基于牧戶視角下的新疆草原補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制實(shí)施效果·問題及對(duì)策

張晶 張?jiān)屏? 買寅生

摘要結(jié)合新疆維吾爾自治區(qū)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策效益評(píng)價(jià)實(shí)地調(diào)研，對(duì)新疆草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制實(shí)施以來取得的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益進(jìn)行了詳細(xì)論述。結(jié)果顯示：盡管獎(jiǎng)補(bǔ)政策實(shí)施以來在生態(tài)恢復(fù)、牧區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、牧民生活方式轉(zhuǎn)變等方面取得了顯著的成效，但政府有必要進(jìn)一步完善草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策效益監(jiān)管體系，包括政策監(jiān)管、資金監(jiān)管、效益監(jiān)管，使其成為草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策的配套體系;還要建立并完善智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償及項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)扰涮左w系，確保使牧民持續(xù)地從中受益。

關(guān)鍵詞草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制;政策效果;問題;對(duì)策

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2018）28-0065-03

Implementation Effect，Problems and Countermeasures of Xinjiang Grassland Rewardcompensation Mechanism from the Perspective of Herdsmen—Taking Hejing County as an Example

ZHANG Jing1，ZHANG Yunling1，MAI Yinsheng2 et al（1.Xinjiang Uygur Autonomous Region Grassland Station，Urumqi， Xinjiang， 830000;2.Hejing County Grassland Station， Hejing， Xinjiang 841300）

AbstractBased on the field research on the policy benefit evaluation of the grassland ecological protection rewardcompensation mechanism in Xinjiang Uygur Autonomous Region， the ecological， economic and social benefits obtained from the implementation of the Xinjiang grassland ecological protection rewardcompensation mechanism were discussed in detail.The results showed that although the implementation of the policy had achieved remarkable results in terms of ecological restoration， economic development in pastoral areas and lifestyle changes of herdsmen，however， it was necessary for the government to further improve the efficiency supervision system for grassland award compensation policies， including policy supervision， fund supervision and efficiency supervision， so as to make it a supporting system for the policy of the subsidy and reward mechanism for grassland ecological protection; and to establish and improve intellectual compensation， policy compensation and projects. Compensation and other supporting systems ensure that herdsmen will continue to benefit from it.

Key wordsGrassland ecological protection rewardcompensation mechanism;Policy effect;Problem;Countermeasure

和靜縣位于天山南麓巴音郭楞蒙古自治州的西北部，面積遼闊，水土和牧草資源豐富，巴音布魯克草原更是以其草地面積廣闊、類型多樣，牧草資源豐富，草質(zhì)優(yōu)良而聞名全國，是新疆最重要的畜牧業(yè)天然基地之一，也是重要的水源涵養(yǎng)區(qū)，對(duì)新疆特別是南疆生態(tài)環(huán)境的保護(hù)和水資源的供應(yīng)具有極為重要的地位[1]。自2011年實(shí)施草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策至今，共落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)資金58 543.85萬元，惠及5 400戶、1.966萬人口，草原生態(tài)大環(huán)境進(jìn)一步恢復(fù)、草原畜牧業(yè)產(chǎn)業(yè)向集約化發(fā)展、牧區(qū)牧民生活水平進(jìn)一步提高。盡管政策實(shí)施效果顯著，但草原生態(tài)環(huán)境仍然存在整體恢復(fù)、局部惡化的現(xiàn)象。筆者以新疆和靜縣為研究對(duì)象，對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)情況進(jìn)行實(shí)證分析，重點(diǎn)對(duì)草原生態(tài)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施方案、效果和存在的問題進(jìn)行梳理，有針對(duì)性地提出進(jìn)一步完善草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策的對(duì)策。

1資料與方法

1.1研究區(qū)概況

和靜縣位于新疆中天山南麓，分別與5個(gè)地州的17個(gè)縣（市）相鄰，全縣東西長425 km，南北寬150 km，行政區(qū)域面積396.86萬hm2，草地面積為235.71萬hm2，占和靜縣總土地面積的67.38%，其中，天然草原承包可利用面積為19.11萬hm2，共14個(gè)草地類、50個(gè)草地型[2]。全縣共12個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），山區(qū)7個(gè)牧業(yè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）草地面積占全縣的92%，承載著全縣約95%的牲畜;農(nóng)區(qū)5個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）草地凈面積占全縣的7.52%，承載著全縣5%的牲畜，涉及牧民達(dá)5 424 戶21 396人。另外，全縣還有5大河流，以開都河流量最大，對(duì)該縣以及流經(jīng)的其他6個(gè)縣的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)均發(fā)揮著極其重要的作用。

3.4部分牧民畜牧業(yè)代際傳遞意愿強(qiáng)烈在政策引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整解放了大量的勞動(dòng)力，在一定程度上也影響了牧民的年齡結(jié)構(gòu)組成、受教育程度、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移方向、住房條件等[5-7]。但目前，和靜縣牧區(qū)從事畜牧業(yè)的中老年牧民草原畜牧業(yè)經(jīng)營代際傳遞意愿仍然較強(qiáng)。主要原因是這部分年齡大的牧民非牧就業(yè)能力相對(duì)較弱、文化程度普遍偏低，對(duì)草原畜牧業(yè)的依賴感強(qiáng)，思想觀念相對(duì)守舊，并且讓子女走出去接受更高層次教育的意識(shí)不強(qiáng)。他們大部分還是愿意以游牧的方式從事草原畜牧業(yè)。

4對(duì)策

4.1完善監(jiān)督和管護(hù)體系，提高補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)效政府有必要完善草原獎(jiǎng)補(bǔ)政策效益監(jiān)管體系，包括政策監(jiān)管、資金監(jiān)管、效益監(jiān)管。組織多部門聯(lián)合加強(qiáng)對(duì)政策落實(shí)的監(jiān)督檢查，將禁牧與治理、放牧與舍飼、資金兌付與超載牲畜核減、績效評(píng)價(jià)與資金發(fā)放工作緊密結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)違法行為的查處，切實(shí)保護(hù)和鞏固政策實(shí)施;要結(jié)合農(nóng)村牧區(qū)精準(zhǔn)扶貧和現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展的需要，正確引導(dǎo)牧民將資金用于發(fā)展生產(chǎn)、改善草原生態(tài)環(huán)境以及合理的生活支出等方面，防止出現(xiàn)“等靠要”的現(xiàn)象發(fā)生;要逐步建立“管護(hù)員+牧民”的草原管護(hù)體系，以村為單位建立2～5個(gè)牧民巡查小組，協(xié)助草原管護(hù)員定期巡查，使牧民在巡查和自查中樹立自覺保護(hù)草原的意識(shí)。

4.2制定更加合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，指導(dǎo)資金使用的長期規(guī)劃建議根據(jù)禁牧、草畜平衡區(qū)域草地生產(chǎn)力、載畜能力、生態(tài)重要性等對(duì)補(bǔ)獎(jiǎng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行重新核算;在給予牧民生態(tài)保護(hù)資金補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，建立并完善智力補(bǔ)償、政策補(bǔ)償及項(xiàng)目補(bǔ)償?shù)扰涮左w系。在生產(chǎn)技術(shù)指導(dǎo)、經(jīng)營管理咨詢、優(yōu)惠政策傾斜、特定生態(tài)工程建設(shè)等方面給予牧民更多的支持[8]。結(jié)合“精準(zhǔn)扶貧”工作，加大對(duì)牧民特別是定居牧民的文化、科技及就業(yè)技能的教育和培訓(xùn)，提高牧民科技應(yīng)用水平;鼓勵(lì)牧民利用獎(jiǎng)補(bǔ)資金大力推行和普及良種、良舍、良料、良醫(yī)和良法的科學(xué)飼養(yǎng)模式，逐步轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的簡單、粗放、低效的畜牧業(yè)生產(chǎn)模式，建立并逐步完善多元、規(guī)模、高效的現(xiàn)代畜牧業(yè)發(fā)展體系。使牧民在增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)意識(shí)的同時(shí)，逐步尋找新的致富途徑，最終達(dá)到有效遏制環(huán)境持續(xù)惡化和逐步提高牧民生活水平雙贏的目的[9]。

4.3深化開展政策引導(dǎo)拓寬就業(yè)渠道，加強(qiáng)教育增強(qiáng)就業(yè)技能建議政府繼續(xù)實(shí)施如牧民定居工程、生態(tài)移民工程、15年義務(wù)教育、學(xué)前免費(fèi)教育等項(xiàng)目持續(xù)推動(dòng)牧區(qū)城鎮(zhèn)化，通過増加就業(yè)、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)、鼓勵(lì)就學(xué)，使一部分牧民從牧區(qū)轉(zhuǎn)移出來。搶抓旅游發(fā)展機(jī)遇，利用好草原的生態(tài)旅游資源優(yōu)勢(shì)，在有條件的地方大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，大力保護(hù)、搶救少數(shù)民族非物質(zhì)文化遺產(chǎn)和民族民間文化藝術(shù)，積極引導(dǎo)牧民發(fā)展民族特色文化產(chǎn)品加工銷售、民族特色牧家樂、馬匹租賃等二三產(chǎn)業(yè);充分挖掘草原特色優(yōu)勢(shì)的綠色、有機(jī)畜產(chǎn)品，依托專業(yè)合作社帶動(dòng)，以合作、聯(lián)營、產(chǎn)業(yè)互助、入股分紅等多種方式，實(shí)現(xiàn)搭幫互助;對(duì)有能力和意愿從事畜牧業(yè)以外工作的牧民，積極鼓勵(lì)其雇工放牧并創(chuàng)業(yè)或外出就業(yè);從教育環(huán)節(jié)入手，抓好基礎(chǔ)教育和職業(yè)教育，逐步提高牧區(qū)人口受教育程度和綜合素質(zhì)，使更多的牧民及其下一代有意愿和能力進(jìn)城創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。

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