農(nóng)業(yè)科研單位財政專項資金支出進度管理的難點與對策分析

孫海臣 郭偉 王巧燕

摘要 近年來，國家和各省提出加快財政資金支出進度，盡早發(fā)揮資金效益的要求，新《預算法》中明確規(guī)定了資金支付進度的相關(guān)條款，各省級財政也將加快財政資金支出進度作為重點來抓，并與部門績效考核相掛鉤?；诤颖笔〈龠M預算執(zhí)行工作實際，結(jié)合農(nóng)業(yè)科研單位預算執(zhí)行情況，分析支出進度管理的難點并提出對策。

關(guān)鍵詞 財政專項；支出進度；對策

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0055-02

Abstract In recent years， the state and provincial government proposed to accelerate the progress of fiscal expenditure and play an early role of fund efficiency. The new Budget Law of the Peoples Republic of China clearly stipulated the relevant clauses of expenditure progress， provincial financial departments focus on fiscal expenditure and it is related to department performance appraisal. This article analyzed the difficulty and countermeasures of expenditure progress， being connected with Hebei budget implementation work and agricultural research departments budget implementation.

Key words Financial special；Expenditure progress；Countermeasures

加快財政資金支出，提高財政資金使用績效是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要舉措，也是提高政府效能的現(xiàn)實需要，更是中央、各省審計檢查的重點內(nèi)容[1]。目前，財政支出分為基本性支出和發(fā)展性支出，對于基本性支出的人員經(jīng)費和公用經(jīng)費，財政實行按月均衡支出。發(fā)展性項目支出常常占農(nóng)業(yè)科研單位財政資金比例較大，并且具有一定的特殊性和不規(guī)范性，也是科技事業(yè)發(fā)展的重要資金保障。因此，發(fā)展性項目經(jīng)費支出已成為加快財政資金支出的重點。隨著國家對科研單位專項資金規(guī)模不斷擴大，如果預算執(zhí)行進度緩慢，不僅造成財政資金絕對量的閑置浪費，也影響財政資金相對的使用效率，制約科研單位事業(yè)發(fā)展目標任務的實現(xiàn)。省級農(nóng)科院作為農(nóng)業(yè)科研單位有其自身特殊性，專項支出進度偏慢問題比較突出，資金結(jié)轉(zhuǎn)比例較高，使用效率不高，不但影響經(jīng)濟和社會事業(yè)發(fā)展，甚至影響到各類專項資金的爭取。

1 農(nóng)業(yè)科研單位財政專項資金支付現(xiàn)狀

根據(jù)省財政加快專項資金支出進度的要求，專項資金支出按照時間節(jié)點應達到相應比例。一是3月底應達到8%，各省人大預算審查通過一般在2月上旬，近幾年省級政府預算批復也較及時，但農(nóng)業(yè)科研財政專項用款計劃下達較晚，特別是政府采購項目，僅招投標手續(xù)就需1個月，故第一季度很難完成支付進度任務。二是6月底要求達到60%。由于部分農(nóng)業(yè)科研類項目因農(nóng)時季節(jié)性和農(nóng)作物生長發(fā)育的特點，季節(jié)間支出很不均衡，大量資金支出集中在下半年。如小麥類科研項目因科研工作跨年度執(zhí)行，一般在6、7月份開始布置，第二年7、8月份結(jié)束。致使支出節(jié)湊落后，支付進度緩慢。科研平臺條件建設類項目一般剛完成招投標手續(xù)，按照合同要求，基建工程類項目一般支付合同金額的30%。為保證資金安全，無法加快支付進度。三是10月底要達到90%，年底全部實現(xiàn)支出。這部分較前2個階段較容易完成，但也存在不可控因素，尤其是基建拆遷再建項目，資金額度大，驗收審計程序繁瑣，工程尾款支出緩慢，有時年底都不能實現(xiàn)支出。河北省農(nóng)林科學院2018年3月底支出進度僅為5%，截至6月底支出進度為52%，均沒有達到財政要求。為加快財政項目資金支出進度，河北省農(nóng)林科學院多次對各項目承擔單位進行督導，為資金支出出主意、想辦法。在不違反政策規(guī)定和保證資金安全的前期下，盡可能地加快支出進度，提高支出比例。但因種種原因，農(nóng)業(yè)科研單位專項資金嚴格按財政要求完成支出任務還是有一定的難度。督促和加快支出進度成為農(nóng)業(yè)科研單位財務和科研人員預算執(zhí)行較難解決的問題。

2 農(nóng)業(yè)科研單位財政專項資金支付進度管理難點分析

2.1 科技人員重視程度不夠，認識不到位 支出進度是反映預算執(zhí)行的重要指標，是推動我國科技創(chuàng)新事業(yè)發(fā)展的重要標志，是政府掌握科技事業(yè)工作的重要抓手?？萍柬椖拷?jīng)費未實現(xiàn)支出，或支出進度偏慢，說明此科技創(chuàng)新工作還未啟動或未按要求計劃組織實施。全國科技創(chuàng)新大會后，國家和河北省陸續(xù)出臺了一系列寬松科研政策，如《關(guān)于完善和落實省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見》[2]，強調(diào)了尊重科研規(guī)律的管理特點，弱化了科技經(jīng)費支出的剛性管理，淡化了科研項目資金支出進度要求，致使廣大科技人員對經(jīng)費支出進度認識不足。國家和省出臺的一系列措施是為科技創(chuàng)新工作創(chuàng)造更加寬松的科研環(huán)境，經(jīng)費預算安排和支出方式更加符合科研規(guī)律，而不是弱化科研計劃實施，滯留閑置科研經(jīng)費，放緩科技創(chuàng)新工作，反而要在這一寬松的科研政策中以只爭朝夕、百舸爭流的科研干勁組織科技創(chuàng)新項目的實施，以科研計劃實施拉動支付進度，圍繞科技創(chuàng)新，做好專項理財，最大限度提高資金績效。

2.2 財政專項資金實際下達時間晚，支出時間短 按照財政目前關(guān)于資金下達時間的規(guī)定，無論專項資金具體是什么時間下達的，專項下達的當年就視為項目執(zhí)行了1年。一是預算批復后，用款計劃和資金額度下達遲緩，特別是一些平臺條件建設項目和設備采購，因分月下達資金額度，致使政府采購程序無法及時履行。二是結(jié)轉(zhuǎn)項目資金額度大小不一。個別項目資金上年底下達也要按結(jié)轉(zhuǎn)項目統(tǒng)一對待，有失公允。比如，某專項資金是2017年12月下達的指標，該筆資金到了2018年就屬于以前年度結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，在2018年9月底前要求全部完成支出。三是一部分項目如發(fā)改委基建項目未能及時細化編入省級預算，致使項目下達較晚，一般在年度中后期下達，當年支出時間較短。四是國家重大專項，因?qū)嵭修D(zhuǎn)移支付，資金管理統(tǒng)一納入省級財政資金支付進度考核范疇，因項目計劃和資金安排2級管理，致使項目執(zhí)行與資金支付難以同步，造成支出進度緩慢。在目前的情況下，受人民代表大會召開時間的影響，財政專項資金實際下達的時間延后，當年專項支出時間實際上都不足1年[3]。

2.3 農(nóng)業(yè)科研生產(chǎn)的特殊性限制了支出進度的完成 農(nóng)業(yè)科研項目分夏季作物和秋季作物，因設施農(nóng)業(yè)發(fā)展，還有跨年度的冬季作物，致使科研活動在一年四季中分布極不均衡，故完全要求農(nóng)業(yè)科研項目按月、分季度均衡實現(xiàn)經(jīng)費支出既不現(xiàn)實，也不符合農(nóng)業(yè)科研規(guī)律?？蒲泄ぷ餍枰o密結(jié)合農(nóng)作物的生產(chǎn)情況開展，支出需要根據(jù)農(nóng)業(yè)作物的季節(jié)性等因素進行支出。作為農(nóng)業(yè)科研單位，隨著國家對農(nóng)業(yè)支持力度的增大和資金量的增加，此類因素影響更為明顯[4]。

2.4 政府采購項目審批程序一定程度上影響了支付進度 每年年初預算下達后，有大批項目資金需要政府采購，部分項目需要采用公開招標方式采購。一是公開招標程序復雜，周期較長，有時還存在供應商不足法定家數(shù)投標等因素，造成流標，再次履行招標程序，影響支付進度；二是對于需要財政投資評審的項目，政府招標采購前需要履行投資評審的各種手續(xù)，評審工作一般在1個月左右，致使招投標工作遲遲不能開展；三是招投標計劃審批需用款計劃足額下達后方可履行政府采購手續(xù)，由此造成項目執(zhí)行進度滯后。為了招標成功，許多設備采購參數(shù)需要反復修改，某些采購項目耗時超過半年以上，這些都影響到專項資金支出進度。政府采購類項目因其資金額度較大，周期相對較長，已成為農(nóng)業(yè)科研單位支付進度較慢的主要因素。

2.5 科研項目實施任務與資金額度使用期限不一致，影響了支付進度 例如納入省級預算的部分科技項目為3年期科研任務，資金卻在1年內(nèi)足額下達。如果按科研任務計劃實施，第二、三年任務資金當年不能實現(xiàn)支出，造成部分科研項目經(jīng)費年度結(jié)轉(zhuǎn)，影響當年單位經(jīng)費支付進度。如果強制科研人員實現(xiàn)全額支出，一是不符合科研規(guī)侓、違背科研計劃安排；二是可能造成資金浪費，降低財政績效，還可能引起資金支付安全等系列問題，這給項目實施帶來很大困難。即使能結(jié)轉(zhuǎn)的資金也要求在第二年9月底全部實現(xiàn)支出，給項目實施和科技人員造成很大困擾，一定程度上影響了科研工作[5]。

2.6 資金額度下達和支付方式限制了支付進度的完成 一是項目經(jīng)費額度按經(jīng)濟分類科目分批下達，不同經(jīng)濟分類額度不能混用，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特點，支出的季節(jié)性和集中性，造成已發(fā)生的支出因額度不足不能支付，影響支付進度。二是財政項目經(jīng)費管理同級預算單位之間撥付存在障礙。為體現(xiàn)集中財力辦大事，加大科技創(chuàng)新力度，打造優(yōu)勢特色創(chuàng)新團隊，重大科研項目一般為多家科研單位協(xié)作實施，特別是院內(nèi)部各研究所科研力量的整合協(xié)作是大勢所趨。因科研項目經(jīng)費全部下達到主持單位直接支付，全額核算。由此造成科研創(chuàng)新團隊間經(jīng)費使用不便，資金支出監(jiān)督管理不到位，財務核算困難，造成支付進度較慢。

3 加快支付進度措施及對策

3.1 建立科學的專項經(jīng)費使用管理體系 一是統(tǒng)一思想，高度重視。從單位領(lǐng)導到一線的科研人員，從思想上都要充分認識加快專項資金支出進度對單位科技事業(yè)發(fā)展重大意義，積極參與到資金管理過程中去。二是理順項目管理組織體制。專項經(jīng)費主管部門負責宏觀管理，對項目申報、審批、執(zhí)行、驗收全過程追蹤，督促檢查項目實施。財務部門負責協(xié)助各個項目負責人合理編制預算，保證預算編制和未來執(zhí)行的合理合規(guī)性。項目負責人負責項目組織、規(guī)劃工作，具體牽頭執(zhí)行項目。監(jiān)察審計部門負責全過程監(jiān)督，并對專項資金管理和使用進行不定期審查或?qū)ｍ棇徲媅3]。

3.2 實行專項資金項目公開制度和有效獎懲措施 在單位甚至部門中推行專項資金預算執(zhí)行情況的分析報告制度，對專項資金支出情況進行綜合考核，將考評情況在一定范圍內(nèi)進行通報，有利于增強專項資金項目實施的透明度，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，以推進專項資金績效管理工作[6-7]。建立針對各個專項特點的績效考核指標，對財政項目的支出情況、合同履行、預決算執(zhí)行情況、社會效益和經(jīng)濟效益等實施情況做出客觀、公正的評價。依據(jù)績效考核辦法應給予明確的獎勵和問責機制，對資金低效使用、沒有完成科技創(chuàng)新指標項目負責人追其責任，對項目單位也要問效追責，以促使項目負責人和單位切實管理和使用好項目資金。同時將考評結(jié)果作為推薦參加下一輪專項資金項目申報的重要依據(jù)[3]。

3.3 改進專項資金額度下達及支付的方式方法 一是多年實施的科研項目資金按照研究任務分年度下達，做到科研任務和資金額度相匹配，以保證科研項目任務有效實施，資金高效使用，實現(xiàn)當年支付進度。二是項目資金按總額度盡早下達，應支盡支，不因額度限制影響支出。三是多單位協(xié)作科研項目，實行二級管理，允許主持單位與協(xié)作單位以子合同方式管理項目經(jīng)費，同時授予主持單位對協(xié)作單位科研經(jīng)費支出督促與監(jiān)管的責任。將支付進度任務分解到所有參加單位，體現(xiàn)項目支出的客觀性和真實性。

3.4 簡化和改進政府采購審批程序及環(huán)節(jié) 建議凡是納入省級采購預算的項目，預算批復下達后即可進入采購程序。改進基建項目資金投資評審程序，建議將資金評審環(huán)節(jié)納入單位項目錄庫后，省財政向省人大提交預算審查之前進行。

3.5 確保預算科目編制科學、準確、合理 在預算編制時充分考慮農(nóng)業(yè)科研項目本身的特點，早打算，早謀劃，把握項目經(jīng)費科目使用的管理特點，例如勞務、咨詢費等敏感而不可增加的預算科目，盡可能精確測算。其他科目應避免預算調(diào)整。只有預算編制科學，切合實際，才能減少科目資金使用上的不當，才能加快資金支付進度。另外，針對在項目執(zhí)行過程中可能發(fā)生的未知情況，比如會議時間、地點變化，設備采購原型號已過時或不生產(chǎn)等諸如此類不可預期因素。為了更有效地推進項目實施，提高項目實施績效，財政部門應給予項目實施單位在預算執(zhí)行中的靈活自主性，只要在專項經(jīng)費管理制度范圍內(nèi)，與項目有密切關(guān)系且有利于項目實施的開支，經(jīng)申請允許調(diào)整預算[8-9]。

4 結(jié)語

農(nóng)業(yè)科研單位財政專項支付進度只是專項資金管理的一個方面，在加快支付的同時，更要注重資金支出的安全性和高效性。只有從管理體制、項目立項、預算編制、預算執(zhí)行和績效考核等各個環(huán)節(jié)加強管理和控制，資金支付才能向健康進步方向發(fā)展，才能充分發(fā)揮財政資金的作用和效益。

參考文獻

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