重慶市渝北區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查研究

賀雪嬌

[摘要]歷年來(lái)，黨中央和國(guó)務(wù)院高度重視“三農(nóng)”工作，始終把激發(fā)農(nóng)村發(fā)展活力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)增效農(nóng)民增收作為工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。隨著越來(lái)越多的城市資本下鄉(xiāng)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)成為了炙手可熱的話題。但隨著土地流轉(zhuǎn)的需求越來(lái)越多、面積越來(lái)越大，如何建立健全土地流轉(zhuǎn)體制機(jī)制、保障各方合法權(quán)益、推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)健康發(fā)展等問(wèn)題顯得愈加緊迫。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；土地；流轉(zhuǎn)

[中圖分類號(hào)]F301 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

近年來(lái)，各地堅(jiān)持“依法、自愿、有償”原則，積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)農(nóng)戶開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)、促進(jìn)農(nóng)民增收等方面發(fā)揮了積極的作用。重慶市渝北區(qū)位于重慶主城北大門，隨著城市進(jìn)程的加快，渝北區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也在迅速增長(zhǎng)。

1 渝北區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

渝北區(qū)幅員面積1452km2，轄11個(gè)鎮(zhèn)19個(gè)街道（含兩江新區(qū)直管街道8個(gè)），耕地面積4余萬(wàn)hm2，森林面積4.67萬(wàn)hm2，常住人口160萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口36.08萬(wàn)人。近年來(lái)，渝北區(qū)依托農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社及種養(yǎng)大戶，按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，采取公司租賃、合作社入股、農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)等形式，2017年全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)1.52萬(wàn)hm2，土地流轉(zhuǎn)率達(dá)38%。從流轉(zhuǎn)形式看，主要以租賃、轉(zhuǎn)包為主，占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量的87%；從土地流向看，主要流向?yàn)檗r(nóng)業(yè)企業(yè)和專業(yè)大戶，占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總量的70%；從流轉(zhuǎn)用途看，休閑農(nóng)業(yè)占50%，水果、蔬菜種植占45%，其他占5%。

2 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特點(diǎn)

2.1 流轉(zhuǎn)速度受政策影響大

從2007年開(kāi)始，各級(jí)政府相繼制定出臺(tái)土地流轉(zhuǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)政策，主要對(duì)規(guī)?；N養(yǎng)殖給予資金、稅收、土地租金等方面的支持，企業(yè)、專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)大戶等圍繞補(bǔ)助政策開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)速度大幅增加。2009年全區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積為0.74萬(wàn)hm2，到2017年的1.52萬(wàn)hm2，增長(zhǎng)達(dá)105%。

2.2 流轉(zhuǎn)形式多樣化

流轉(zhuǎn)形式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股等，其中主要以出租為主。渝北區(qū)大力實(shí)施項(xiàng)目帶動(dòng)、龍頭拉動(dòng)戰(zhàn)略，培育發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、產(chǎn)業(yè)大戶等土地流轉(zhuǎn)主體，積極推廣業(yè)主帶動(dòng)、大戶聯(lián)營(yíng)、專業(yè)組織合作、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、委托代耕代管和自愿認(rèn)購(gòu)認(rèn)種等流轉(zhuǎn)模式，著力推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。截止2017年，全區(qū)培育和發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)85家、農(nóng)民合作社274個(gè)、家庭農(nóng)場(chǎng)192家，農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中度已達(dá)50%。

2.3 規(guī)模流轉(zhuǎn)占比高

按照一鎮(zhèn)一特色、集中連片原則，引導(dǎo)企業(yè)、專業(yè)合作社、農(nóng)戶等開(kāi)展土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。先后引進(jìn)阿興記、毛哥、天友、四花、沐豐園、望梅等企業(yè)實(shí)體，如阿興記在統(tǒng)景鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地40余hm2修建種兔場(chǎng)暨觀光休閑農(nóng)業(yè)基地，隆生集團(tuán)在石船鎮(zhèn)租地33.33余hm2建設(shè)循環(huán)農(nóng)業(yè)，玉峰山風(fēng)情葡萄溝 11個(gè)業(yè)主流轉(zhuǎn)土地400余hm2。通過(guò)規(guī)模流轉(zhuǎn)，成功打造了萬(wàn)畝楊梅、萬(wàn)畝葡萄、萬(wàn)畝梨園、萬(wàn)畝歪嘴李、萬(wàn)畝紅楓、萬(wàn)畝高山草場(chǎng)、十里荷花長(zhǎng)廊、十萬(wàn)畝柑橘、二十里高山設(shè)施蔬菜走廊等9大萬(wàn)畝特色農(nóng)產(chǎn)品基地、6大都市休閑農(nóng)業(yè)基地。目前，渝北區(qū)3.33hm2以上規(guī)模經(jīng)營(yíng)業(yè)主已達(dá)200多家，占流轉(zhuǎn)面積的50%以上。

3 存在的問(wèn)題及原因分析

3.1 地形制約流轉(zhuǎn)土地難

重慶市地形地貌以山地、丘陵為主，農(nóng)村土地坡度陡，地塊分散、凌亂，特別是還有不少的“雞窩地”、“巴掌田”，加之人均耕地面積少、農(nóng)村基礎(chǔ)配套設(shè)施不完善，不適宜規(guī)模經(jīng)營(yíng)。特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地意愿雖然強(qiáng)烈，但要引進(jìn)業(yè)主規(guī)模流轉(zhuǎn)、連片發(fā)展產(chǎn)業(yè)十分困難。

3.2 流轉(zhuǎn)企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)難

多數(shù)經(jīng)營(yíng)主體屬于跨界經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展認(rèn)識(shí)不足、思路不明、缺乏新意，項(xiàng)目同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)嚴(yán)重，加之農(nóng)業(yè)投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)慢，不少經(jīng)營(yíng)主體利潤(rùn)不如預(yù)期，甚至出現(xiàn)虧損。特別是近兩年受宏觀經(jīng)濟(jì)下滑影響，城市下鄉(xiāng)企業(yè)的“老本行”獲利不再豐盈，投資的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展“活水”注入越來(lái)越少，企業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)面臨較大困境。

3.3 流轉(zhuǎn)雙方權(quán)益保障難

從農(nóng)民角度看，企業(yè)入駐前多數(shù)情況下沒(méi)有交納風(fēng)險(xiǎn)保證金或交納足夠的風(fēng)險(xiǎn)保證金。一旦經(jīng)營(yíng)上出現(xiàn)失誤，無(wú)法履約“跑路”，就只能讓農(nóng)民“兜底”。從企業(yè)角度看，其發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，必然需要建設(shè)相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)管理和休閑接待等附屬設(shè)施。但按照當(dāng)前相關(guān)規(guī)定，審批程序復(fù)雜而又無(wú)相關(guān)權(quán)證，無(wú)法進(jìn)行擔(dān)保抵押融資，致使其擴(kuò)大再生產(chǎn)資金壓力大，市場(chǎng)抗風(fēng)險(xiǎn)能力弱。

3.4 流轉(zhuǎn)企業(yè)退出難

不少農(nóng)業(yè)項(xiàng)目啟動(dòng)建設(shè)后，都會(huì)改變?cè)型恋氐匦蔚孛埠退闹两缦?，一旦企業(yè)虧損想退出，無(wú)法將流轉(zhuǎn)土地按原貌返還農(nóng)民，且農(nóng)民也拒絕接受，讓企業(yè)處于“想退不能退”的尷尬境地，解除合同、招商再流轉(zhuǎn)、還原到戶等面臨難題。如重慶香樟林經(jīng)貿(mào)有限公司在渝北區(qū)大灣鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)了8 hm2土地，近年因經(jīng)營(yíng)管理不善、企業(yè)盈利困難，想與農(nóng)戶協(xié)商解除租地合同，但因發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)而進(jìn)行了土地平整，導(dǎo)致原有地形和四至界限完全改變，致使多數(shù)農(nóng)戶不同意企業(yè)退出。

3.5 嚴(yán)格履行合同權(quán)責(zé)難

從實(shí)際情況看，在履行合同權(quán)責(zé)義務(wù)過(guò)程中，部分農(nóng)戶和企業(yè)法律意識(shí)淡薄，具體表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，簽訂土地流轉(zhuǎn)合同通常一、兩年后，少數(shù)農(nóng)民就會(huì)以土地租金過(guò)低為由單方面終止履行合同，擾亂或阻止企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，使企業(yè)前期投入“打水漂”；另一方面，部分企業(yè)不按合同約定履行職責(zé)，故意拖欠農(nóng)民土地租金、務(wù)工收入等，引發(fā)矛盾糾紛。

4 對(duì)策建議

4.1 搭建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)

集合供求信息發(fā)布、產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)、信用征信查詢等服務(wù)功能。一方面，供求信息發(fā)布。提供各類農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求信息，如流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)價(jià)格、流轉(zhuǎn)期限等情況，為土地供求雙方對(duì)接創(chuàng)造條件。另一方面產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)。及時(shí)發(fā)布全市農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)情況，并定期更新信息，指導(dǎo)企業(yè)合理發(fā)展產(chǎn)業(yè)，避免同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)。再次，信用征信查詢。公布違約企業(yè)“黑名單”，并以處罰金額遞增方式對(duì)違約企業(yè)進(jìn)行處罰，加大企業(yè)違約成本；對(duì)單方面違約、嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)合法權(quán)益的農(nóng)戶在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)進(jìn)行公示，禁止在3年內(nèi)流轉(zhuǎn)土地。

4.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，進(jìn)一步明確資質(zhì)審查、項(xiàng)目準(zhǔn)入、土地流轉(zhuǎn)保證金、分級(jí)備案管理、項(xiàng)目退出等土地流轉(zhuǎn)程序。出臺(tái)全市土地流轉(zhuǎn)合同規(guī)范樣本，完善流轉(zhuǎn)合同要素設(shè)置，進(jìn)一步明確流轉(zhuǎn)雙方權(quán)責(zé)和義務(wù)。引導(dǎo)流轉(zhuǎn)雙方簽訂書(shū)面流轉(zhuǎn)合同，并按流轉(zhuǎn)規(guī)模分級(jí)向農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)合同鑒證備案。

4.3 推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

規(guī)范有序引導(dǎo)承包農(nóng)戶土地向家庭農(nóng)場(chǎng)、種養(yǎng)專業(yè)大戶等家庭經(jīng)營(yíng)類主體流轉(zhuǎn)，重點(diǎn)支持相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪娣e10—15倍的以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶發(fā)展現(xiàn)代特色效益農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，并鼓勵(lì)其多元化發(fā)展。對(duì)各地引進(jìn)城市工商資本下鄉(xiāng)發(fā)展特色鮮明、科技含量高、市場(chǎng)前景好、帶動(dòng)性強(qiáng)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)，可適當(dāng)放寬流轉(zhuǎn)規(guī)模，并積極引導(dǎo)其與承包農(nóng)戶聯(lián)動(dòng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)互利共贏。

4.4 強(qiáng)化政府購(gòu)買服務(wù)支持

通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，鼓勵(lì)有條件和資質(zhì)的社會(huì)化服務(wù)組織在糧食、蔬菜等保供產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方面開(kāi)展農(nóng)機(jī)、農(nóng)技等社會(huì)化服務(wù)試點(diǎn)，降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本，促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)本增效。同時(shí)，各級(jí)政府設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控專項(xiàng)資金，用于聘請(qǐng)專業(yè)律師團(tuán)隊(duì)、第三方仲裁機(jī)構(gòu)加大土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)普及宣傳，引導(dǎo)雙方自覺(jué)守法履約，并先期介入?yún)f(xié)調(diào)解決土地流轉(zhuǎn)合同糾紛，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)“司法外”和解，保障流轉(zhuǎn)雙方合法權(quán)益。

[參考文獻(xiàn)]

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