新形勢下土地利用分類的比較研究

張慧芳

摘要?通過梳理我國現(xiàn)有的土地利用分類體系和分類標(biāo)準(zhǔn)，對土地利用現(xiàn)狀分類與地理國情普查地類2種現(xiàn)狀分類、土地規(guī)劃用途分類與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類2種規(guī)劃分類進(jìn)行比較分析。最后，提出進(jìn)一步完善分類體系的建議。

關(guān)鍵詞?土地分類;標(biāo)準(zhǔn)體系;比較差異

中圖分類號?F301.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼?A文章編號?0517-6611（2018）33-0197-04

不同的歷史時期，人們對土地的認(rèn)識和利用方式不一，在長期的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)下，對土地的利用通常都是要解決“吃飯”的問題，而我國真正解決該問題是在新中國成立后，更為確切地說是在改革開放以后。其時，思想解放、百廢待興，各行業(yè)發(fā)展都離不開最基本的生產(chǎn)要素之一—土地。1984年，我國制定發(fā)布了第一個較為完整的土地分類體系，包含在《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中[1]。經(jīng)過數(shù)次演變，發(fā)展成而今獨立的《土地利用現(xiàn)狀分類》[2]（GBT 21010-2017）。通過梳理我國現(xiàn)有的土地利用分類體系和分類標(biāo)準(zhǔn)，筆者對土地利用現(xiàn)狀分類與地理國情普查地類2種現(xiàn)狀分類、土地規(guī)劃用途分類與城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類2種規(guī)劃分類進(jìn)行比較分析，最后提出進(jìn)一步完善分類體系的建議。

1?土地利用現(xiàn)狀分類的發(fā)展演變

從時間和進(jìn)程來看，土地利用現(xiàn)狀的發(fā)展演變大致可以分為3個階段：城鄉(xiāng)二元分類階段、城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類階段、“三生”融合分類階段。

1.1?城鄉(xiāng)二元分類階段

1984年《土地利用現(xiàn)狀調(diào)查技術(shù)規(guī)程》中制定了《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》，重點是對農(nóng)村地區(qū)土地利用情況進(jìn)行分類調(diào)查。1989年發(fā)布的《城鎮(zhèn)地籍調(diào)查規(guī)程》[3]中制定了《城鎮(zhèn)土地分類及含義》，進(jìn)一步對城鎮(zhèn)土地作了分類，兩者共同構(gòu)成一套完整的城鄉(xiāng)土地分類系統(tǒng)。其中，《土地利用現(xiàn)狀分類及含義》采用兩級分類，一級分8類（俗稱“老八類”），二級分46類，同時明確各地根據(jù)需要可進(jìn)行三、四級分類;《城鎮(zhèn)土地分類及含義》采用兩級分類，分10個一級類， 24 個二級類。

該階段位于《土地管理法》頒布和初次修訂時期，此時2個規(guī)程的發(fā)布機(jī)構(gòu)也由全國農(nóng)業(yè)區(qū)劃委員會變?yōu)閲彝恋毓芾砭?。獨立土地管理機(jī)構(gòu)的成立進(jìn)一步保障了在分類基礎(chǔ)上，全國第一次土地調(diào)查和國家、省、市、縣、鄉(xiāng)五級土地利用總體規(guī)劃的開展完成。

1.2?城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類階段

隨著《土地管理法》的進(jìn)一步修訂，1998年“十分珍惜、合理利用土地和切實保護(hù)耕地是我國的基本國策”以法律的形式予以明確，并規(guī)定國家實行土地用途管制制度，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。據(jù)此，為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和實施土地用途管制制度的需要，有效實施城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理，2001年國土資源部印發(fā)了《全國土地分類（試行）》[4]，制定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的全國土地分類體系，采用三級分類：一級類設(shè)3個，即《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地，二級類設(shè)15個，三級類設(shè)71個。

該時期土地管理的法律制度、組織機(jī)構(gòu)、技術(shù)手段等已形成一套完備的體系，但土地粗放利用、耕地亂占濫用問題顯現(xiàn)，因此該分類重點為加強土地管理、切實保護(hù)耕地服務(wù)。

1.3?“三生”融合分類階段

伴隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，各行業(yè)部門“爭地”的矛盾愈發(fā)突出，同時人民對美好生活的向往也包含享有更好的生態(tài)環(huán)境，因此“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”都很重要。

2007年國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗檢疫總局和標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會聯(lián)合發(fā)布《土地利用現(xiàn)狀分類》[5]（GB/T 21010-2007），標(biāo)志著我國土地利用現(xiàn)狀分類第一次擁有了全國統(tǒng)一的國家標(biāo)準(zhǔn)。國家標(biāo)準(zhǔn)采用一級、二級2個層次的分類體系，共分12個一級類、57個二級類。該分類既是城鄉(xiāng)統(tǒng)一分類的延伸，又能與其他部門使用的分類相銜接，已初步具有“三生”融合的雛形。第二次全國土地調(diào)查和2006—2020年土地利用總體規(guī)劃編制均以此為基礎(chǔ)。

正是在上述條件下，秉持滿足生態(tài)用地保護(hù)需求、明確新興產(chǎn)業(yè)用地類型、兼顧監(jiān)管部門管理需求的思路，2017年新版《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）進(jìn)一步予以完善。一級類仍然維持12個不變，二級類由57個增加到72個，具體歸類和地類含義作了細(xì)化和調(diào)整，并增加了“三大類”所含的地類及濕地對應(yīng)的歸類，充分體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)和“三生”融合的時代背景，將在第三次全國土地調(diào)查和新一輪土地利用總體規(guī)劃中全面應(yīng)用。

從國土部門土地利用現(xiàn)狀分類角度來看，分類的重要性不言而喻。當(dāng)前各類自然資源資產(chǎn)中耕地得到切實保護(hù)與此密不可分，同時其發(fā)展演變與時代相契合，也將進(jìn)一步在國土空間規(guī)劃格局重構(gòu)、自然生態(tài)空間用途管制等方面發(fā)揮更大作用。

2?不同分類標(biāo)準(zhǔn)的比較

2014年8月，國土資源部等四部委共同發(fā)文在全國選取28個市縣開展“多規(guī)合一”試點。根據(jù)其后四部委對各地試點方案的批復(fù)，國家發(fā)改委（環(huán)保部）、住建部、國土資源部分別指導(dǎo)不同的試點。以浙江省為例，3個試點中嘉興市是四部委共同的試點單位、開化縣為國家發(fā)改委（環(huán)保部）試點單位、德清縣為住建部試點單位。在此背景下，不同的試點單位之間采用的現(xiàn)狀基礎(chǔ)數(shù)據(jù)也不相同。例如，嘉興市采用第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)為“底數(shù)”、開化縣采用地理國情普查數(shù)據(jù)、德清縣在規(guī)劃用途分類標(biāo)準(zhǔn)上也有不同。結(jié)合“多規(guī)合一”實踐，分別對土地利用現(xiàn)狀分類與地理國情普查地類2種現(xiàn)狀分類、土地規(guī)劃用途分類與城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)2種規(guī)劃分類進(jìn)行比較分析。

2.1?現(xiàn)狀分類比較

2013年，為全面掌握我國地理國情現(xiàn)狀，由國務(wù)院第一次全國地理國情普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室制訂印發(fā)《地理國情普查內(nèi)容與指標(biāo)》[6]，地理國情普查地類分為12個一級類，58個二級類，133個三級類。土地利用現(xiàn)狀分類與地理國情普查地類既有相似之處，也有較大的差別。

2.1.1?現(xiàn)狀分類的相同點。

2.1.1.1?技術(shù)方法相近。兩者均基于調(diào)查產(chǎn)生，通過逐地塊實地調(diào)查土地的地類、面積，掌握各類用地的分布和利用狀況。同時，兩者均采用外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)判斷、綜合分析的方法組織調(diào)查，得到地類情況。在調(diào)查基礎(chǔ)上，主要均以實地面積400 m2為最小上圖面積，均采用“1985國家高程基準(zhǔn)”，坐標(biāo)系雖有所不同但能夠互相轉(zhuǎn)換。

2.1.1.2?理論基礎(chǔ)相同。土地分類的理論基礎(chǔ)是分類學(xué)，根據(jù)相關(guān)研究，通常區(qū)分為3種分類體系：土地形式分類反映土地利用本身的內(nèi)在自然特征、土地功能分類依據(jù)土地利用地域單元的功能或用途、土地利用/土地覆蓋分類則既強調(diào)了土地的自然屬性，又反映了土地的社會屬性。隨著時代的發(fā)展和技術(shù)的進(jìn)步，土地利用也更加注重自然屬性上的社會功能，2種分類都體現(xiàn)了這樣的特點。

2.1.1.3?實現(xiàn)用地全覆蓋。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查以行政區(qū)為單位，地理國情普查以地理單元作為區(qū)分，均是對全國陸地國土范圍進(jìn)行調(diào)查，其分類覆蓋所有土地，包括山、水、林、田、湖、鎮(zhèn)、村、路等，不重不漏。

2.1.1.4?建立信息數(shù)據(jù)庫。為適應(yīng)現(xiàn)代化管理的需要，兩者都對調(diào)查成果信息建立集影像、圖形、屬性、文檔等數(shù)據(jù)于一體的數(shù)據(jù)庫及管理系統(tǒng)。

2.1.2?現(xiàn)狀分類的差異。

2.1.2.1?管理目的不同。土地分類均基于一定的管理需要，兩者管理目的導(dǎo)向不同。土地利用現(xiàn)狀分類基于合理利用土地和嚴(yán)格保護(hù)耕地的需要，目的在于建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計、登記等制度，為土地調(diào)查、規(guī)劃、審批、供應(yīng)、整治、執(zhí)法、評價、統(tǒng)計、登記及信息化管理等各項國土資源管理職責(zé)服務(wù)。地理國情普查通過掌握自然和人文地理國情信息，基于各行業(yè)在規(guī)劃、管理上對地理環(huán)境、資源、設(shè)施等需求，服務(wù)于防災(zāi)減災(zāi)、應(yīng)急保障及相關(guān)行業(yè)調(diào)查統(tǒng)計等工作，從地理空間的角度綜合展示國情國力。

2.1.2.2?用途種類不同。地理國情普查分為12個一級類，58個二級類，133個三級類，顯然與土地利用現(xiàn)狀分類在用途種類上有著較大不同，通過對照比較（表1），12個一級類中耕地、園地、林地、草地、水域和其他土地能夠建立對應(yīng)關(guān)系，也即《土地管理法》“三大類”中的農(nóng)用地和未利用地，大同而小異;對于建設(shè)用地，兩者則采用了不同的分類依據(jù)，土地利用現(xiàn)狀分類依據(jù)土地的功能用途，分為商服、工礦倉儲、住宅、交通運輸?shù)阮愋?，地理國情普查依?jù)地表覆蓋形態(tài)，“所見即所得”，分為房屋建筑（區(qū)）、構(gòu)筑物、道路、人工堆掘地。

2.1.2.3?分類要素不同。地理國情普查的12個一級類中包含了地理單元和地形2個分類（表1），注重與社會生活密切相關(guān)的空間范圍及地形地貌特征;土地利用現(xiàn)狀分類中未體現(xiàn)相關(guān)要素，是按行政區(qū)劃進(jìn)行統(tǒng)計，弱化“區(qū)域”，注重土地用途管制。地理國情普查對鐵路、橋梁、碼頭、河流等采集地理國情要素，土地利用現(xiàn)狀調(diào)查采集土地權(quán)屬信息，各有側(cè)重方向。

2.1.2.4?統(tǒng)計面積不同。雖然基于同樣的理論基礎(chǔ)，技術(shù)方法也類似，但不同的分類體系在具體內(nèi)容上存在著很大不同，即使是能夠?qū)?yīng)的同一地類，其統(tǒng)計結(jié)果也存在差異。

2.2?規(guī)劃分類比較

土地規(guī)劃用途分類是根據(jù)《土地管理法》，以土地利用現(xiàn)狀分類為基礎(chǔ)對應(yīng)而來，按照《市（地）級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》[7]（TD/T 102—2010），土地規(guī)劃用途分類采用三級分類體系：一級類3個（農(nóng)用地、建設(shè)用地、其他土地三大類），二級類10個，三級類25個。按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》[8]（GB 50137—2011），用地分類包括城鄉(xiāng)用地分類、城市建設(shè)用地分類2部分。城鄉(xiāng)用地共分為2大類（建設(shè)用地、非建設(shè)用地）、9中類、14小類;城市建設(shè)用地是城鄉(xiāng)用地14小類之一，屬于建設(shè)用地中的城鄉(xiāng)居民點建設(shè)用地，進(jìn)一步分為8大類、35中類、43小類。

從土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃均是根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、社會條件對一定區(qū)域內(nèi)土地在空間上、時間上作出安排，土地規(guī)劃用途分類和城鄉(xiāng)用地分類、城市建設(shè)用地分類均是以功能用途為依據(jù)，目的是通過空間布局對未來一定時期內(nèi)各行業(yè)用地進(jìn)行配置、引導(dǎo)、調(diào)控，在實質(zhì)上并無區(qū)別。區(qū)別在于兩者是出于不同的管理職能需要，土地規(guī)劃用途分類是為落實土地用途管制的目的，保護(hù)耕地、保障發(fā)展、保有生態(tài)，其三大類對應(yīng)的正好是“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”功能，通過編制土地利用總體規(guī)劃構(gòu)建“三生”空間的平衡格局，但也不可否認(rèn)，土地規(guī)劃用途分類在城市發(fā)展定位、區(qū)域功能劃分上缺乏能力，其建設(shè)用地分類未延伸至行業(yè)層面，可以說是未能真正“進(jìn)城”;城鄉(xiāng)用地分類、城市建設(shè)用地分類通過兩部分分類，以城市建設(shè)用地分類涵蓋城市建設(shè)的各部門行業(yè)，這也是城市規(guī)劃的重要作用，為未來城市發(fā)展設(shè)計目標(biāo)方向，其城鄉(xiāng)用地分類則可以與土地規(guī)劃用途分類銜接對應(yīng)，但也必須正視，將全部土地分為建設(shè)用地和非建設(shè)用地2大類重點突出了土地的建設(shè)功能，而忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境生態(tài)等功能。綜合來看，兩者各有利弊，以建設(shè)用地為例，兩者有一個較為清晰的對應(yīng)關(guān)系（表2）。

3?土地分類的建議

“建設(shè)生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，必須樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的基本國策”。在這樣的背景下，無論是“多規(guī)合一”、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，各行業(yè)發(fā)展都面臨著深刻變革，土地利用方式也正在發(fā)生巨大轉(zhuǎn)變。土地分類作為土地利用的基礎(chǔ)，也在不斷的發(fā)展演變、與時俱進(jìn)，但如何更好地為建設(shè)美麗國土、美好生活服務(wù)，筆者提出了以下幾點建議：

3.1?不同分類可銜接

不同的管理目的需要不同種類的土地分類體系，完全統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)反而會過于紛繁龐雜，應(yīng)該允許不同種類的數(shù)種分類存在，但要能夠建立對應(yīng)關(guān)系，特別是生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間資源包含的地類要素應(yīng)基本一致，通過規(guī)劃工作中“三生”空間格局的構(gòu)建予以銜接，最終實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)文明的目標(biāo)。此外，在銜接對應(yīng)之外，也應(yīng)當(dāng)適度地予以融合，在二、三級分類的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化細(xì)化，延伸至四至五級分類，同時對于可歸并的地類，如功能相近但分為兩類的，應(yīng)予以歸并;對于可取消的地類，如內(nèi)涵相同但叫法不一的，應(yīng)予以取消?？偠灾瑧?yīng)構(gòu)建橫向銜接、縱向細(xì)致的土地分類體系。

3.2?調(diào)查判定要客觀

就現(xiàn)狀分類而言，很大程度上是基于“眼睛”所見土地的形態(tài)或功能，而“所見即所得”在一些情況下并不能真實反應(yīng)某一塊土地的功能潛力，如調(diào)查時是種植果樹的地塊，對其土壤養(yǎng)分、耕作表層進(jìn)行理化分析，有可能適宜種植糧食作物，在分類上前者是園地、后者是耕地，故調(diào)查判定要客觀，甚至是結(jié)合土壤質(zhì)量調(diào)查、土地適宜性評價等綜合判定。此外，在技術(shù)處理上，不同的比例尺大小取舍的地塊圖斑也有所不同，也會影響地類的統(tǒng)計面積。

3.3?不同需要有差別

為貫徹落實全面深化改革和生態(tài)文明建設(shè)的要求，“多規(guī)合一”試點、農(nóng)村土地制度改革、自然生態(tài)空間用途管制等工作正有序推進(jìn)，各項工作落位的載體均是同一塊土地，根據(jù)不同需要采用差別化的用途分類。例如，嘉興市“多規(guī)合一”試點中求同存異，在分類基本銜接一致的基礎(chǔ)上，不同規(guī)劃之間可以有不同的分類用途，但歸納入“三生”空間中保持一致;在推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革、實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中，通過編制村土地利用規(guī)劃落地，在村土地利用規(guī)劃中，三級分類總領(lǐng)下，進(jìn)一步根據(jù)新農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，體現(xiàn)土地居住、文化、娛樂、養(yǎng)老、出行、停車、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂及環(huán)境美化等各種功能，延伸至四級或是五級分類，滿足村民不同需要;自然生態(tài)空間則又可涵蓋森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、海洋、荒漠、戈壁、冰川、無居民海島等多類土地。

3.4?用途融合多功能

分類是基礎(chǔ)和手段，保護(hù)好資源環(huán)境、用好每一寸土地是目的。在規(guī)劃工作中，規(guī)劃一塊土地的用途往往是非此即彼，即使是農(nóng)業(yè)空間、城鎮(zhèn)空間或生態(tài)空間的劃分通常也不相兼容。如果對土地進(jìn)行適宜性評價，有些優(yōu)質(zhì)區(qū)域的耕地既適宜耕種，同時也適宜建設(shè)，可見一塊土地有“最低適宜”用途，而不是唯一用途，所以一二三產(chǎn)業(yè)“爭地”;在自然生態(tài)資源中，集中連片的耕地，特別是水田也是一種重要的濕地，并且具備別樣的景觀功能，但在生態(tài)保護(hù)紅線的管制規(guī)則中，又有禁止任何人類生產(chǎn)活動的要求，糧食種植也包含于其中，即使不同的保護(hù)功能之間也出現(xiàn)“爭地”的矛盾。換個角度，從土地利用的事實來看，通過空間上的疊加、時間上的交錯，一塊土地可以實現(xiàn)多種功能用途，最典型的如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采用的立體種植、地上商場地下停車場等，又如農(nóng)光互補、旅游民宿的發(fā)展將不同產(chǎn)業(yè)或功能予以融合，實現(xiàn)用途多功能。因地制宜、科學(xué)管控，至少在規(guī)劃用途分類中可以體現(xiàn)復(fù)合功能。

3.5?法理制度優(yōu)設(shè)計

《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010—2017）、《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50137—2011）是規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)和頂層設(shè)計，在實現(xiàn)“兩個階段”偉大目標(biāo)各項工作中，土地作為支撐要素，需要不同的分類體系，會有融合、交叉、矛盾，在法理制度上有待于進(jìn)一步創(chuàng)新，在分類模式上有待于進(jìn)一步優(yōu)化，在技術(shù)手段上有待于進(jìn)一步改進(jìn)。信息化是時代的產(chǎn)物，也是推進(jìn)時代進(jìn)步的技術(shù)，大數(shù)據(jù)時代通過建立信息平臺、通過“互聯(lián)網(wǎng)+”的聯(lián)系，在土地分類上可以彌合差異、實現(xiàn)共通、地盡其用，切實做到節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境。

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