深度貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀及脫貧路徑研究

張玲　王建忠

摘要基于貧困與反貧困相關(guān)理論，習總書記提出的“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”內(nèi)涵，針對深度貧困地區(qū)脫貧成本高、難度大、見效慢，已經(jīng)脫貧的地區(qū)基礎(chǔ)仍然比較薄弱的現(xiàn)狀，對深度貧困地區(qū)進行深入的實地調(diào)查，分析貧困特征及脫貧障礙，關(guān)注農(nóng)民貧困問題，精準分析致貧原因，并尋找可行的幫扶措施。

關(guān)鍵詞深度貧困；致貧原因；脫貧路徑

中圖分類號S-9文獻標識碼A文章編號0517-6611（2018）28-0221-03

Research on Poverty Status and Poverty Alleviation Path in Deep Poverty Areas

ZHANG Ling， WANG Jianzhong

（Hebei Agricultural University， Baoding， Hebei 071000）

AbstractBased on the theory of poverty and antipoverty， the connotation of “rural rejuvenation strategy” put forward by General Secretary Xi pointed out that poverty alleviation in deep povertystricken areas is still relatively weak with high cost， high difficulty， slow response and poverty alleviation. Conducted indepth field surveys， we analyzed the characteristics of poverty and obstacles to getting out of poverty， paid attention to the problem of peasants poverty， analyzed precisely the causes of poverty and found feasible measures to help them.

Key wordsDeep povertystricken areas；Causes of poverty；Poverty removal path

2017年6月23日，習近平總書記在山西省太原市主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會，對深度貧困地區(qū)的特點以及脫貧攻堅的艱巨任務(wù)進行了剖析。河北省有深度貧困縣10個，深度貧困村206個，脫貧攻堅任務(wù)艱巨，面對其自然環(huán)境惡劣、經(jīng)濟資源匱乏、人才流失嚴重等問題，應根據(jù)深度貧困地區(qū)特點，創(chuàng)新扶貧模式，完善扶貧政策，確保扶貧成效，爭取2020年順利實現(xiàn)脫貧“摘帽”。

1調(diào)查方案

1.1調(diào)查目的

該次調(diào)研主要針對精準扶貧、精準脫貧重大決策部署，年度減貧任務(wù)完成情況，貧困人口精準識別、精準退出、精準幫扶，群眾認可度、不滿意度，脫貧攻堅責任落實、政策落實和工作落實等情況進行調(diào)查，通過分析訪談?wù){(diào)查評估，科學評價各級黨委、政府扶貧成效，通過發(fā)現(xiàn)問題和整改問題，推進脫貧攻堅各項政策落實，保障建檔立卡貧困人口高標準脫貧出列，提升脫貧攻堅的精準度，增強群眾脫貧攻堅的滿意度，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)提供政策和對策咨詢意見。

1.2調(diào)查內(nèi)容

該次扶貧成效調(diào)查范圍為深度貧困縣，調(diào)查評估內(nèi)容包括貧困人口“兩不愁三保障”實現(xiàn)情況、脫貧攻堅責任落實、政策落實和工作落實情況，對每個縣扶貧工作進行整體評價，結(jié)合貧困人口、貧困村退出的16項指標，特別是綜合貧困發(fā)生率、精準識別率、精準退出率，因村因戶幫扶工作滿意度、不滿意度等工作進行問卷制作和調(diào)查，找出扶貧工作的不足和農(nóng)戶不滿意的原因，分析脫貧路徑、幫扶措施、脫貧成效等方面存在的問題以及原因，提出解決問題的對策建議。

1.3調(diào)查抽樣

每個深度貧困縣抽取貧困人口較多的3個貧困村和2個非貧困村（含已退出貧困村），對1個100戶左右的貧困村實施全覆蓋調(diào)查，其他村隨機抽取貧困戶10戶、脫貧戶10戶，非貧困戶5戶開展調(diào)查核實。調(diào)查樣本共計1 600戶。

2工作亮點

2.1總體判斷

深度貧困地區(qū)扶貧工作成效明顯，結(jié)合上級政策和本地實際進行頂層設(shè)計，各縣有創(chuàng)新部署，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部扶貧具體抓落實，駐村工作隊或者幫扶責任人、兩委班子扎實工作，相關(guān)部門和人員付出了巨大努力，扶貧成效初步顯現(xiàn)。但深度貧困地區(qū)由于資金、資源、人才、市場、政策等諸多短板，本著缺什么補什么的原則，無法短期實現(xiàn)整體脫貧，而且脫貧措施也要因地制宜，不能急于求成。

2.2突出亮點

一是群眾滿意度高。貧困人口的滿意度非常高，遠高于評估組調(diào)研過的其他貧困縣，這或許與所處區(qū)域文化傳統(tǒng)有關(guān)，但還是能夠充分反映貧困戶對扶貧工作的認可度。

二是貧困戶物質(zhì)貧困但精神富有。貧困戶和人口的家庭環(huán)境的整潔、生活狀態(tài)的悠閑和對美好生活的向往，給評估組調(diào)查員留下深刻的印象，這是扶貧工作的良好基礎(chǔ)，應在提升貧困戶內(nèi)生動力上下功夫。

3共性問題

3.1扶貧檔案基礎(chǔ)工作有待完善

盡管省市縣都有明確的頂層設(shè)計文件，但在具體落實中不平衡、不充分問題普遍存在。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，檔案工作作為脫貧攻堅的基礎(chǔ)工作，基層扶貧檔案不完整、信息不準確、不符合邏輯的現(xiàn)象嚴重，扶貧工作痕跡化管理主線不清晰，難以展現(xiàn)扶貧工作的全過程。

3.2政策把握和創(chuàng)新有待提高

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的一個非常突出的問題是，由于2014年貧困戶識別不精準，目前仍然有一部分不符合貧困條件的農(nóng)戶仍然在享受扶貧政策，難以服眾。這是共性問題，急需加以研究解決，要么盡快脫貧出列，要么從建檔立卡貧困系統(tǒng)中直接清退，否則會導致村民的隔閡，產(chǎn)生貧困戶與非貧困戶的“撕裂”現(xiàn)象，引起更深次的問題，嚴重影響群眾滿意度以及農(nóng)村社會和諧。

3.3政策宣傳和引導有待細致深入

邊緣貧困戶與邊緣非貧困戶差距不大，但享受政策有差異，導致基層工作開展難度大，個別村莊存在“扶貧養(yǎng)老”現(xiàn)象，依靠政府扶貧或低保養(yǎng)老問題較多。做好扶貧脫貧中貧困戶與非貧困戶工作，需要做深入細致的安撫和解釋工作，工作不細致會導致村民對扶貧工作意見較大。

3.4產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧難度較大

面對產(chǎn)業(yè)風險和扶貧資金使用風險，各縣普遍有畏難情緒，考慮到各縣地理位置、氣候條件、經(jīng)濟狀況現(xiàn)實，產(chǎn)業(yè)扶貧項目普遍存在規(guī)模小、同質(zhì)化嚴重、抗風險能力弱，持續(xù)性待觀察問題[1]。這個問題可能會導致通過產(chǎn)業(yè)就業(yè)實現(xiàn)穩(wěn)定增收退出要求受到影響，但客觀是事實則是貧困地區(qū)資源匱乏、貧困人口年齡偏大、勞動力素質(zhì)偏低、扶貧資金使用約束可能不利于產(chǎn)業(yè)就業(yè)扶貧，急需專題研究相關(guān)的指導意見和建議。

3.5危房改造政策落實應實事求是

調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，子女住新房，父母住危房、進行過危房改造的房屋再次成為危房，但無法享受危房改造補貼政策、一戶多宅且符合居住標準，但仍住危房的貧困戶等問題突出。這些貧困戶如果實行危房改造是否違反政策，值得深入研究。但是如果不進行危房改造，就達不到“兩不愁、三保障”的標準，無法實現(xiàn)脫貧退出。

3.6“兩線合一”政策落實有偏差

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分縣在貧困識別過程中，要么將低保人口一并納入貧困人口，實現(xiàn)所謂的“兩線合一”，要么為了村情穩(wěn)定，本著貧困人口和低保人口指標不重疊原則，即識別為貧困人口的不能再享受低保待遇，有低保待遇的不再享受扶貧政策。這些做法違背了貧困、低保同步識別的要求和目的，可能導致貧困人口識別出現(xiàn)“漏評”和“錯評”現(xiàn)象[2]。

3.7扶貧工作思路和格局有待拓寬

貧困縣應該樹立舉全縣之力打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，扶貧工作不僅僅是扶貧系統(tǒng)和相關(guān)部門的事情，應該充分深入理解“動員全黨全國全社會力量”“強化黨政一把手負總責的責任制”“三位一體”“六個精準、五個一批”等扶貧理念和思想，動員全縣所有力量，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)[3]。

3.8非貧困村成為扶貧攻堅任務(wù)的“盲點”

此次評估調(diào)研中，深度貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成，只有少數(shù)村莊道路硬化尚未不達標，路燈還不能使用，衛(wèi)生室建設(shè)不符合要求等（深層次問題是對于規(guī)模較小的衛(wèi)生室建設(shè)有待創(chuàng)新）。一個突出問題是非貧困村無論是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)還是產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都被貧困村遠遠甩在了后面，非貧困村的垃圾處理和環(huán)境整治問題也亟待解決。

另外一個不容忽視的問題是，貧困戶和非貧困戶之間以某一個標準一刀切，兩者之間的政策差異太大，尤其是邊緣貧困和非貧困難以精準界定，貧困戶界定上的民主并非一定是有效的方式，精準識別與否可能會導致嚴重的社會穩(wěn)定隱患，造成農(nóng)村社會的撕裂。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于在識別時按照人均純收入的標準進行模糊計算，本來生活水平相近的農(nóng)戶，有些成了貧困戶，有些沒有成為貧困戶，而變成了“邊緣戶”，貧困戶享受到了很多扶貧政策，造成了一定程度上的“戀貧”情結(jié)，而非貧困戶最終會因為強烈的現(xiàn)實反差，形成對精準扶貧的諸多誤解，甚至走向上訪之路。

3.9基層黨組織建設(shè)薄弱

在基層，精準扶貧面臨著諸多問題：

一是扶貧工作責任劃分不清楚、責任主體目標不明確。精準扶貧工作責任劃分不明確，工作計劃制定不細致、不精準，工作調(diào)度不及時、不經(jīng)常，被動應付多，主動大膽創(chuàng)新不夠，雖然有關(guān)領(lǐng)導帶頭推進工作，但落實不到位、創(chuàng)新方式不夠、成效不明顯。

二是黨員致富帶頭人帶動作用不強。表現(xiàn)在黨員致富能手隊伍薄弱，輻射面有限；部分黨員致富能手意識不強，作用發(fā)揮有限。

三是村級集體經(jīng)濟發(fā)展緩慢，基層黨組織在引領(lǐng)發(fā)展方面做得不夠。基層黨組織是否有活力有責任感，是否能夠有積極性的帶領(lǐng)本村村民增收致富，是脫貧攻堅的關(guān)鍵要素之一。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，基層黨組織渙散的村，村委會成員之間不團結(jié)，拉幫結(jié)派，各項工作開展不順利，如有的村產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展障礙重重，土地流轉(zhuǎn)不順暢等問題突出，嚴重影響了產(chǎn)業(yè)及園區(qū)的發(fā)展，沒有充足實力帶動貧困戶脫貧致富。

4相關(guān)對策及建議

4.1舉全社會力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)

脫貧攻堅是一項統(tǒng)攬經(jīng)濟社會發(fā)展全局的政治任務(wù)，各貧困縣委、政府一把手應該勠力同心，相關(guān)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)通力協(xié)作，站在政治高度，真重視、真協(xié)作、動真格，開展切實可行的頂層規(guī)劃和設(shè)計，牢記樹立舉全縣之力脫貧攻堅的理念開展精準扶貧和脫貧工作[4]。

建議各級黨委進行專項研究，以問題為導向，充分考慮關(guān)鍵少數(shù)特殊問題和現(xiàn)狀，有針對性的提出明確解決措施，按照 “動員全黨全國全社會力量”“強化黨政一把手負總責的責任制”的指導性原則，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會的基礎(chǔ)上，細分和明確各級黨政部門及駐村工作隊、幫扶責任人、村兩委的責任，強化黨建扶貧和鄉(xiāng)村社會治理，與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機結(jié)合。

4.2合理安排扶貧開發(fā)工作組織協(xié)調(diào)機構(gòu)

目前，各縣主管黨委副書記或政府副縣長擔任扶貧負責人，從職責分工上來看，各司其職，分工明確，但從實際調(diào)查結(jié)果來看，駐村工作隊由組織部領(lǐng)導，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記直接受鄉(xiāng)委書記領(lǐng)導，村支書直接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記領(lǐng)導等，由于副書記或者副縣長無法實現(xiàn)各縣直部門的整體協(xié)調(diào)，無法做到“舉全縣之力”脫貧攻堅[5]。因此，應設(shè)置由縣委書記和政府縣長為第一責任人的扶貧開發(fā)工作小組，調(diào)動一切相關(guān)部門，步調(diào)一致，協(xié)同作戰(zhàn)，全面推進脫貧攻堅工作的開展。

4.3創(chuàng)新脫貧攻堅機制

首先，完善制度體系，層層傳導動力，層層壓實責任。脫貧攻堅的制度體系業(yè)已形成，責任體系、政策體系、投入體系、動員體系、監(jiān)督體系、考核體系，各司其職，各負其責，為脫貧攻堅提供了制度保障，為解決深度貧困地區(qū)問題提供了堅實的制度基礎(chǔ)。同時，還得完善政策和措施，強化脫貧攻堅制度性供給。

其次，創(chuàng)新管理機制，在脫貧攻堅的關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得突破。重點解決深度貧困地區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施以及基本醫(yī)療有保障的問題，對居住在自然條件特別惡劣地區(qū)的群眾加大易地扶貧搬遷力度，對生態(tài)環(huán)境脆弱的禁止開發(fā)區(qū)和限制開發(fā)區(qū)群眾增加護林員等公益崗位，對因病致貧群眾加大醫(yī)療救助、臨時救助、慈善救助等幫扶力度，對無法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實行政策性保障兜底[6]。

4.4加強扶貧檔案管理

扶貧檔案要摸清底數(shù)，進行痕跡化管理。檔案內(nèi)容包括扶貧工作的整體情況以及每一項工作的實施過程，充分展現(xiàn)扶貧工作的過程和成效。另外，有必要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶三級檔案中，補充鄉(xiāng)情、村情、戶情介紹，以全面反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、戶的扶貧工作內(nèi)容及成效，為貧困戶、貧困村退出和了解貧困狀況提供基礎(chǔ)。

4.5改善工作方式和手段

扶貧干部應注意工作方式和方法，先抓試點后帶面，不要盲目大規(guī)模推動，如扶貧檔案、產(chǎn)業(yè)扶貧、易地搬遷等，可以先做試點，再鋪開，避免返工，勞民傷財，挫傷扶貧相關(guān)人員的積極性[7]。

4.6均衡發(fā)展兼顧重點突破

扶貧工作應注意區(qū)別開展工作，不要一刀切，確保農(nóng)村整體均衡發(fā)展的同時，重點問題重點突破[8]。如貧困縣和非貧困縣，貧困村和非貧困村，一般貧困縣和深度貧困縣，問題村和穩(wěn)定村，一般貧困戶和關(guān)鍵少數(shù)貧困戶，壩上貧困縣和壩下貧困縣，先進縣和后進縣等。

4.7建立容錯機制，鼓勵扶貧工作創(chuàng)新

各級黨委有必要建立相應的容錯機制，紀檢、監(jiān)察、審計等相關(guān)部門要為脫貧攻堅保駕護航，發(fā)揮相應的指導服務(wù)作用，讓扶貧干部輕裝上陣甩開膀子、沒有顧慮的干工作、干事業(yè)，發(fā)現(xiàn)的問題要分清楚產(chǎn)生問題責任和本質(zhì)區(qū)別對待，這樣才能激發(fā)扶貧工作人員的工作積極性，更好的推動全市扶貧工作。同時，上級部門要有“為擔當者擔當”的責任和能力，勇于為下級部門承擔風險。

此外，各級黨委要貫徹執(zhí)行國開辦發(fā)〔2017〕52號文件精神，督促市直相關(guān)部門克服扶貧工作形式主義，減輕基層負擔，有關(guān)部門要減少或者取消不必要的考核、檢查、督察、督導，防止多頭考核、層層考核等形式主義。

4.8加大扶貧干部培訓力度

各級黨委要及時組織一線扶貧干部學習最新扶貧政策及方針，以便落在實處，保證實效。同時，盡快研究原來的貧困戶中，目前被清退后仍然享受政策，以前年度已脫貧的戶，因存在識別不精準，理應清退，不再繼續(xù)享有扶貧政策，但目前系統(tǒng)中標注的是已脫貧，并繼續(xù)享受扶貧政策。這是一個不容忽視的問題，處理不好有可能引起更大的糾紛。

4.9關(guān)注關(guān)鍵問題

各級黨委、政府應有的放矢，將脫貧攻堅中的普遍性和特殊性相結(jié)合，應當密切關(guān)注：

一是關(guān)注重點貧困縣和深度貧困縣差異，尤其是壩上貧困縣的特殊自然條件。

二是關(guān)注貧困戶（人）訴求中的特殊問題，非貧困戶、脫貧戶特殊訴求問題。

三是關(guān)注關(guān)鍵少數(shù)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村（戶、人），深入分析癥結(jié)，抓住主要矛盾，解決關(guān)鍵問題。

參考文獻

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