，從而使得決策具有較強的主觀性特征；另一方面，決策環(huán)境的復(fù)雜性使得決策者無法搜尋到?jīng)Q策需要的全部信息且成本高昂，同時對決策后果的預(yù)測以及替代性方案的比較都難以做到精確衡量。政府同樣是有限理性人，在決策時受到自身認知結(jié)構(gòu)的約束，且政府決策的環(huán)境相比于企業(yè)決策更加復(fù)雜，做出正確決策的難度更大。當(dāng)前不少地方政府受制于自身認知結(jié)構(gòu)的不足，在“政績錦標賽”模式的誘導(dǎo)下，奉行GDP至上的發(fā)展理念，重視經(jīng)濟增長忽視社會建設(shè)，重視眼前利益忽視長遠利益，這與當(dāng)前全面協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展觀背道而馳，致使許多重大決策不符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，存在巨大的社會穩(wěn)定風(fēng)險。

2.重大決策程序不科學(xué)。為確保重大決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，2017年6月國務(wù)院法制辦公室起草了《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》，并已經(jīng)結(jié)束向社會征求意見階段，正在進一步修改完善。目前，我國已有部分省市頒布了有關(guān)重大行政決策程序的規(guī)章。然而，當(dāng)前我國部分重大決策程序仍不科學(xué)，部分地方政府未能夠完全貫徹“公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定”五項重大決策程序，一些地方政府在重大決策過程中存在“公眾參與流于形式、專家論證走走過程、風(fēng)險評估可有可無、合法性審查把關(guān)不嚴”等問題。

3.重大決策過程缺乏公眾參與。公眾參與公共決策過程，能夠有效表達自身的需求、偏好和利益訴求，化解社會穩(wěn)定風(fēng)險因素，防止社會沖突，而當(dāng)?shù)胤秸懦夤妳⑴c公共決策，公共決策無法充分反映公眾的利益訴求時，公眾就會對決策結(jié)果不滿甚至抗爭。因此，地方政府只有轉(zhuǎn)變公共決策理念，暢通公眾參與渠道，在公共決策過程中充分吸納民意，才能夠有效防止群體性事件的發(fā)生。然而實踐中，我國公民參與重大決策的渠道不完善，重大決策不能充分吸納公眾意見，部分決策更多的是依靠領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”，公眾參與機制不健全，最終導(dǎo)致各類社會風(fēng)險演化成為社會抗爭。

4.重大決策執(zhí)行偏差。無數(shù)案例表明，旨在增進社會福祉的重大決策卻引發(fā)了涉穩(wěn)事件，原因就在于重大決策執(zhí)行出現(xiàn)了偏差。寧騷列舉了政策執(zhí)行偏差的7種典型表現(xiàn)形式，即象征式政策執(zhí)行、附加式政策執(zhí)行、殘缺式政策執(zhí)行、替代式政策執(zhí)行、觀望式政策執(zhí)行、照搬式政策執(zhí)行、規(guī)避式政策執(zhí)行[10]（pp365～366）。政策執(zhí)行偏差的存在使得重大決策難以實現(xiàn)預(yù)期目標，而某些政府部門和領(lǐng)導(dǎo)干部出于本部門或個人利益而犧牲公共利益的行為會進一步導(dǎo)致干群矛盾激化。

5.重大決策責(zé)任機制不完善。當(dāng)前中國地方政府決策系統(tǒng)存在明顯的黨政不分、權(quán)責(zé)模糊等問題，特別是重大決策權(quán)責(zé)不對稱，導(dǎo)致決策者權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)失衡，權(quán)力大而責(zé)任小。同時，重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制尚沒有真正建立，客觀上刺激了決策權(quán)力運行的主觀性和隨意性，決策失誤時有發(fā)生。

（三）政策縫隙：重大決策蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險的客觀原因

政策縫隙是指同一領(lǐng)域的政策在時間、空間、社會群體之間在政策實質(zhì)性內(nèi)容存在著不一致，或者在同一個空間里，不同政策領(lǐng)域之間的不一致，不一致的后果使政策在利益再分配過程中成為社會矛盾沖突點或社會穩(wěn)定風(fēng)險點[14]（P66）。政策縫隙是政策變遷的結(jié)果，其產(chǎn)生原因主要有決策者有限理性的約束、民主集中制決策結(jié)構(gòu)的變異、政府主導(dǎo)的封閉決策模式、條塊分割的碎片化決策過程、政策變遷的頻繁等。由于政策縫隙的存在，成為很多公共政策扭曲或失敗的根源，也是重大決策蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險的客觀原因。一般來講，政策縫隙主要表現(xiàn)為四個方面。

1.時間不一致的政策縫隙。共同獲得諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎的挪威經(jīng)濟學(xué)家芬恩·基德蘭德（Finn E. Kydland）和美國經(jīng)濟學(xué)家愛德華·普雷斯科特（Edward C. Prescott）指出，在時間維度上，隨著各類政策約束條件的改變，政策制定者通常承諾的政策或預(yù)期的政策會隨著時間改變而發(fā)生變化，制定出不同于以前的政策[15]。這種時間不一致的政策縫隙的產(chǎn)生原因主要是經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境的改變、地方政府領(lǐng)導(dǎo)人的更迭以及決策者偏好的變化等。政策在時間上的不一致容易引發(fā)利益沖突，成為群體性事件的導(dǎo)火索。如在征地拆遷中，如果同一區(qū)域征地拆遷的補償標準提高了，極易引發(fā)以前被征地拆遷群眾的不滿。

2.空間不一致的政策縫隙?？臻g不一致的政策縫隙主要發(fā)生在涉及跨行政區(qū)的公共事務(wù)領(lǐng)域。改革開放尤其是1994年實施分稅制以來，地方政府之間在資源、控制權(quán)分配和制度創(chuàng)新方面展開競爭，而這種競爭最終都集中體現(xiàn)在政策競爭上，從而導(dǎo)致地區(qū)之間的政策差異，即空間不一致的政策縫隙，而這成為引發(fā)社會矛盾的重要來源。以征地拆遷為例，在法定要求之內(nèi)不同地方政府（如同一個城市的兩個區(qū)、同一個市的兩個縣）對于具體的經(jīng)濟補償方式與標準具有很大的政策裁量空間，其往往會根據(jù)各自財政能力以及項目實際情況采取差異化的補償政策。盡管差異化的補償政策能夠滿足形式合法性要求，但往往造成風(fēng)險外溢，成為社會不穩(wěn)的誘因。如果某一地區(qū)的補償標準較高，可能導(dǎo)致補償標準較低的相鄰地區(qū)的群眾不滿，引發(fā)利益矛盾甚至群體性事件。

3.社會群體利益分配不一致的政策縫隙。如果政府只是針對某一特定社會群體提供經(jīng)濟利益或公共服務(wù)，容易引發(fā)相關(guān)社會群體的不滿，產(chǎn)生社會穩(wěn)定風(fēng)險，這就是社會群體利益分配不一致的政策縫隙，其主要是公眾“不患寡而患不均”的心態(tài)、特定社會群體界定困難等因素導(dǎo)致的?，F(xiàn)實中農(nóng)村低保、義務(wù)教育學(xué)校實施績效工資等旨在保障和改善民生的重大決策，在某些地區(qū)的執(zhí)行過程中都發(fā)生了相關(guān)利益群體不滿的情況，甚至引發(fā)了群體性事件。

4.政策領(lǐng)域不一致的政策縫隙。由于中央政府政策控制能力下降、專業(yè)化分工、部門本位主義以及政策協(xié)調(diào)機制的缺乏，導(dǎo)致當(dāng)前我國的決策機制存在碎片化特征。如不同部門、不同行業(yè)、不同領(lǐng)域之間的政策不一致甚至出現(xiàn)相互“打架”的現(xiàn)象。以土地征用為例，即使征用同一區(qū)域的土地，因工程項目類型（如公路、鐵路、飛機場）的不同會出現(xiàn)補償標準不一致的情況，這也容易誘發(fā)利益沖突導(dǎo)致社會失穩(wěn)。

（四）風(fēng)險感知：重大決策蘊含社會穩(wěn)定風(fēng)險的主觀原因

在風(fēng)險治理框架內(nèi)，理性選擇與情感聚合是風(fēng)險演化的動力。換言之，風(fēng)險治理建立在科學(xué)理性和社會理性基礎(chǔ)之上[14]（pp157～158）。一般來講，風(fēng)險具有主客觀雙重屬性，既具有客觀存在性，又具有主觀建構(gòu)性。不同于環(huán)境風(fēng)險、安全風(fēng)險、災(zāi)害風(fēng)險等技術(shù)性風(fēng)險具有更強的客觀屬性，可以運用客觀指標通過數(shù)學(xué)模型和概率計算而得，社會穩(wěn)定風(fēng)險既是客觀結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)物，也是主觀性認知的結(jié)果，具有很強的建構(gòu)性。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險具有較強的感知屬性，不同公眾對社會穩(wěn)定風(fēng)險的感知程度呈現(xiàn)較為顯著的差異，而實踐中不同群體對社會穩(wěn)定風(fēng)險感知的差異往往成為重大決策引發(fā)群體性事件的肇因和導(dǎo)火索?；诖耍瑥娘L(fēng)險感知的視角能更好地揭示重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險發(fā)生的內(nèi)在機理和演進邏輯。

一般來講，公眾風(fēng)險感知的過程非常復(fù)雜，它會受到各類社會因素和自身特定的社會角色、利益立場以及心理層面的焦慮、恐懼和文化層面的信任程度等綜合因素的影響和交互作用。由于重大決策涉及復(fù)雜的利益關(guān)系調(diào)整，其制定和實施難免會引發(fā)不同利益主體之間對于政策議題和政策風(fēng)險的差異化解讀[16]。因此，公共政策質(zhì)量高低的判定標準，已經(jīng)由傳統(tǒng)的“成本—收益”分析轉(zhuǎn)變?yōu)椤袄妗L(fēng)險”分析，對公共政策的評估也由以專家決策為核心的實證主義模式轉(zhuǎn)向以利益相關(guān)者參與為核心的建構(gòu)主義模式，以避免在當(dāng)今社會風(fēng)險高度復(fù)雜性條件下容易出現(xiàn)的由于知識不確定性和信息不對稱導(dǎo)致的專家“理性不足”以及專家“被俘獲”現(xiàn)象。

從心理學(xué)和社會學(xué)角度來看，公眾抗議行為是理性選擇與情感相互作用的結(jié)果，重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險的高低在很大程度上取決于公眾基于風(fēng)險感知而產(chǎn)生的抗爭意愿和行為。隨著近年來中國公眾政治權(quán)利意識和維權(quán)意識的不斷增強，在極大程度上提高了公眾的政治參與熱情和對社會不公平現(xiàn)象抗爭的傾向，當(dāng)重大決策不能很好地維護和實現(xiàn)公眾的利益時，越來越多的公眾會選擇維權(quán)，但這種維權(quán)又是一把“雙刃劍”：公眾在制度化渠道內(nèi)的維權(quán)能夠有效地維護自己的合法權(quán)益，提高重大決策的科學(xué)性和民主化程度，但在當(dāng)前中國制度化利益表達渠道不是很暢通的條件下，公眾選擇制度外維權(quán)方式則又成為社會不穩(wěn)定因素，導(dǎo)致群體性事件發(fā)生。

四、結(jié)論：開展重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

黨的十九大報告指出：“增強駕馭風(fēng)險本領(lǐng)，健全各方面風(fēng)險防控機制，善于處理各種復(fù)雜矛盾”[17]。重大決策的社會穩(wěn)定風(fēng)險考驗著黨和政府的執(zhí)政能力，而“穩(wěn)評”作為一項風(fēng)險防控機制創(chuàng)新，就是對其進行的有效回應(yīng)。早在20世紀70年代，以美國為代表的部分西方發(fā)達國家開始在公共政策領(lǐng)域開展社會影響評估，并成為西方國家應(yīng)對社會風(fēng)險的主要機制。2000年以后，為更好地規(guī)范政府的重大決策行為，提高重大決策質(zhì)量，中國在重大建設(shè)項目評估體系中逐漸引入了社會影響評估。鑒于許多涉穩(wěn)事件由涉及公眾切身利益的重大決策引起，而這些重大決策往往沒有開展“穩(wěn)評”，促使政府開始借鑒和吸收社會影響評估的思路和做法，探索對重大決策開展“穩(wěn)評”。

2010年11月，國務(wù)院《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（國發(fā)[2010]33號）明確提出“要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經(jīng)程序”。2012年8月國家發(fā)展改革委《重大固定資產(chǎn)投資項目社會穩(wěn)定風(fēng)險評估暫行辦法》（發(fā)改投資[2012]2492號）規(guī)定：“國家發(fā)展改革委審批、核準或者核報國務(wù)院審批、批準的在中華人民共和國境內(nèi)建設(shè)實施的固定資產(chǎn)投資項目應(yīng)進行社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，評估結(jié)果應(yīng)作為項目可行性研究報告、項目申請報告的重要內(nèi)容并設(shè)獨立篇章”。2014年2月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》（中辦發(fā)[2013]27號）中，明確規(guī)定將“穩(wěn)評”作為重大決策出臺的前置程序和剛性門檻。2017年6月國務(wù)院法制辦公室《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》中進一步強調(diào)將公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，其中第二十三條第一款規(guī)定，重大行政決策的實施可能對生態(tài)環(huán)境、社會穩(wěn)定等方面造成不利影響的，應(yīng)當(dāng)開展風(fēng)險評估。由此可見，“穩(wěn)評”已經(jīng)成為重大決策法定程序的重要一環(huán)，不可或缺。

作為一種特殊類型的評估，“穩(wěn)評”在評估視角、評估目標、評估重點、評估方法等方面，與經(jīng)濟風(fēng)險評估、安全風(fēng)險評估、環(huán)境風(fēng)險評估存在著顯著差異（見表2），但這四者之間又存在著很強的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。其中，四類社會風(fēng)險評估的最終目標相同，即都是為了應(yīng)對重大決策制定和執(zhí)行過程中出現(xiàn)的不確定性，最大程度地降低重大決策蘊含的各類社會風(fēng)險，確保重大決策實現(xiàn)預(yù)期目標。為此，四類社會風(fēng)險評估各司其職，從不同方面評估重大決策蘊含的社會風(fēng)險。其中，經(jīng)濟風(fēng)險評估是重要基礎(chǔ)，安全風(fēng)險評估是必要保障，環(huán)境風(fēng)險評估是關(guān)鍵環(huán)節(jié)，“穩(wěn)評”是最終歸宿，而各類風(fēng)險評估的最終目的和落腳點都是實現(xiàn)社會穩(wěn)定。因此，“穩(wěn)評”是檢驗其他各類評估效果的“試金石”，是重大決策前的最后一道“關(guān)口”，在所有社會風(fēng)險評估中居于最高層次。

任何一項制度創(chuàng)新，都是基于特定的社會背景在強烈的現(xiàn)實需求推動下產(chǎn)生的，而一項制度創(chuàng)新能否被國家政治系統(tǒng)接納、承認和推廣，乃至演化成為具有剛性約束機制的法律法規(guī)或者頂層設(shè)計，取決于該制度的有效性或制度績效，這是制度安排的社會演化規(guī)律。作為一項社會治理制度創(chuàng)新，“穩(wěn)評”孕育于中國地方風(fēng)險治理的實踐之中。2005年初四川省遂寧市率先對重大工程項目開展“穩(wěn)評”，到如今“穩(wěn)評”已經(jīng)在全國所有重大決策領(lǐng)域全面鋪開。其實，“穩(wěn)評”實施之初，只是地方政府為處理社會矛盾、履行維穩(wěn)職責(zé)而探索的一項工作制度，帶有很強的地方性、權(quán)宜性和功利性色彩。然而，由于“穩(wěn)評”在維穩(wěn)實踐領(lǐng)域卓越的實效性，迅速由地方的實踐探索成為中央層面的頂層設(shè)計，并逐步成為相對制度化和模式化的社會治理創(chuàng)新成果被加以復(fù)制與推廣，充分說明“穩(wěn)評”的功能開發(fā)和制度績效已經(jīng)得到了國家層面的認可。

然而，受發(fā)展理念、政策環(huán)境等因素影響，尤其是在“穩(wěn)評”尚沒有真正實現(xiàn)法治化之前，“穩(wěn)評”仍然面臨著一定程度的運行困境，如“穩(wěn)評”主體的確立、“穩(wěn)評”對象的范圍、“穩(wěn)評”流程的設(shè)置、“穩(wěn)評”指標的選擇、“穩(wěn)評”方法的選取、“穩(wěn)評”機制的配套、“穩(wěn)評”的法治化建設(shè)、公眾的有效參與、第三方服務(wù)的規(guī)范等都需要進一步細化和完善，在實踐中存在著嚴重的象征性執(zhí)行以及“穩(wěn)評”失靈現(xiàn)象，特別是“穩(wěn)評”機制與當(dāng)前行政審批制度的改革方向、依法決策的要求以及環(huán)評的環(huán)節(jié)設(shè)置存在一定沖突，導(dǎo)致“穩(wěn)評”在現(xiàn)階段遇到了極大的發(fā)展瓶頸甚至引起了存廢之爭。因此，“穩(wěn)評”在經(jīng)歷了十年的擴張式發(fā)展并在覆蓋范圍上實現(xiàn)了巨大突破之后，正處于從粗放式向內(nèi)涵式、規(guī)范化、精細化的轉(zhuǎn)型階段，這也是中央在重大會議上一直強調(diào)健全和落實“穩(wěn)評”機制的原因所在。

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