一起注水牛肉行政處罰復(fù)議訴訟案的探討

侯向進(jìn)，柳長(zhǎng)君

（1.襄陽(yáng)市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖北襄陽(yáng) 441022；2.湖北省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督局，湖北武漢 430064）

牛肉注水現(xiàn)象在全國(guó)各地時(shí)有發(fā)生，但立案查處較少，究其原因：一是現(xiàn)行法律法規(guī)不健全，無(wú)明確規(guī)定可依；二是調(diào)查取證難，如現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查取證及牛肉水分限量標(biāo)準(zhǔn)之限制；三是具備水分限量檢測(cè)雙認(rèn)證資質(zhì)的權(quán)威鑒定機(jī)構(gòu)少。重慶市農(nóng)委2014年查處一起牛肉注水案，經(jīng)復(fù)議訴訟兩審終審重慶市農(nóng)委勝訴。本文圍繞該起牛肉注水案做重點(diǎn)剖析，以期為基層執(zhí)法人員依法行政提供參考。

1 案情概況

2014年5月8日，重慶市農(nóng)委執(zhí)法人員對(duì)該市×牛羊制品有限公司進(jìn)行檢查。經(jīng)檢查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)事人魏×租賃該公司場(chǎng)地，有向待宰牛注水的行為，現(xiàn)場(chǎng)有已宰殺并正在分割的牛1頭、待宰牛17頭。在調(diào)查取證過程中發(fā)現(xiàn)，至5月9日魏×私自安排工人共宰殺牛17頭。執(zhí)法人員隨即對(duì)宰殺后的17頭牛的肉及副產(chǎn)品和未宰殺的1頭活牛進(jìn)行證據(jù)登記保存。經(jīng)鑒證，魏×涉案貨值金額共計(jì)175 960.5元。2014年11月8日，重慶市農(nóng)委做出《行政處罰決定書》，認(rèn)為魏×向待宰肉牛注水的行為，違法事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，其違犯了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)食品等產(chǎn)品安全監(jiān)督管理的特別規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《特別規(guī)定》）第三條第一款：“生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)其生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品安全負(fù)責(zé)，不得生產(chǎn)、銷售不符合法定要求的產(chǎn)品?！焙汀吨腥A人民共和國(guó)食品安全法》（以下簡(jiǎn)稱《食品安全法》）第二十八條第一款第（四）項(xiàng)“禁止生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)摻假摻雜或者感官性狀異常的食品”的規(guī)定。

由此，參照《特別規(guī)定》第三條第二款，并依據(jù)《食品安全法》第八十五條第一款第（四）項(xiàng)之規(guī)定，責(zé)令魏×改正違法行為，作出對(duì)魏×涉案未宰殺的1頭牛和已宰殺的17頭牛的肉及副產(chǎn)品予以沒收，對(duì)魏×并處涉案貨值金額7倍，共計(jì)1 231 723.5元罰款的行政處罰。

魏×不服該行政處罰，隨即提起行政訴訟。該案經(jīng)兩審，一審法院判決認(rèn)定《行政處罰決定書》認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，但依據(jù)《食品安全法》對(duì)魏×在屠宰環(huán)節(jié)向待宰牛注水的行為作出行政處罰屬適用法律不當(dāng)，判決重慶市農(nóng)委撤銷行政處罰決定并判決其在60日內(nèi)重新作出行政行為。重慶市農(nóng)委不服一審判決而上訴，二審法院判決駁回上訴，維持原判。

2016年5月27日，重慶市農(nóng)委向魏×送達(dá)《行政處罰事先告知書》；6月7日，并根據(jù)魏×要求于公開舉行聽證；同日，重慶市農(nóng)委做出《行政處罰決定書》，依據(jù)《特別規(guī)定》第三條第二款，對(duì)魏×重新作出涉案貨值金額175 960.5元10倍罰款的行政處罰。

魏×不服，向農(nóng)業(yè)部申請(qǐng)行政復(fù)議。2016年8月29日，農(nóng)業(yè)部作出《行政復(fù)議決定書》，維持了前述行政處罰決定。魏×依然不服，向法院提起行政訴訟。一審法院判決駁回其訴訟請(qǐng)求。2017年5月8日，重慶市第一中級(jí)人民法院二審認(rèn)定：重慶市農(nóng)委做出的《行政處罰決定書》認(rèn)定事實(shí)清楚，程序合法，適用法律正確；農(nóng)業(yè)部根據(jù)《行政復(fù)議法》第二十八條第一款第（一）項(xiàng)之規(guī)定作出復(fù)議決定，程序合法，符合事實(shí)和法律規(guī)定；一審判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，兩審終審，判決駁回魏×上訴，維持一審原判。

2 案件剖析

2.1 主體適格

本案涉嫌違法行為發(fā)生在牛屠宰環(huán)節(jié)。根據(jù)重慶市政府的職責(zé)劃分，市農(nóng)委具有對(duì)本案涉嫌違法行為質(zhì)量安全監(jiān)督管理的行政職權(quán)。法院認(rèn)為，根據(jù)《重慶市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)重慶市食品藥品監(jiān)督管理局主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》的規(guī)定，市農(nóng)委負(fù)責(zé)畜禽屠宰環(huán)節(jié)和生鮮乳收購(gòu)環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)督管理，對(duì)上述環(huán)節(jié)中的違法行為進(jìn)行調(diào)查處理，屬于履行質(zhì)量安全監(jiān)督管理的法定職責(zé)。

2.2 適用法律正確

《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第二條第一款規(guī)定，“本法所稱農(nóng)產(chǎn)品是指來(lái)源于農(nóng)業(yè)的初級(jí)產(chǎn)品，即在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中獲得的植物、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品。該法所稱“農(nóng)業(yè)活動(dòng)”既包括傳統(tǒng)的種植、養(yǎng)殖、采摘、捕撈等農(nóng)業(yè)活動(dòng)，也包括設(shè)施農(nóng)業(yè)、生物工程等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)活動(dòng)?！爸参?、動(dòng)物、微生物及其產(chǎn)品”是指在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中直接獲得的以及經(jīng)過分揀、去皮、剝殼、粉碎、清洗、切割、冷凍、打蠟、分級(jí)、包裝等加工，但未改變其基本自然性狀和化學(xué)性質(zhì)的產(chǎn)品。因此，屠宰環(huán)節(jié)的活牛和牛肉產(chǎn)品屬于食用農(nóng)產(chǎn)品。根據(jù)《食品安全法》第二條第二款的規(guī)定，食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，應(yīng)遵守《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定。但是，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒有對(duì)“向待宰牛注水”這種違法行為如何處罰做出規(guī)定。

《特別規(guī)定》第二條第一款規(guī)定，“本規(guī)定所稱產(chǎn)品除食品外，還包括食用農(nóng)產(chǎn)品……”；第二款規(guī)定，“對(duì)產(chǎn)品安全監(jiān)督管理，法律有規(guī)定的，適用法律規(guī)定；法律沒有規(guī)定或者規(guī)定不明確的，適用本規(guī)定。”因?yàn)椤掇r(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》沒有對(duì)“向待宰牛注水”這種違法行為如何處罰作出規(guī)定，其他法律也沒有對(duì)“向待宰牛注水”這種違法行為如何處罰做出規(guī)定，所以對(duì)“向待宰牛注水”這種違法行為的處罰應(yīng)該適用《特別規(guī)定》。二審法院認(rèn)定魏×向待宰牛注水的行為違犯了《特別規(guī)定》第三條第一款和《食品安全法》第二十八條第（四）項(xiàng)的規(guī)定，認(rèn)定市農(nóng)委依據(jù)《特別規(guī)定》第三條第二款對(duì)魏×作出行政處罰適用法律正確。

3 有關(guān)思考

此案歷時(shí)4年，所涉法律程序完整，行政處罰、判決撤銷、行政處罰重作、行政復(fù)議、行政訴訟，兩次兩審終審并最終勝訴。重慶市農(nóng)委第二次做出的行政處罰決定適用法律另辟蹊徑，對(duì)基層類似案件有較強(qiáng)的參考意義，但本案也有值得商榷的地方。

3.1 該類案件是否應(yīng)該移交

此案現(xiàn)象是活牛注水，定性是摻雜摻假?！蹲罡呷嗣駲z察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）》（公通字〔2008〕36號(hào)）第十六條：生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品案（刑法第一百四十條）生產(chǎn)者、銷售者在產(chǎn)品中摻雜、摻假，以假充真，以次充好或者以不合格產(chǎn)品冒充合格產(chǎn)品，涉嫌下列情形之一的，應(yīng)予立案追訴：（一）偽劣產(chǎn)品銷售金額五萬(wàn)元以上的；（二）偽劣產(chǎn)品尚未銷售，貨值金額十五萬(wàn)元以上的；（三）偽劣產(chǎn)品銷售金額不滿五萬(wàn)元，但將已銷售金額乘以三倍后，與尚未銷售的偽劣產(chǎn)品貨值金額合計(jì)十五萬(wàn)元以上的?！贝税革@然符合上述規(guī)定，應(yīng)追究當(dāng)事人的刑事責(zé)任，而不僅僅是給予行政處罰。

3.2 違法事實(shí)認(rèn)定值得商榷

如果從刑事案件的角度審視此案，該案違法事實(shí)認(rèn)定值得商榷。《最高人民法院最高人民檢察院關(guān)于辦理生產(chǎn)、銷售偽劣商品刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》（法釋〔2001〕10號(hào)）中的適用性規(guī)定：第一條刑法第一百四十條規(guī)定的“在產(chǎn)品中摻雜、摻假”，是指在產(chǎn)品中摻入雜質(zhì)或者異物，致使產(chǎn)品質(zhì)量不符合國(guó)家法律、法規(guī)或者產(chǎn)品明示質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的質(zhì)量要求，降低、失去應(yīng)有使用性能的行為。筆者認(rèn)為摻雜摻假是結(jié)果犯，而不僅僅是行為犯?！吨腥A人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)畜禽水分限量》牛肉水分限量國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)為≤77%。牛肉摻雜摻假必須符合2個(gè)條件：一是有給活牛注水的行為；二是注水行為導(dǎo)致牛肉水分限量超標(biāo)的客觀結(jié)果事實(shí)。該案將屠宰環(huán)節(jié)的活牛與牛肉界定為食用農(nóng)產(chǎn)品，但它們實(shí)際上并不是同一種類的食用農(nóng)產(chǎn)品，給活牛注水是否必然導(dǎo)致了牛肉水分限量超標(biāo)在本案中因缺乏證據(jù)而未能形成閉合的證據(jù)鏈（法院對(duì)重慶市農(nóng)委舉證的、重慶市食品藥品檢驗(yàn)所所做的17份欲證明已宰殺被注水牛的肉水分含量超標(biāo)事實(shí)的《檢驗(yàn)報(bào)告》，因其未舉示檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)的資質(zhì)和資質(zhì)范圍，也未舉示抽樣、送檢程序證據(jù)，

最終不予采信）。這是本案的遺憾，也是我們?cè)诮窈筠k案中應(yīng)高度重視的地方。

[1] 胡偉.注水牛肉橫行 彰顯常態(tài)化監(jiān)管缺位[N] .中國(guó)畜牧獸醫(yī)報(bào)，2014-02-02（1）.

[2] 柳長(zhǎng)君.注水牛肉行政處罰的法律問題[J] .中國(guó)動(dòng)物檢疫，2014，31（3）：77-80.