優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研單位部門預算執(zhí)行力的思考

摘要 基于農(nóng)業(yè)科研單位預算執(zhí)行中存在的預算支出隨意性強、預算執(zhí)行脫節(jié)等現(xiàn)狀，分析了農(nóng)業(yè)科研單位預算執(zhí)行力的阻滯因素，主要是預算管理組織松散、預算基礎數(shù)據(jù)不扎實、資源調配能力不足、預算分析與考核制度缺失。從建設領導小組、培養(yǎng)人才隊伍、完善內部控制、強化會計監(jiān)督4個方面提出了優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預算執(zhí)行力的對策。

關鍵詞 農(nóng)業(yè)科研；部門預算；預算執(zhí)行

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0141-03

Abstract Based on the current situation of budgetary expenditures in the implementation of budgets of agricultural research units， such as randomness of budget expenditures and disconnection of budget execution，the factors that hinder the budget execution of agricultural research units were analyzed， mainly due to the loose budget management organization， the lack of solid budget data， insufficient resource allocation capacity， and lack of budget analysis and assessment system.From the aspects of building a leading group， cultivating a talent team， improving internal control， and strengthening accounting supervision， the countermeasures for optimizing the budget execution ability of agricultural scientific research institutions were put forward.

Key words Agricultural research；Departmental budget；Budget execution

部門預算是政府財政預算的重要組成部分，直接影響財政資金的統(tǒng)籌與調度[1-2]。預算執(zhí)行情況是評判部門預算管理水平和財政資金使用效益的關鍵指標，包括預算編制是否科學合理、申報審批程序是否公開有序、收支行為是否真實完整、支付進度與預算執(zhí)行進度是否相適應等多個環(huán)節(jié)[3-4]。農(nóng)業(yè)科研單位預算執(zhí)行中存在部分待解決的問題，筆者對影響預算執(zhí)行的阻滯因素提出了解決對策。

1 農(nóng)業(yè)科研單位加強預算執(zhí)行的必要性

1.1 加強預算執(zhí)行的宏觀需求 近年來，國家將對省級預算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計作為審計部門每年計劃內的重點任務之一，其審計結論得到地方政府和人大等相關部門的高度重視。財政部每年在全國人民代表大會常務委員會會議上將全國預算執(zhí)行情況向全國人大常委會進行匯報，并以此為基礎對下年度的財政政策進行調整，提高政策的前瞻性、靈活性及有效性。預算執(zhí)行情況的好壞，關系到黨中央、國務院重大政策在貫徹落實時是否得到有力地保障。預算執(zhí)行的審計報告是現(xiàn)行財政政策能否聚力增效的數(shù)據(jù)支撐，也是政府對財政資金進行科學調度和合理決策的依據(jù)[5-6]。

1.2 加強部門預算執(zhí)行的現(xiàn)實需求 預算執(zhí)行是強化部門預算約束力的重要手段，能夠幫助完善預算編制體系，對部門預算資金的安排與使用情況進行有效監(jiān)督。在用好增量資金的同時，對存量資金的盤活使用，體現(xiàn)出農(nóng)業(yè)科研單位對現(xiàn)有資源的挖掘利用，如何讓沉淀資金發(fā)揮更多經(jīng)濟效益也是農(nóng)業(yè)科研單位急需解決的問題。為解決這一關鍵問題，加強預算執(zhí)行管理，加快預算執(zhí)行率成為農(nóng)業(yè)科研單位提高財政資金支出績效的關鍵[7-8]。

2 農(nóng)業(yè)科研單位預算執(zhí)行現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)科研單位資金來源以財政資金為主，除人員經(jīng)費外主要是帶有特定研究目的的項目研發(fā)經(jīng)費。根據(jù)農(nóng)業(yè)科研的現(xiàn)實情況，除預算內投資項目資金規(guī)模較大外，多數(shù)科研項目資金規(guī)模較小，執(zhí)行期較長。測試、試驗、勞務等支出并非全年等量分布，支出需求與研究目標的生長周期密切相關。按照時間進度衡量項目執(zhí)行進度的方式，不可生搬硬套地實施。目前，因按照時間進度考核預算執(zhí)行進度的方式比較方便量化，普遍成為財政部門考核單位部門預算執(zhí)行的指標。

2.1 預算支出隨意性強 主要體現(xiàn)在執(zhí)行均衡性差和支出科目變動兩方面，分別選取不同人員規(guī)模的農(nóng)業(yè)科研單位6家，按照其執(zhí)行進度平均水平進行分析。

一是由于經(jīng)費下達和任務下達時間上不匹配，常常存在項目經(jīng)費已下達至預算執(zhí)行單位，項目任務書卻遲遲不見批復的情況，經(jīng)費下達的前期常處于無課題預算對照執(zhí)行的現(xiàn)象。從不同類型項目指標執(zhí)行進度對比（圖1）可看出，普通項目指標6月執(zhí)行進度達到40%，10月執(zhí)行進度還不足50%，6—10月正是農(nóng)業(yè)科研的關鍵時期，執(zhí)行進度緩慢與新增科研項目無項目預算對照執(zhí)行有很大關系。

二是財政部門往往以時間進度為標準對預算單位的執(zhí)行進度進行考核，在考核重點月份來臨前，存在突擊花錢現(xiàn)象。從圖2可看出，全年各月份間支出進度不均衡。從6月、10月、12月執(zhí)行進度對比來看，四季度執(zhí)行進度增長較快，存在部分科目突擊花錢情況；不同科目間支出進度不均衡，截至12月底，戰(zhàn)略規(guī)劃與實施科目支出進度為0，科技重大專項、科技轉化與推廣服務、農(nóng)產(chǎn)品質量安全、自然科學基金4科目支出進度尚不足40%，其他各項支出已達到70%以上，其中9個科目支出進度達到100%。在特定月份執(zhí)行進度比較中，不同功能科上目落差不同，最大落差在80%以上，各功能科目間明顯存在支出不均衡現(xiàn)象。個別科目執(zhí)行進度呈現(xiàn)雙向變動，主要是當年追加項目預算和調減存量資金造成的。

2.2 預算執(zhí)行脫節(jié) 預算的執(zhí)行經(jīng)常涉及多部門配合，協(xié)調理順工作關系，才能把預算執(zhí)行工作做好。從圖1可以看出，基本支出執(zhí)行進度基本與時間進度匹配；而政府采購項目預算的執(zhí)行，因其程序繁瑣，牽涉部門較多，在前期和中期執(zhí)行進度較普通項目要緩慢許多。從事政府采購的人員一般為科研人員兼任，存在對政策理解不到位、對采購流程不熟悉的現(xiàn)象，導致執(zhí)行效果大打折扣。采購流程過長，降低了設備使用效率，如：農(nóng)業(yè)科研工作中有些急需購置的設備，購置的滯后使設備的使用只能延續(xù)到作物下一生長期，造成閑置浪費。

3 農(nóng)業(yè)科研單位預算執(zhí)行力的阻滯因素

3.1 預算管理組織松散 預算管理涉及預算單位的各職能部門和業(yè)務部門，非單獨一個部門可全力承擔。在實際操作中，預算編制多是以單位財務部門的個別人員為主，其他部門人員參與度不高。尤其是農(nóng)業(yè)科研單位的項目預算，專業(yè)性強、影響因素多，財務人員無法按照常規(guī)項目管理的經(jīng)驗進行編制，調度其他部門人員參與的能力又不足。缺乏一個由單位主要領導牽頭能夠進行整體協(xié)調的預算管理組織，對預算管理參與部門與人員進行明確分工，保障預算順利編制并執(zhí)行。隨著部門預算各項改革的推進，使得預算管理的流程日趨細化，內部機構職責分工、運行機制沒有適時根據(jù)財政體制改革、預算收支規(guī)模擴大等因素的變化加以調整，內部管理職能存在交叉、錯位，甚至是空位的問題。

3.2 預算基礎數(shù)據(jù)不扎實 預算執(zhí)行是預算單位各部門通過踐行自身職能，實現(xiàn)單位整體預算目標的過程。預算編制不僅是資金申請的過程，也是對單位下一年度目標任務的梳理過程，更需要對預算數(shù)據(jù)的科學性、合理性加以論證。由于在預算編制時，受預算編制時間不足、編制人員能力不足、缺乏全局意識等因素限制，預算基礎數(shù)據(jù)存在前瞻性不夠、未考慮市場實際變化等情況，在執(zhí)行時難以依照預算數(shù)據(jù)實施。單位發(fā)展規(guī)劃的編制的不完善，讓承擔部門預算編制責任的財務部門無法在科學判斷各項收支的基礎上對事關單位事業(yè)發(fā)展的重大項目在資金安排上加以側重，不能實現(xiàn)跨年度的預算平衡。

3.3 資源調配能力不足 國家實行國庫集中支付制度，對財政部門而言能夠將分散的資金進行有效整合，對財政資金的收支進行動態(tài)監(jiān)管，但在一定程度上也弱化了一級預算單位的調配能力，預算執(zhí)行按部就班缺乏靈活性。尤其是農(nóng)業(yè)科研單位的項目預算，受季節(jié)、氣候和區(qū)域政策的影響較大，需結合實際情況加以調整，更要考慮單位整體學科規(guī)劃與發(fā)展特色。預算項目歸類隨意，預算單位難以對項目進行可行性論證并加以對比，無法對項目實施的輕重緩急加以排列次序，在編制部門預算時有所側重。且各類項目支出管理原則不一，執(zhí)行期限不同，在進行考評時也無法建立統(tǒng)一的評價體系。以此獲得的分析數(shù)據(jù)無法體現(xiàn)出單位資金投向及獲得的成效，無法為單位事業(yè)發(fā)展決策提供參考。

3.4 預算分析與考核制度缺失 會計基礎核算水平的高低，是評價科研單位財務管理工作的重要標準，也是開展預算分析的基礎。會計人員水平的參差不齊，會造成會計信息質量低下，引起會計信息失真，分析數(shù)據(jù)失實。現(xiàn)階段，財稅改革不斷推進的大形勢下，缺乏競爭意識和創(chuàng)新精神的事業(yè)單位會計人員，很難滿足快速適應、有效監(jiān)督的要求，提供詳細的預算分析數(shù)據(jù)，為預算決策提供參考。另外，內部控制意識淡薄，內控制度的不健全會導致信息溝通和銜接的不到位，致使單位內部管理效力大打折扣。預算單位對預算考核的制度建設跟不上國家部門預算改革的步伐，在預算執(zhí)行中出現(xiàn)的問題就很容易被忽略，更談不上對預算績效目標完成情況的考核了。單位內部缺乏有效地監(jiān)督措施及量化考核方法，對于部門預算完成度好的預算單位或項目沒有相應激勵機制，對于完成度不好的預算單位或項目也沒有責任追究的約束制度，工作人員缺乏積極性。預算單位考核工作的基礎薄弱，沒有一個統(tǒng)一與分類相結合的考核方法，對于關聯(lián)性不大的各類項目的考核缺乏延續(xù)性和可比性?？己朔椒ㄉ细嘁远ㄐ钥己藶橹鳎狈茖W的測評分析與可靠的數(shù)據(jù)支持。

4 優(yōu)化農(nóng)業(yè)科研事業(yè)單位預算執(zhí)行力的對策

4.1 建立預算管理領導小組 通過建立預算管理領導小組，做好預算信息的協(xié)調溝通，保障單位間、部門間的積極合作，將預算執(zhí)行滲透到日常工作中。對預算執(zhí)行情況加以分析評價，避免單位內部出現(xiàn)推諉扯皮，厘清責任歸屬，形成“預算—執(zhí)行—檢查—完善”的長效機制，將年度預算目標加以分解，既能掌握實際執(zhí)行中難以解決的瓶頸，針對性地加以推進解決，也可避免出現(xiàn)無預算或超預算執(zhí)行的情況。樹立部門依法理財?shù)牡睦砟?，將部門預算的編制及批復的流程、方式、內容等全部納入制度化管理。成立預算管理委員會，厘清各部門的職能范圍、權責關系是調節(jié)一二級預算單位間、不同學科間、不同二級預算單位利益的前提，只有這樣才能實現(xiàn)院所的和諧發(fā)展，統(tǒng)籌當前和長遠利益。維護部門預算的嚴肅性和權威性，明確一二級預算單位的事權與支出責任，使各處室、各二級預算單位各司其職、各負其責?？茖W合理地將有限的資源進行合理配置，提高財政資金的使用效益，把有限的財政資金分配好、管理好、使用好。

4.2 強化預算管理人才隊伍培養(yǎng)

4.2.1 強化責任意識，全員參與預算管理。一是單位主要負責人作為預算單位的第一責任人，他的重視與支持是推動財務管理的重要動力。二是會計人員作為會計監(jiān)督的主體，要明確職責，監(jiān)督到位。三是普通職工要強化責任意識，明確預算執(zhí)行中應承擔的責任。形成良好財務環(huán)境，在預算單位內部建立一個能夠各負其責，又能相互監(jiān)督的預算管理機制來嚴格預算執(zhí)行，達到提升財政資金使用效益，強化部門預算剛性約束的效果。

4.2.2 提高科研管理中財務人員參與度。建議制定符合科研規(guī)律的經(jīng)費管理考核辦法，要求財務人員要加強對科研管理、基建管理過程的研究學習，結合科研具有的不可預見、季節(jié)性、區(qū)域性、連續(xù)性等特點，加強科研經(jīng)費管理和考核。把握管理的基本要素，將會計監(jiān)督關口前移，在服務科研管理的過程中實現(xiàn)財務管理與監(jiān)督。財務人員直接參與科研，做好科研財務助理，提高科研產(chǎn)出率，促進資金效益的充分發(fā)揮。

4.2.3 轉變工作職能，重視人才隊伍建設。根據(jù)單位中長期人才發(fā)展規(guī)劃，將財會隊伍建設列入人才培養(yǎng)任務中，制定財會人員分類培養(yǎng)計劃，重點培養(yǎng)一批善管理、懂核算、明科研的復合型預算管理人才。重點提升預算管理人才鉆研業(yè)務的能力、協(xié)調溝通的能力和職業(yè)判斷能力。尤其加強政府采購執(zhí)行隊伍建設，通過成立政府采購管理的專門機構，協(xié)調各二級預算單位開展采購事宜，推進采購預算的執(zhí)行，對政府采購預算的編制與執(zhí)行進行指導。通過加大培訓力度，幫助采購執(zhí)行者熟練掌握政府采購業(yè)務知識。通過加大政策宣傳，增強單位領導及科研人員不能無預算、超預算采購的法律意識，營造科研單位政府采購的良好氛圍。

4.2.4 加強財經(jīng)紀律和業(yè)務流程培訓。除定期組織財務和相關崗位經(jīng)辦人員學習涉及預算管理的財經(jīng)法律和財政政策外，對財政業(yè)務流程的培訓也是必不可少的。如：因部門預算需經(jīng)法定程序批復后方可下達，有許多緊急性工作任務，在預算下達出現(xiàn)遲滯的情況下，項目工作已經(jīng)啟動并從實有資金賬戶開支了必要的費用。國家雖然嚴控向實有資金賬戶劃轉資金，但是經(jīng)財政部門審核批準的歸墊資金在可轉撥范圍內。如若了解并熟悉歸墊資金的界定原則和相關程序，則能夠避免國庫指標沉淀而被收回的損失。

4.3 結合內部控制完善監(jiān)督機制 內部控制規(guī)范的實施對部門預算執(zhí)行和財務制度體系的建設提出了新的要求，需進一步加以完善并嚴格執(zhí)行。保障單位宏觀運行和預算執(zhí)行事項均有據(jù)可依、有章可循。找準監(jiān)督關鍵點，加強財務信息化建設，將會計信息與預算執(zhí)行進行鏈接，通過會計信息傳遞、預算信息比對和單位財務狀況反饋，及時發(fā)現(xiàn)預算執(zhí)行過程存在的問題，并加以改進。

4.4 優(yōu)化會計信息系統(tǒng)，強化會計監(jiān)督 為了提升數(shù)據(jù)質量與工作效率，需優(yōu)化會計信息系統(tǒng)，加強信息化建設。以科研單位預算管理需求為根本，將現(xiàn)有的財務信息加以整合利用，構建一個具備賬務處理、分類查詢、監(jiān)督控制和分析匯總功能的財務信息平臺。發(fā)揮信息化系統(tǒng)快捷方便、準確及時的特點，實現(xiàn)會計信息的共享和高效利用，使財務人員將更多的精力放到提升預算管理水平上來。

通過優(yōu)化會計信息化系統(tǒng)，建立財務信息共享平臺，實現(xiàn)科研與財務的信息交流通暢，將會計監(jiān)督的關口前置，實現(xiàn)預算控制、會計核算、資金支付的數(shù)據(jù)聯(lián)通，促進會計人員向管理會計轉型，促進會計監(jiān)督提質增效。同時，也能夠實現(xiàn)部門財務的一體化，實現(xiàn)一級、二級預算單位之間財務業(yè)務系統(tǒng)的互聯(lián)互通，使財務信息上傳下達高效科學，實現(xiàn)對財務預決算、會計核算等業(yè)務的全面監(jiān)督。

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