科層化：基層治理轉(zhuǎn)型的實踐及其反思

蘇運勛

[摘|菀猐科層制作為現(xiàn)代社會的理性產(chǎn)物，主要集中在城市和東南沿海等發(fā)達農(nóng)村地區(qū)。然而在鄂中農(nóng)村的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，國家基于基層政權(quán)建設(shè)和自上而下輸入資源管理的需要，推動了基層社會治理向科層化轉(zhuǎn)型。這主要表現(xiàn)為村組干部的改造和職業(yè)化、村莊組織納入到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府管理以及規(guī)范辦公與檔案管理等三個方面。然而，科層制雖然服務(wù)了國家的政權(quán)建設(shè)和資源管理，但是與村莊社會的日常治理需求并不匹配，形成了以形式治理、資源浪費和村干部負擔(dān)加重等為主要特征的基層治理困境，反而消解了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的合法性，違背了國家基層政權(quán)建設(shè)和自上而下資源輸入的初衷。

[關(guān)鍵詞]科層化；基層治理轉(zhuǎn)型；國家政權(quán)建設(shè)；資源輸入

[中圖分類號] B638[文獻標識碼] A[文章編號] 1008-4479（2018）06-0081-07

一、問題的提出

在城鄉(xiāng)人口流動的背景下，農(nóng)村社會發(fā)生非常廣泛而劇烈的變革。黨的十八屆三中全會提出了推進“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標，在此基礎(chǔ)上黨的十八屆五中全會又提出加強和創(chuàng)新社會治理，推進社會治理精細化，構(gòu)建全民共享共建的社會治理格局。這些都給農(nóng)村社會治理現(xiàn)代化提供了新的機遇。社會治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵大體包括四個方面，分別是治理主體多元化、治理方式科學(xué)化、治理過程法治化、治理機制規(guī)范化等四個方面[1]?？茖又疲ɑ蚍Q之為官僚制）作為現(xiàn)代社會一種理性的制度設(shè)計，就比較順理成章地運用到鄉(xiāng)村治理當中，成為鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要組成部分。

目前關(guān)于基層治理科層化的研究可分為兩類。一類是關(guān)于基層治理科層化的學(xué)理分析。譬如王龍飛通過對國家政治體制的分析，認為基層國家工作人員與上級執(zhí)政者之間產(chǎn)生了隱蔽性斷裂，以至于基層干部的現(xiàn)狀不容樂觀[2]。雖然王龍飛的觀點具有學(xué)術(shù)關(guān)懷，但是吳新葉認為王龍飛提出加強基層政權(quán)機構(gòu)權(quán)威的思路則是科層制治理的思維，并不能涵蓋基層治理的全部屬性，在實踐上是有局限，需要從基層的屬性中找到治理答案[3]。然而至于如何從基層的屬性中找到治理答案，吳新葉并沒有說明。另一類是實證分析為什么基層治理會出現(xiàn)科層化。歐陽靜認為村莊權(quán)威和鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)威的雙重衰變是形塑支配性村莊關(guān)系和村級組織官僚化的內(nèi)在邏輯[4]。王麗惠則認為城鄉(xiāng)一體化時期的管理需求和項目制推動了村級治理的行政化[5]。李永萍基于上海遠郊農(nóng)村考察發(fā)現(xiàn)，村干部的職業(yè)化是村莊內(nèi)部發(fā)展的需求、厚重治理資源的依托和規(guī)范性勞動力市場的倒逼等因素共同形塑的產(chǎn)物[6]。宋麗娜則從上級部門規(guī)范基層權(quán)力運作來探討基層治理科層化[7]。這些實證研究從各個層面分析基層治理科層化的原因，但是這些結(jié)論都是根據(jù)東部沿海發(fā)達農(nóng)村的經(jīng)驗而得出的結(jié)論，對中西部欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)就不一定會適用。鑒于以上分析梳理，本文根據(jù)對湖北省Y市D村的個案調(diào)查，來分析中西部欠發(fā)達農(nóng)村地區(qū)是如何推動基層治理的科層化，以及產(chǎn)生的后果。同時還回應(yīng)吳新葉教授的問題，即基層科層制治理的局限在哪里。

二、研究區(qū)域介紹

本文研究資料來源于筆者和所在團隊成員于2017年10月在湖北省Z縣S鎮(zhèn)D村開展的為期15天的田野調(diào)查①。Z縣位于三峽庫區(qū)，地勢西南高東北低，長江由西向東把全縣分為南北兩部分，縣內(nèi)巖高谷深，大片平地少，多為分散河谷階地、槽沖小壩和梯田坡地。S鎮(zhèn)位于Z縣西北部，北鄰長江，屬于整體移民鄉(xiāng)鎮(zhèn)。全鎮(zhèn)國土面積188平方公里，耕地面積2406公頃，轄15個村，1個居委會，118個村民小組，10514戶35673人，其中農(nóng)業(yè)人口32636人，主要種植柑橘、玉米、土豆和紅薯等高山旱地作物，屬于典型的高山農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。D村在當?shù)貙儆诎敫呱酱澧冢甯孛娣e3880畝，林地11473畝。有715戶3286人，其中外出打工有850多人，在村的主要是老人和光棍有600多人，下山陪讀和上學(xué)的有500多人，主要是婦女兒童。全村有4個社區(qū)，12個村民小組，16個幸福村落（2014年開始推行）。D村所在山區(qū)有非常豐富的煤礦資源，這為當?shù)厝颂峁┝舜罅康木蜆I(yè)機會和較高的額外收入，但是到2000年左右在國家的干預(yù)下逐漸關(guān)停。從這個時候起，當?shù)刂饾u興起外出打工，村里大部分青壯年勞動力外出到江浙等沿海城市進廠務(wù)工。現(xiàn)在村里有4名村干部，分別是村黨支部書記（60多歲）、村文書（50多歲），村副主任（50多歲）和村婦女主任（50多歲），四位村干部的工作經(jīng)驗均超過10年。D村是S鎮(zhèn)2016年精準扶貧整體推進村，也是全鎮(zhèn)三個“幸福村落”試點村之一，近兩年各種項目資金加起來超過千萬元。

三、科層化的基層實踐形態(tài)

在談科層化之前首先明確科層制的概念。最早對科層制（或者稱之為官僚制）進行理論探討和總結(jié)的是德國古典社會學(xué)家馬克斯·韋伯，他把科層制作為理解現(xiàn)代社會的重要概念。科層制在韋伯那里是一種以規(guī)則為主體的現(xiàn)代組織體系與管理方式，它具有以下四個方面的特征：一是勞動分工和專業(yè)化；二是等級權(quán)威；三是規(guī)章制度；四是非人格化取向[8]。近年來，隨著國家對基層政權(quán)建設(shè)和自上而下項目資金管理的考慮，著力推進基層組織向科層制治理轉(zhuǎn)變。在D村，雖然當前并沒有形成成熟和完備的科層制治理體系，但是在村莊各個方面體現(xiàn)出了一種科層化的辦事邏輯，它在村莊主要表現(xiàn)在村組干部的改造和職業(yè)化、村莊組織納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理以及規(guī)范辦公與檔案管理等三個方面。

（一）村組干部的改造與職業(yè)化

對村組干部的改造和職業(yè)化要分兩部分來說明。首先是對村干部的改造。D村從2005年“合村并組”以后，選舉產(chǎn)生了村書記、村副主任、村婦女主任和村文書等四人組成的村干部隊伍，這四名村干部一直任職至今。在四名村干部原有分工的基礎(chǔ)上，從2012年開始，縣鄉(xiāng)政府開始對全村4名村干部進行電腦操作培訓(xùn)。從2016年起，D村在精準扶貧整村推進的指導(dǎo)下，運用扶貧專項資金、鎮(zhèn)政府財政資金和各縣直單位幫扶資金等共計72.8萬元在老村委會旁邊興建了全新的村委會。村委會建造面積約400平米，高兩層。一樓正廳為便民服務(wù)大廳，長方形服務(wù)柜臺里面放置5張辦公桌和5臺電腦，全村4個村干部都固定有一張辦公桌，側(cè)廳為會議室，能夠滿足50人左右同時開會。二樓為科室，分別是檔案室、人大之家、圖書室等。四名村干部都要接受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的監(jiān)督，執(zhí)行早八點晚五點的上下班工作制，并填寫村莊工作日志，辦公大廳內(nèi)部有監(jiān)控監(jiān)督。

其次是小組干部的職業(yè)化。2012年，Z縣經(jīng)過試點后，在全縣范圍內(nèi)開展幸福村落建設(shè)，依Z縣自然地理、人文社會和行政沿革等條件，把村落界定為“在行政村以下依山勢地形居住，有著相同的地緣文化、農(nóng)耕文化、習(xí)俗文化和親情文化的最基本的自治單位”。最終目標是把幸福村落建設(shè)成為自治單元，通過推選兩長八員，也就是黨小組組長、理事長、經(jīng)濟員、宣傳員、幫扶員、環(huán)衛(wèi)員、調(diào)解員、管護員、張羅員和監(jiān)督員，每個人員都有相應(yīng)的職能安排，引領(lǐng)群眾積極開展村民自治。在這個政策的指導(dǎo)下，全縣186個行政村1152個村民小組劃分為2055個村落，增加基層治理單元903個，增長率為78%。D村從2014年開始把全村12個村民小組劃分為16個幸福村落，并設(shè)置了兩長八員，規(guī)定了他們10個人各自的工作任務(wù)（如下表）。

（二）村莊組織納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理

根據(jù)我國村民委員會自治法規(guī)定，村民委員會是村民“自我管理、自我教育、自我服務(wù)”的基層群眾性自治組織，實行“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”。通過這個法律規(guī)定可以發(fā)現(xiàn)，村民自治組織跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不存在行政隸屬關(guān)系，而是一種指導(dǎo)—協(xié)助關(guān)系[4]。特別是農(nóng)村稅費改革以后，農(nóng)村的利益結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了很大變化，鄉(xiāng)村關(guān)系也逐漸朝著“鄉(xiāng)政村治”的政治格局發(fā)展[9]。然而，在D村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村治組織從2015年開始逐漸納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政管理序列，這突出表現(xiàn)在對村干部的考核、監(jiān)督與工資發(fā)放。工資發(fā)放從2016年起大幅度提高，其中村書記/主任年工資為3.8萬元，其他村干部為村書記/主任工資的80%，約3萬元。在此之前，村書記的工資是1400元左右每月，年工資1.7萬元，其他的村干部的工資每年約1萬元左右。工資發(fā)放建立在績效考核上，鎮(zhèn)政府對每個村干部有100分的考核，工作任務(wù)沒完成相應(yīng)地扣分，每分280元。D村副主任在2016年因為征兵工作沒有完成，就扣去1分。除了村干部納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理以外，村級醫(yī)務(wù)室2人也納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的直接管理之中，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院規(guī)定工作任務(wù)、接受衛(wèi)生院的監(jiān)督和考核等。村落雖然是村莊內(nèi)部的自治單位，受村委會的領(lǐng)導(dǎo)，但是縣鄉(xiāng)政府從2016年開始對其進行干預(yù)，這突出表現(xiàn)在任務(wù)直接發(fā)放、工作評比和獎勵等方面。從2017年開始，S鄉(xiāng)政府開始把清潔家園、綜治維穩(wěn)等工作直接下沉到村落這一層級，在管理上直接到達村落理事長，每年對幸福村落進行考核并對考核結(jié)果張榜公示，考核靠前的會有物質(zhì)獎勵。比如在清潔家園工作考核上，全鎮(zhèn)排名前20%的村落理事長會有500～800元不等的獎勵，同時每年過年時候，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)會到這些工作比較好的幸福村落理事長家吃飯慰問，也就是“給面子”。

（三）規(guī)范辦公與檔案管理

這個表現(xiàn)最為明顯的是流動人口管理、村莊公共衛(wèi)生服務(wù)以及精準扶貧等。流動人口管理始于2010年，主要由村婦女主任跟蹤負責(zé)。按照規(guī)定，婦女主任每年的4月和10月要對村里外出務(wù)工的所有人員打電話詢問近況，主要詢問工作、感情、健康等事項，并對他們的地址、電話、工作等信息進行流動記錄，而且每位外出的人員都要簽“誠信計生雙向承諾合同”。這項工作每次持續(xù)半個月左右。特別是每個月都要給外出的孕婦打電話，直到她生下來，也還要在生下來的第3天、7天、14天、28天和42天給產(chǎn)婦打電話，詢問嬰兒的健康狀況、產(chǎn)婦的傷口情況等，每一天都有對應(yīng)的表格進行記錄。最終每一個孕婦在婦女主任那里都有厚厚的一本記錄材料。

D村所在縣政府把全縣的村一級衛(wèi)生室納入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院的管理體系之后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院具體安排工作任務(wù)和績效考核。規(guī)定的主要工作任務(wù)有兩類，一個是一般性門診，另一個是村莊公共衛(wèi)生服務(wù)。其中村莊公共衛(wèi)生服務(wù)是村醫(yī)全年工作的主要任務(wù)。村莊公共衛(wèi)生服務(wù)主要是村醫(yī)對全村慢性病的管理，這個慢性病管理主要包括高血壓、糖尿病和精神病三類人群。鎮(zhèn)衛(wèi)生院要求村醫(yī)每年要對這些慢性病人群跟蹤記錄，每年至少打四次電話或家訪，詳細記錄他們的病情發(fā)展情況，并形成文字檔案，以此作為村醫(yī)考核的主要依據(jù)。除了上面提到的流動人員管理和慢性病管理以外，還有精準扶貧工作和每個月例行的主題黨員活動，都需要按照規(guī)定，整理或者填寫大量的文字表格并存檔。據(jù)村文書保守統(tǒng)計，2016年村委共用去紙張10箱約60000張左右，平均每個村民20多張紙。

三、科層化背后的國家邏輯

科層制從本質(zhì)和形式上來講都是現(xiàn)代社會的理性產(chǎn)物，它與非均衡與非程序的傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會并不匹配。但是，鄉(xiāng)土社會之外的國家與市場分別基于政權(quán)建設(shè)和營取利潤等方面的考慮，通過種種方式把科層制從外部引進到鄉(xiāng)土社會，從而實現(xiàn)它們的目的。然而，對于巖高谷深，山大人稀的Z縣D村而言，市場的營利空間畢竟很少，于是科層制就主要依靠國家的基層政權(quán)建設(shè)以及自上而下的資源輸入進入到鄉(xiāng)土社會，積極營造國家在邊遠山區(qū)的存在感與合法性。

（一）現(xiàn)代國家基層政權(quán)建設(shè)

現(xiàn)代國家基層政權(quán)建設(shè)在我國最早可以追溯到清末新政，而具體實行于中華民國時期，其主要特點就是在基層社會建立正式的官僚機構(gòu)，試圖以此改變國家政權(quán)在基層社會的軟弱狀態(tài)，加強對基層的控制。然而，伴隨著國家政權(quán)正式機構(gòu)和非正式機構(gòu)的同時增長，逐漸導(dǎo)致基層社會傳統(tǒng)的“保護型經(jīng)紀”模式向“營利型經(jīng)紀”模式的轉(zhuǎn)變，激化了基層民眾與政府的矛盾，國家政權(quán)建設(shè)出現(xiàn)內(nèi)卷化[10]。新中國成立以后，隨著國家建設(shè)和政黨運動的開展，中國共產(chǎn)黨將國家行政權(quán)力與基層社會權(quán)力有機結(jié)合，形成了“政社合一”的人民公社體制[11]。從國家政權(quán)建設(shè)的角度來說，人民公社是成功的，它基本實現(xiàn)了對基層社會的組織建設(shè)、資源提取、人員調(diào)配以及文化整合等，但是經(jīng)濟和組織上的低效率似乎又注定其具有短暫性。特別是上世紀80年代初的農(nóng)村經(jīng)濟改革以后，國家廢除人民公社，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，在農(nóng)村實行村民自治，基層社會逐漸形成了“鄉(xiāng)政村治”的新型治理體制。

這種體制在Z縣一直持續(xù)到2000年左右。2000年以后，Z縣基于簡化農(nóng)村治理組織架構(gòu)、降低農(nóng)民負擔(dān)等目的，對農(nóng)村治理單位進行“合村并組”改革，將兩三個行政村合并為一個行政村，將兩三個小組合并為一個大村民小組?！昂洗宀⒔M”對減少農(nóng)民負擔(dān)確實有一定的意義，但是Z縣山大人稀的地理狀況也一定程度上影響到村級治理，增加了村干部負擔(dān)。2004年之后，Z縣在全縣范圍內(nèi)推行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，很多社區(qū)基本恢復(fù)到“合村并組”之前的村民小組范圍。2012年開始，Z縣在全縣范圍開展“幸福村落”建設(shè)，實行“雙線運行，三級架構(gòu)”治理模式，形成以“村黨組織—村落歷史黨小組—黨員”為主線的黨建工作體系，以及以“村委會—村落理事會—農(nóng)戶”為軸線的村落群眾自治體系。截止到2017年10月，全縣基本形成了以兩長八員為主體的農(nóng)村新型網(wǎng)格化治理體系。在此基礎(chǔ)上，清晰界定村落理事會職能職責(zé)，組織村落黨員群眾圍繞“七項任務(wù)，十個得到”目標任務(wù)開展村落自治和協(xié)商民主工作。除此以外，D村在打工經(jīng)濟背景下也出現(xiàn)了新的樣態(tài)，比如鄉(xiāng)村空心化、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)老齡化或婦女化、三留守以及普遍存在的價值混亂、倫理混亂等等，這對國家政權(quán)的基層存在提出了挑戰(zhàn)。正是在地方政府推動和社會需求的共同作用之下，現(xiàn)代國家政權(quán)對原有基層政權(quán)組織進行了各種強化，而這種強化又集中體現(xiàn)在對基層組織進行科層化改造。國家希望通過對基層組織的科層化，把基層（主要是村級自治組織）納入到現(xiàn)代國家官僚體系之中，把國家政權(quán)延伸到農(nóng)村社區(qū)。

（二）自上而下的資源輸入

除了上面提到的現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)以外，還有一個重要的時代背景就是國家對鄉(xiāng)土社會的資源輸入。如果說現(xiàn)代國家政權(quán)建設(shè)推動基層科層化屬于政治層面的考慮，那么自上而下的資源輸入而推動的基層科層化則屬于經(jīng)濟層面的考慮。特別是農(nóng)業(yè)稅費改革以后，國家又開啟的“城市支持農(nóng)村，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”戰(zhàn)略，改變了國家以往的資源汲取型角色而向資源支援型角色轉(zhuǎn)型。這些國家支援農(nóng)村的資源可以細分為三類。一類是普惠性資源，也就是直接平均分配給每個農(nóng)戶的資金或者福利政策，比如糧食補貼、新農(nóng)合和新農(nóng)保等；一類是專項性資源，或者稱之為公共性資源，這部分資源用來提升農(nóng)村公共服務(wù)水平和促進農(nóng)村社會發(fā)展等，比如修路專項資金和產(chǎn)業(yè)專項資金等。還有一類是政策性資源，他主要針對農(nóng)村特殊人群而設(shè)置且具有一定時效性的資源，比如臨時救助、農(nóng)村低保、精準扶貧資金等。除了普惠性資源以外，專項性資源和政策性資源的使用具有競爭性特征，資金分配的標準和條件比較模糊[12]。為了避免因資金分配標準和條件比較模糊而帶來的一系列治理后果，國家就在資源輸入的過程中規(guī)范各方行為，因為大量的資金和項目的分配和使用都需要基層村組干部的參與和配合，也就加大了對村干部的科層化管理。這在D村精準扶貧工作中得到了比較明顯的表現(xiàn)，據(jù)統(tǒng)計，2016年D村精準扶貧各項資金共計有1200多萬元。首先，在D村精準扶貧過程中，村組干部要嚴格按照國家規(guī)定的程序和進度進行精準識別和脫貧，2017年D村按照年收入超過4000元的標準脫貧12人，但是因為不符合國家脫貧的進度而擱置。其次，按照要求規(guī)范填寫各種文檔材料并歸檔管理，同時要把所有的信息通過電腦進行信息化管理。再次，村干部在精準填表的過程中，會不定時受到鄉(xiāng)政府包村領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督和抽查，任何因為沒有按照文件規(guī)范而填寫的材料，都會被鄉(xiāng)政府否決而重新填寫。除此以外，扶貧資金的使用也是按照科層化的邏輯。2016年，D村在精準扶貧整村推進的指導(dǎo)下，運用扶貧專項資金和縣直單位扶貧幫扶資金等共計72.8萬元在老村委會的旁邊興建了全新的村委會。新村委會的建設(shè)嚴格遵循現(xiàn)代城市科層化的建設(shè)理念，日常則通過科室和規(guī)范制度等進行人員管理。

四、供需錯位：科層化的治理困境

通過上面的分析，可以發(fā)現(xiàn)國家通過基層政權(quán)建設(shè)和自上而下的資源輸入，塑造和推動了基層社會特別是村莊的科層化，它主要表現(xiàn)在村組干部的改造和職業(yè)化、村莊組織納入到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府管理和規(guī)范辦公與檔案管理等。換句話說，科層化主要服務(wù)于現(xiàn)代國家基層政權(quán)建設(shè)和自上而下資源輸入的管理上。然而，這些與村莊內(nèi)部的日常治理需求并沒有多大關(guān)系，但是在村莊卻形成了以形式治理、資源浪費和村干部負擔(dān)加重等為主要特征的治理困境，因為這與村莊社會的日常治理需求并不匹配，反而開始消解了國家政權(quán)在鄉(xiāng)村社會的合法性。

（一）科層化形成了形式治理

所謂形式治理，是指在村自治組織科層化以后，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府下發(fā)的任務(wù)和規(guī)定與村莊實際的日常治理需要并不匹配從而導(dǎo)致日常治理的形式主義。比如說，2015年Z縣下發(fā)關(guān)于推動“六小”村落文化建設(shè)的文件，2016年D村就利用貧困村整村推進資金和縣直單位幫扶資金等共計72.8萬元在老村委會旁邊按照現(xiàn)代科室部門重新建了村委會。按照鎮(zhèn)里的規(guī)定，村干部從周一到周五都要到村委會上班，周末和假期輪班，按照早八晚五的固定時間上下班，為此鎮(zhèn)里還在一樓大廳安裝了攝像，用來監(jiān)督村干部是否按照要求上班下班。應(yīng)該說，這在一定程度確實方便了群眾來村委會辦事，特別當群眾過來辦理證明和政策咨詢等就非常及時方便。然而，像開證明、政策咨詢等事務(wù)在村莊并不多而且占用時間非常少，有時候村干部坐在村委會一天什么事也沒做，只能坐在村委玩電腦游戲。這就導(dǎo)致了村干部上班流于形式，并沒有實質(zhì)內(nèi)容，新建的村委會也成了上級部門檢查的面子工程。在D村，村莊內(nèi)部的日常治理事務(wù)主要是開證明、政策咨詢、民政救濟、糾紛調(diào)解等突發(fā)性、偶然性和暫時性事務(wù)，很多情況下村干部要么通過電話解釋，要么需要到村民家里實際解決村民的問題，并不需要建立一個豪華的村委會去服務(wù)村民。

（二）科層化導(dǎo)致了資源浪費

科層化在形成形式治理的同時，還導(dǎo)致了國家自上而下資源輸入的浪費。以2013年D村的核桃推廣項目為例。當時地方政府在沒有充分調(diào)研和論證的前提下，為了順利完成國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，通過鎮(zhèn)里決策就選擇了村委班子比較團結(jié)的D村推行核桃項目。在村委會的配合下，全村共協(xié)調(diào)出2000畝土地種植核桃，政府提供核的桃樹苗、肥料、技術(shù)指導(dǎo)等所有服務(wù)直接對接到農(nóng)戶。這個核桃樹項目之所以能夠比較順利的推行，有如下幾個方面的原因：當?shù)厝丝诖罅客獬鰟?wù)工，傳統(tǒng)的種田收益相對較低，農(nóng)民種田積極性下降；當?shù)卣逊N植核桃納入退耕還林補貼當中，種一畝核桃分三年共補貼1500元（第一年1300元，第二年100元，第三年100元）；村莊有一棵老核桃樹，年產(chǎn)值上千元，這給當?shù)厝罕娦纬闪朔浅：玫氖痉缎?yīng)。核桃項目在D村推行三年來共花費財政資金178萬元，分別是樹苗費用79.2萬元，種植核桃樹苗人工費用36.8萬元，3年用肥料200多噸共約40萬元，3年使用農(nóng)藥約10萬元，修枝花費12萬元。但是結(jié)果證明這個項目是失敗的，截止到2017年10月，全村2000畝核桃至少有800畝死亡，剩下的還在繼續(xù)死亡。于是，由政府陸續(xù)投資產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金178萬元就這樣浪費掉了。

自從村治組織納入到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府管理以后，村干部就要接收上級政府部分下發(fā)的任務(wù)，并受他們的監(jiān)督和考核。在這個案例中，基層政府迫于產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金使用的壓力，在沒有充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，通過行政權(quán)力要求D村村委配合核桃項目的實施。村干部考慮到的是完成政府部門下發(fā)的工作任務(wù)，對于核桃種植是否可行他們雖然也有疑問但是也決定不了。最后的結(jié)果就是通過科層內(nèi)部的行政權(quán)力雖然完成了產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目的落地，但是因為不符合當?shù)氐淖匀粴夂虻葪l件而大量死亡，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金在這里就浪費掉了。