新形勢下水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口的確定與實例分析

張森 吳壯海 楊燕生 吳家敏 劉歡

摘要 通過分析水利水電工程移民生產(chǎn)安置人口的內(nèi)涵和現(xiàn)行的計算方法，闡述國家政策、居民收入多元性和土地資源日益緊缺等因素給現(xiàn)行農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口確定帶來的問題，探討新形勢下通過簡化移民生產(chǎn)安置人口問題、及時發(fā)布配套行業(yè)標準、研究優(yōu)化生產(chǎn)安置人口的計算等方法確定農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口，并結(jié)合海南省邁灣水利樞紐工程，對移民生產(chǎn)安置人口確定進行實例分析。

關鍵詞 水利水電工程；農(nóng)村移民；生產(chǎn)安置人口；確定方法

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）13-0208-03

Discussion and Instance Analysis of Census of Rural Resident Relocation under the New Situation，Related to the Land Acquisited by Hydraulic and Hydropower Engineering Project

ZHANG Sen，WU Zhuanghai，YANG Yansheng et al

（China Water Resources Pearl River Planning Surveying&Designing Co.，Ltd.，Guangzhou，Guangdong 510000）

Abstract Through the analysis of census and the existing calculation methods of rural resident relocation related to the land acquisited by hydraulic and hydropower engineering project and systematically discuss the simple resolution of the problems of rural resident relocation， caused by governmental policy， resident income diversity， land resource shortage， and promptly issue the supporting standard， study the optimal calculating method of the resident relocation. In adition， the article illustrates the Hainan Mai Bay hydropower complex， to analyze the resident relocation.

Key words Hydraulic and hydropower engineering；Rural resident relocation；Production resettlement population；Optimal calculating method

水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口是實施安置補償?shù)闹匾罁?jù)，是水利水電工程建設征地移民規(guī)劃設計工作的主要內(nèi)容之一[1]。國家出臺相關政策和行業(yè)標準明確農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口的確定方法。但是，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和相關政策的更新，水利水電工程移民生產(chǎn)安置人口的概念和適用條件發(fā)生了變化，給移民安置實際工作帶來不便。因此，有必要對新形勢下水利水電工程生產(chǎn)安置人口確定方法進行探討，并結(jié)合實例分析為不同工程類型下的移民生產(chǎn)安置人口處理提供參考。

1 移民生產(chǎn)安置人口的內(nèi)涵和現(xiàn)行的確定方法

水利水電工程農(nóng)村移民安置人口是指因水利水電工程建設征地需要恢復生產(chǎn)或生活條件的農(nóng)村人口。其中，生產(chǎn)安置人口是指因工程建設將其主要生產(chǎn)資料全部征收，需進行生產(chǎn)安置的農(nóng)業(yè)人口。生產(chǎn)安置人口的確定作為生產(chǎn)安置規(guī)劃的基礎，是合理編制移民生產(chǎn)安置規(guī)劃的前提，能否合理的做出科學的計算，是檢驗移民安置工作是否成功的重要指標。

以《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》（國務院令第471號）為基礎[2]，水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃相關設計規(guī)范主要有2009年10月31日開始實施的《水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL290—2009）、《水利水電工程建設農(nóng)村移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL440—2009），上述規(guī)范對移民生產(chǎn)安置人口的確定，對以耕（園）地為主要生活來源者，按庫區(qū)涉淹沒村、組受淹沒影響的耕（園）地，除以該村、組征地前平均每人占有的耕（園）地數(shù)量計算，必要時還應考慮庫內(nèi)庫外土地質(zhì)量級差因素，具體計算方法可按照質(zhì)量系數(shù)法和標準地法進行確定[3-4]。

1.1 質(zhì)量系數(shù)法 考慮土地質(zhì)量級差系數(shù)，用計算單元征收或影響耕園地的比重計算[3]：

R=AM征地影響/（M征地前/R基準） （1）

式中，R為基準年生產(chǎn)安置人口；A為土地質(zhì)量級差系數(shù)，為計算單元征收或影響的耕園地質(zhì)量與該計算單元總耕園地質(zhì)量的比值；

M征地影響為基準年征收或影響的耕園地總面積；M征地前為基準年征地前的耕園地總面積；

R基準為基準年農(nóng)業(yè)人口。

1.2 標準地法 將計算單元征收或影響的耕園地和該計算單元總耕園地用土地質(zhì)量系數(shù)折算為標準地后計算生產(chǎn)安置人口：

R=Ab征地影響/（Mb征地前/R基準） （2）

式中，Mb征地影響為基準年征收或影響的標準地面積；Mb征地前為基準年征地前的標準地總面積。

2 新形勢下生產(chǎn)安置人口確定存在的問題

2.1 國家相關政策的影響

根據(jù)生產(chǎn)安置人口的定義可知，移民生產(chǎn)安置人口是通過計算來確定的以農(nóng)為生的農(nóng)業(yè)人口，反映出村組受工程建設征地影響耕（園）地的多少，非農(nóng)業(yè)人口不屬于生產(chǎn)安置人口的范疇[5]。

但是，為適應新型城鎮(zhèn)化需要，國務院于2014年7月24日出臺《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號），該意見指出：“全面實施居住證制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口”。各省根據(jù)該意見進行了政策解讀，其中浙江省人民政府出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，并在全省11個試點縣（市、區(qū)）進行戶籍制度改革，從2015年12月31日起，慈溪已不再有農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口之分，統(tǒng)一登記成為居民戶口。

由于現(xiàn)行的生產(chǎn)安置人口不包括非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置人口，該意見實施居住證制度，取消農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的區(qū)別，對其生產(chǎn)安置人口的確定產(chǎn)生影響。具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）生產(chǎn)安置人口可能增多。生產(chǎn)安置人口確定的質(zhì)量系數(shù)法中，R基準為基準年農(nóng)業(yè)人口，新政策取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別，導致R基準可能變大，生產(chǎn)安置人口可能增多。

（2）影響后期扶持人口的確定?！秶鴦赵宏P于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》指出：“后期扶持范圍為大中型水庫的農(nóng)村移民。轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村移民不再納入后期扶持范圍”。該意見強調(diào)非農(nóng)業(yè)人口不納入后期扶持范圍。實行居住證制度，將改變后期扶持人口的確定。該問題不能得到合理的解釋，對社會穩(wěn)定會造成一定的影響。

2.2 居民收入的多元化

隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平不斷提高，居民收入多元化，單純考慮總耕（園）地面積、征收耕（園）地面積、總?cè)丝?、耕地質(zhì)量系數(shù)4個因素確定生產(chǎn)人口，說服力不強，也不利于移民安置規(guī)劃設計[6]。特別是一些臨近市區(qū)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和土地權屬為國有、人員戶口為非農(nóng)業(yè)的國營農(nóng)場地區(qū)，現(xiàn)行的生產(chǎn)安置人口確定方法有待改進和完善。

2.3 土地資源日益緊缺

按照“有土安置”的原則，生產(chǎn)安置人口的多少影響生產(chǎn)安置方案的制定，對移民投資也有一定的影響[7]。目前土地資源日益緊缺，以土地為依托的生產(chǎn)安置方案越來越難以實施。特別是一些引水、河道治理、堤防加固項目等線性工程，生產(chǎn)安置人口遠大于搬遷安置人口，給項目決策和實施帶來不小的壓力。

3 新形勢下移民生產(chǎn)安置人口確定的初步探討

在國家經(jīng)濟社會快速發(fā)展和新政策出臺的新形勢下，居民收入構成多樣化、移民生產(chǎn)安置方式多元化，探索合理的移民生產(chǎn)安置人口確定方法有現(xiàn)實的意義。筆者認為首先要盡快出臺相關政策，發(fā)布配套行業(yè)標準，從頂層設計和政策標準上為移民生產(chǎn)安置人口確定提供理論依據(jù)。其次，根據(jù)不同工程實際情況，開展研究優(yōu)化生產(chǎn)安置人的計算方法。再者，簡化生產(chǎn)安置人口問題，采取多種計算方法對生產(chǎn)安置人口進行確定，特別是一些受農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口影響較大的工程和線狀工程，可以采取多種方式確定生產(chǎn)安置人口。

4 實例分析——海南省邁灣水利樞紐工程生產(chǎn)安置人口確定

4.1 項目基本情況

邁灣水利樞紐位于海南省南渡江干流的中游河段（圖1），是實現(xiàn)瓊北地區(qū)水資源優(yōu)化配置的關鍵性工程，開發(fā)任務以供水、灌溉、防洪為主，兼顧發(fā)電，并為改善下游水生態(tài)環(huán)境和瓊北地區(qū)水系連通創(chuàng)造條件。水庫正常蓄水位108 m，死水位72 m，總庫容6.27億m3，興利調(diào)節(jié)庫容4.87億m3，防洪庫容2.2億m3，電站總裝機容量40 MW，多年平均發(fā)電量6 485萬 kW·h。

工程建設征地影響涉及海南省4個市（縣）、3個鎮(zhèn)、9個村民委、14個村民小組以及澄邁縣國有林區(qū)、海口監(jiān)獄、六克農(nóng)場（航運公司）；涉及國營中坤農(nóng)場、西達農(nóng)場、陽江農(nóng)場共61個連隊。工程建設永久征收土地總面積4 373.99 hm2，其中耕地309.81 hm2，園地2 518.43 hm2，其中國營農(nóng)場永久征收土地總面積3 017.08 hm2，其中耕地249.09 hm2，園地1 943.83 hm2，耕園地面積占總面積的77.51%。

4.2 移民生產(chǎn)安置人口確定存在的問題

在進行生產(chǎn)安置規(guī)劃設計過程中，按照現(xiàn)行生產(chǎn)安置人口確定方法主要有以下問題：工程建設征地涉及國營農(nóng)場土地面積較多，對農(nóng)場的生產(chǎn)和職工的生活造成較大的影響。國營農(nóng)場機構構成復雜，分為農(nóng)場和海膠分公司2個實體單位，農(nóng)場又包括農(nóng)村并場連隊（由于歷史原因，地方村組劃歸農(nóng)場管理）和農(nóng)場社區(qū)。農(nóng)場和海膠分公司土地權屬為國有，職工主要從事割膠作業(yè)，戶口為非農(nóng)業(yè)?，F(xiàn)行的生產(chǎn)安置人口計算方法，已不適用。

耕地和橡膠園地是農(nóng)場企業(yè)和職工個人重要收入來源，如何根據(jù)農(nóng)場實際情況，確定生產(chǎn)安置人口并妥善制定生產(chǎn)安置方案，關系到農(nóng)場及其職工的切身利益，也關系到當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展和社會穩(wěn)定。

4.3 生產(chǎn)安置人口確定方法

根據(jù)國營農(nóng)場的特殊構成，將職工生產(chǎn)安置人數(shù)劃分為3部分統(tǒng)計，即農(nóng)村并場連隊職工人數(shù)、農(nóng)場社區(qū)職工人數(shù)以及海膠公司職工人數(shù)。

安徽農(nóng)業(yè)科學 2018年

（1）考慮到農(nóng)村并場連隊身份的特殊性，職工人數(shù)的計算采取了《水利水電工程建設農(nóng)村移民安置規(guī)劃設計規(guī)范》（SL 440—2009）中標準地法，即以連隊為單位，建設征地影響耕園地面積以建設征地前人均耕園地面積，并推算至規(guī)劃水平年得出職工生產(chǎn)安置人數(shù)，見表1。

（2）農(nóng)場社區(qū)職工人數(shù)計算。根據(jù)移民生產(chǎn)安置人口的以連隊為單位，利用農(nóng)場職工自營承包地塊分布圖，結(jié)合庫區(qū)淹沒范圍圖，統(tǒng)計出建設征地范圍內(nèi)涉及農(nóng)場職工自營承包地塊編號，對承包地塊找出承包地塊職工人員名單進行匯總得出人數(shù)：中坤農(nóng)場社區(qū)20個連隊474人，西達農(nóng)場社區(qū)11個連隊120人，農(nóng)場社區(qū)職工生產(chǎn)安置總?cè)藬?shù)為594人。

（3）海膠公司職工生產(chǎn)安置人口確定。以連隊為單位，利用海膠公司割膠工人崗位分布圖，結(jié)合庫區(qū)淹沒范圍圖，統(tǒng)計出建設征地范圍內(nèi)涉及海膠公司職工人員名單進行匯總得出人數(shù)：中坤分公司19個連隊受影響職工115人，西達分公司6個連隊受影響職工69人，陽江分公司3個連隊受影響職工15人，海膠公司職工生產(chǎn)安置人口為199人。

經(jīng)統(tǒng)計，海南省農(nóng)墾投資控股集團有限公司根據(jù)庫區(qū)淹沒影響3個國營農(nóng)場耕園地情況，結(jié)合庫區(qū)農(nóng)場職工崗位實際情況，分析確定了3個國營農(nóng)場農(nóng)墾職工生產(chǎn)安置總?cè)藬?shù)為2 043人（農(nóng)場社區(qū)594人、農(nóng)村并場隊1 250人、海膠分公司199人），其中中坤農(nóng)場1 453人（農(nóng)場社區(qū)474人、農(nóng)村并場隊864人、海膠分公司115人），西達農(nóng)場575人（農(nóng)場社區(qū)120人、農(nóng)村并場隊386人、海膠分公司69人），陽江農(nóng)場15人（海膠分公司），見表2。

5 結(jié)語

合理確定水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口是進行生產(chǎn)安置規(guī)劃設計的前提[8]，是一項涉及面廣、情況復雜、意義深遠的技術經(jīng)濟工作，對于工程建設征地移民安置規(guī)劃設計非常重要。新形勢下，生產(chǎn)安置人口的確定方法有待優(yōu)化，該研究通過探討生產(chǎn)安置人口確定方法，結(jié)合實例，分析海南省邁灣水利樞紐工程生產(chǎn)安置人口的確定方法，為探索科學合理確定生產(chǎn)安置人口提供參考與借鑒。

參考文獻

[1]

向常春，段躍芳.關于水庫農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口身份確認的政策思考：以三峽工程為例[C]//水庫經(jīng)濟論文集.杭州：中國水力發(fā)電工程學會，2007.

[2] 劉永新，羅政.關于貴州省水利水電工程農(nóng)村移民安置人口確定的實例分析與探討[J].貴州水利發(fā)電，2011，25（6）：1-4.

[3] 中華人民共和國水利部.水利水電工程建設征地移民安置規(guī)劃設計規(guī)范：SL 290—2009[S].北京：中國水利水電出版社，2009.

[4] 中華人民共和國水利部.水利水電工程建設農(nóng)村移民安置規(guī)劃設計規(guī)范：SL 440—2009[S].北京：中國水利水電出版社，2009.

[5] 惠靜軍.水庫移民生產(chǎn)安置人口與搬遷安置人口區(qū)別和聯(lián)系[J].陜西水利，2014（Z1）：102-103.

[6] 姚玉琴.關于水利水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置人口的若干問題思考[J].水利經(jīng)濟，2011，29（6）：57-59.

[7] 趙彪，郭琦.水電工程農(nóng)村移民生產(chǎn)安置若干問題思考[J].中國農(nóng)村水利水電，2007（12）：99-100，104.

[8] 蘭朝臣，曲洪雷.合理確定水利工程移民生產(chǎn)安置人口的現(xiàn)實意義及計算方法[J].黑龍江水利科技，2012，40（6）：192-193.