農(nóng)村土地政策在人力資源開發(fā)中的作用研究

摘要農(nóng)村土地制度改革是推動農(nóng)村人力資源開發(fā)最主要的歷史動力之一，政策的調(diào)適開啟了土地制度和農(nóng)民訴求的深層次對話，而剩余索取權(quán)的回歸是對農(nóng)民最根本的價值明示，農(nóng)村土地政策從多個層面推動著農(nóng)村人力資源開發(fā)的進(jìn)程：宏觀層面——農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展催生了農(nóng)村綜合配套改革；微觀層面——綜合配套改革促進(jìn)人力資源開發(fā)要素的優(yōu)化。

關(guān)鍵詞農(nóng)村土地政策；人力資源；價值明示

中圖分類號F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號0517-6611（2018）28-0215-03

Research on the Role of Rural Land Policy in Human Resource Development

YUAN Lifeng

（Wuji County Branch， Hebei Agricultural Broadcasting and Television School，Shijiazhuang，Hebei 052460）

AbstractThe reform of land system is undoubtedly one of the most important historical driving forces to promote the development of rural human resources.The adjustment of policy has opened a deep dialogue between the land system and the demands of farmers.And the return of the residual claim is the most fundamental value to the peasants，rural land policy promotes the process of rural human resource development from many levels：at the macro level—the development of agricultural productivity has spawned the comprehensive reform of rural areas； the micro level—comprehensive supporting reforms to promote the optimization of human resources development factors.

Key wordsRural land policy；Human resources；Value express

中國農(nóng)村人口數(shù)量眾多，潛在人力資源豐富。2016年末，中國總?cè)丝跒?3.8億，其中農(nóng)村人口為5.9億，占全部總?cè)丝诘?2.7%[1]?？梢?，在相當(dāng)長的時期內(nèi)農(nóng)民仍然占到全國人口相當(dāng)大的比例，農(nóng)民素質(zhì)的提高和農(nóng)村人力資源的開發(fā)水平直接影響著農(nóng)村現(xiàn)代化的推進(jìn)，進(jìn)而關(guān)系到改革發(fā)展的全局。農(nóng)村人力資源開發(fā)，指的是通過各種形式文化教育、技術(shù)教育，對農(nóng)村勞動力的挖掘、培訓(xùn)及合理使用，從而提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，培養(yǎng)出實(shí)際所需的各層次人才的基本過程[2]。改革開放40年來，我國農(nóng)村人力資源開發(fā)工作取得了顯著的進(jìn)展，但真正對農(nóng)民進(jìn)行的智力投資、技能培訓(xùn)等一系列典型的人力資源投入都非常有限并且存在較大的區(qū)域差別，那么農(nóng)村人力資源整體水平何以取得飛躍？回望歷史，我國在農(nóng)村投入精力最大的是土地政策的調(diào)適和優(yōu)化，而這二者之間的某種內(nèi)在關(guān)聯(lián)卻在很長的時間里被人們忽視了。農(nóng)村人力資源是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須做好農(nóng)村人力資源開發(fā)工作[3]。誠然，土地政策的調(diào)整并不能直接的參與到農(nóng)村的人力資源開發(fā)中去，但是土地政策的變化所帶來的生產(chǎn)和分配關(guān)系的變遷卻可以有效地作用于人力資源開發(fā)的各個環(huán)節(jié)和要素，從而促進(jìn)農(nóng)村人力資源開發(fā)的進(jìn)步。因此，土地制度的變革毋庸置疑是推動農(nóng)村人力資源開發(fā)最主要的歷史動力之一。

1改革動力的歷史回望：漸進(jìn)性的助推

土地制度是農(nóng)村各項(xiàng)改革的基礎(chǔ)和核心，農(nóng)村乃至全國的一切飛躍和進(jìn)步都是以歷次的土地制度改革為契機(jī)的。20世紀(jì)70、80年代，面對人民公社時期形成的僵化的農(nóng)村土地經(jīng)營管理體制和不合理的產(chǎn)品分配結(jié)構(gòu)，黨和國家開始了艱辛的改革探索。這一改革的過程實(shí)際上就是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制逐步完善和改進(jìn)的過程，大致分為4個階段。

1.1第一階段（1978—1985年）：

包產(chǎn)到戶和包干到戶的實(shí)踐1980 年中共中央《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題》中指出：群眾要求包產(chǎn)到戶的，應(yīng)該支持群眾的要求，可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時期內(nèi)保持穩(wěn)定。在1984年的中央一號文件（《關(guān)于1984 年農(nóng)村工作的通知》）中把土地承包期延長到了15年，給廣大農(nóng)民吃了一顆定心丸。

1.2第二階段（1986—1992年）：

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立1986年全國人大通過了《中華人民共和國土地管理法》，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制有了法律上的依據(jù)：“集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位使用的國有土地，可以由集體或者個人承包經(jīng)營，從事農(nóng)、林、牧、漁業(yè)生產(chǎn)”。

1.3第三階段（1993—2011年）：

農(nóng)村土地制度的完善時間步入了20世紀(jì)的最后一個10年，在第一輪的土地承包中所訂立的15年的期限已經(jīng)陸續(xù)到期，中央為穩(wěn)定和提高廣大農(nóng)民的積極性，指出在原定的耕地承包期到期之后，再延期30年不變。

1.4第四階段（2012年至今）：

新時代農(nóng)村土地制度改革21世紀(jì)以來，尤其是近些年，伴隨農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移加速，農(nóng)戶舉家外遷增多，人口老齡化加重，農(nóng)村承包地流轉(zhuǎn)速度不斷加快，流轉(zhuǎn)面積不斷提高。把土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給新型經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，是為了進(jìn)一步完善農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系，鞏固農(nóng)村基本經(jīng)營制度。在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，促使承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的土地流轉(zhuǎn)格局，“強(qiáng)化利用、淡化所有”是集體土地所有權(quán)制度改革的核心導(dǎo)向[4]。

3.2微觀層面——綜合配套改革促進(jìn)人力資源開發(fā)要素的優(yōu)化

3.2.1

基層民主：提升了管理意識和組織效能。隨著人民公社的解體和土地家庭承包經(jīng)營制度的確立，農(nóng)村的基層村民自治制度也得到了完善和加強(qiáng)。農(nóng)民可以用自己的選票選舉村干部，在選舉過程中，農(nóng)民自然而然就增強(qiáng)了管理意識，也學(xué)會了思考問題和分析問題的方法，從而使整個農(nóng)村的組織效能得到了空前的提升。農(nóng)民通過有效的政治參與，可以提高其理解力，強(qiáng)化其判斷力，達(dá)到個人發(fā)展的更高層次，這使農(nóng)村人力資源開發(fā)在更高層次上得以實(shí)現(xiàn)。

3.2.2

戶籍制度：建立了便捷的人才流動機(jī)制。人力資源的目標(biāo)之一是改善組織的效能，人力資源能否朝著適當(dāng)?shù)姆较蛄鲃又苯雨P(guān)系到組織效能提升。二元的戶籍制度延緩了中國城市化的進(jìn)程，阻礙了農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移。隨著農(nóng)村土地政策改革的深入，農(nóng)民從人民公社中解放出來，農(nóng)民獲得了屬于自己的土地使用權(quán)的同時也有更大的空間選擇自己的發(fā)展，這就為農(nóng)村戶籍制度改革提供了條件。戶籍制度改革旨在改革過去二元戶籍制度把戶口分為非農(nóng)業(yè)戶口和農(nóng)業(yè)戶口的做法，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度來打破城鄉(xiāng)分離，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力的自由遷移，是社會整體組織效能提升的有效途徑。

3.2.3社會保障：土地和農(nóng)保發(fā)揮合力。因此離開土地保障來談?wù)摻⑥r(nóng)村社會保障是不現(xiàn)實(shí)或不具備普遍意義的。在一個很長的時期內(nèi)，土地收益在農(nóng)民總收益中的地位都是不可忽視的，應(yīng)該正確認(rèn)識農(nóng)村土地制度在構(gòu)建我國社會保障特別是農(nóng)村保障體系中的地位和作用。讓農(nóng)民享有合適比例的農(nóng)村土地增值收益，賦予農(nóng)民平等參與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的權(quán)利，確保農(nóng)民共同分享農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成功，最終解放農(nóng)民、發(fā)展農(nóng)民，這是時代的要求[9]。時至今日，雖然國家在不斷試點(diǎn)新的農(nóng)村社會保障制度，但是最具基礎(chǔ)地位、農(nóng)民也最可依賴的保障仍舊是土地，即使大量新型的農(nóng)村社會保障制度也是以土地承包經(jīng)營為基礎(chǔ)的。在未來的探索中，讓土地保障和新型保障兩種手段得到有機(jī)結(jié)合或許是農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展的合理路徑。

3.2.4農(nóng)村教育：人力資源開發(fā)的直接推手。人力資源開發(fā)的核心是人的學(xué)習(xí)，這要借助于教育培訓(xùn)、激發(fā)鼓勵、科學(xué)管理等手段來進(jìn)行。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中科技含量的不斷提高和農(nóng)民經(jīng)營范圍的日益拓展，農(nóng)村人力資源的文化素質(zhì)差異成為農(nóng)民收入差異的主要因素。同時，農(nóng)村人力資源素質(zhì)低是制約轉(zhuǎn)移數(shù)量特別是轉(zhuǎn)移層次提高的主要因素，而且大量分析表明，農(nóng)村人力資源的素質(zhì)與剩余勞動力轉(zhuǎn)移速度和層次成正比關(guān)系[10]。一方面，農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高使農(nóng)民有能力興辦教育；另一方面，農(nóng)民在視野開闊和參與能力增強(qiáng)之后，逐步激發(fā)了對學(xué)習(xí)的渴望，開始主動要求接受教育。教育供給和教育需求在農(nóng)村土地政策調(diào)整的軌道上找到了契合點(diǎn)，農(nóng)村教育開始成為農(nóng)村人力資源開發(fā)的直接推手。

4結(jié)論與展望

人力資源開發(fā)是一項(xiàng)規(guī)劃性的活動，回顧40年來農(nóng)村人力資源開發(fā)的進(jìn)步，可以發(fā)現(xiàn)人的發(fā)展與農(nóng)村土地政策的調(diào)整和優(yōu)化有著千絲萬縷的聯(lián)系。人力資源開發(fā)是一項(xiàng)宏大的社會系統(tǒng)工程，而農(nóng)村人力資源開發(fā)就是在由土地、農(nóng)民構(gòu)成的農(nóng)村這個社會子系統(tǒng)中進(jìn)行的。農(nóng)村人力資源開發(fā)的成功運(yùn)作和潛在運(yùn)行，都有賴于土地和農(nóng)民關(guān)系的成功理順。改革開放以來漸進(jìn)的土地政策調(diào)整過程就是國家政策與農(nóng)民意愿的調(diào)適過程，就是土地制度對農(nóng)民主體價值明示的過程，這從源頭上激發(fā)了農(nóng)民的積極性，這是最高層次的激勵和開發(fā)。在土地和農(nóng)民關(guān)系理順的基礎(chǔ)上，在農(nóng)村又陸續(xù)啟動了多項(xiàng)綜合社會改革，這些改革的成果直接地作用于農(nóng)村人力資源開發(fā)的各種要素：擴(kuò)大了基層民主、優(yōu)化了戶籍制度、完善了社會保障、推動了農(nóng)村教育。基于這種宏觀和微觀的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，土地政策對農(nóng)村的人力資源形成了自下而上、由內(nèi)而外的開發(fā)助力，讓農(nóng)村人力資源開發(fā)水平得到了空前的提升。

黨的十九大報告提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關(guān)鍵因素之一就是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人力資源振興，但是中國的農(nóng)村土地政策仍然有許多制約農(nóng)村人力資源開發(fā)的環(huán)節(jié)和疏漏，政策調(diào)適還要在相當(dāng)長的一段時間里持續(xù)下去。無論何時，分析考察農(nóng)村人力資源開發(fā)都不應(yīng)該忘記和忽視農(nóng)村土地政策改革曾經(jīng)和仍在發(fā)揮著的巨大作用。社會在不斷變遷，要維持農(nóng)村人力資源開發(fā)的可持續(xù)性，就必須時刻把握農(nóng)村發(fā)展的節(jié)奏，時刻注視政策的改革窗口，使土地政策的調(diào)整能夠不斷地適應(yīng)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需要和廣大農(nóng)民新的訴求和期待。

46卷28期袁立峰農(nóng)村土地政策在人力資源開發(fā)中的作用研究

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