玉溪市江川區(qū)公益林生態(tài)補(bǔ)償問題與對(duì)策分析

業(yè)竹會(huì)

[摘要]林業(yè)是保障我國生態(tài)環(huán)境效益的一項(xiàng)重要公益事業(yè)，尤其是公益林的生態(tài)效益更加明顯。公益林屬于公共物品，“搭便車”現(xiàn)象嚴(yán)重，民眾對(duì)其生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊庾R(shí)薄弱。根據(jù)實(shí)地調(diào)研以及對(duì)江川區(qū)公益林補(bǔ)償效果的分析，發(fā)現(xiàn)公益林補(bǔ)償在實(shí)際執(zhí)行過程中存在補(bǔ)償政策體系不完善、運(yùn)行機(jī)制不合理以及群眾參與度低等問題。提出了完善生態(tài)補(bǔ)償政策體系、完善運(yùn)行機(jī)制、提高社會(huì)公眾參與度等對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]公益林；生態(tài)補(bǔ)償；對(duì)策

[中圖分類號(hào)]F326.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]C

森林被譽(yù)為自然之肺，能夠有效涵養(yǎng)水源、保育土壤、凈化空氣、儲(chǔ)能植物等。自改革開放以來，盡管經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但由于技術(shù)水平低，投入資源較多，致使我國的自然資源存量特別是森林資源急劇減少，生態(tài)環(huán)境惡化。在習(xí)近平總書記提出“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展理念后，全國各地進(jìn)入了生態(tài)建設(shè)的髙潮。針對(duì)于此，政府部門以及相關(guān)專家學(xué)者生態(tài)公益林建設(shè)問題進(jìn)行了研究，并提出森林分類經(jīng)營理論以及相關(guān)的管理政策。我國生態(tài)公益林建設(shè)剛剛起步，補(bǔ)償資金籌集渠道與分配補(bǔ)償方式極不完善，如何合理有效地確立生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，是解決區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)矛盾關(guān)鍵（武彥明，2011）；生態(tài)公益林建設(shè)需重點(diǎn)解決生態(tài)公益林的管護(hù)模式與經(jīng)營體制相適應(yīng)及建立基層林業(yè)監(jiān)管機(jī)制（高忠剛，2012）；（胡長清，2013）在構(gòu)建湖南省生態(tài)公益補(bǔ)償體系的基礎(chǔ)上從動(dòng)力、投入和保障三個(gè)方面對(duì)所設(shè)計(jì)的補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了分析。（王雅敬，2016）以貴州省江口縣地方重點(diǎn)生態(tài)公益林保護(hù)區(qū)為例，從制度完善、提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)宣傳、尋求多元化補(bǔ)償方式等方面提出了政策建議。

本文通過實(shí)地調(diào)研，發(fā)現(xiàn)玉溪市江川區(qū)在在落實(shí)云南省公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償政策時(shí)，補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償效果都不是很理想，需提出一些政策性與理論性的對(duì)策對(duì)其進(jìn)行完善以實(shí)現(xiàn)生態(tài)公益林生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的最佳結(jié)合。

1 玉溪市江川區(qū)公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)狀

1.1 江川區(qū)公益林概況

玉溪市江川區(qū)江川位于滇中腹地，東南與華寧、通海兩縣交界，西南與紅塔區(qū)接壤，西北與晉寧、澄江兩縣區(qū)相鄰，區(qū)位獨(dú)特，交通便利，總面積850平方公里，其中山區(qū)、半山區(qū)占71.67 %，壩區(qū)占15.96%，湖面占12.37%，形成“七山一水二分田”的格局。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年初全區(qū)已租地植樹509.33hm2，森林覆蓋率達(dá)40.66%，公益林面積達(dá)1.24萬hm2。

1.2 資金補(bǔ)償做法

玉溪市江川區(qū)按照云南省森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金管理辦法，補(bǔ)償對(duì)象為市級(jí)公益林的所有者或者經(jīng)營、使用者。市級(jí)公益林補(bǔ)償資金參照省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，按林地權(quán)屬實(shí)行不同的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，包括管護(hù)費(fèi)和補(bǔ)償費(fèi)兩部分。國有的市級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年6元/667m2，全部作為管護(hù)費(fèi)；集體和個(gè)人的市級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每年15元/667m2，其中管護(hù)費(fèi)5元、補(bǔ)償費(fèi)10元。市級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)隨省級(jí)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)同步調(diào)整，按調(diào)整后的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，列入市級(jí)財(cái)政預(yù)算安排。表1是2005～2017年玉溪市江川區(qū)公益林補(bǔ)償資金到位的情況。

近年來，江川區(qū)開展一系列生態(tài)補(bǔ)償工作，內(nèi)容主要為生態(tài)公益林管理費(fèi)補(bǔ)償、退耕還林等。從獲取的最近13年數(shù)據(jù)可知，由2005年補(bǔ)償0.64hm2公益林到2018年補(bǔ)償1.24hm2公益林，補(bǔ)償面積翻一倍，并且補(bǔ)償金額由43.38萬元到補(bǔ)償金額最高一年為264.37萬元，補(bǔ)償金額翻了6倍之多，累計(jì)補(bǔ)償金額達(dá)到2529.71萬元。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，與其他省份的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相比，江川區(qū)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)處于中下游，但是也可以看出來江川區(qū)對(duì)公益林的重視程度在逐步提高。

1.3 林業(yè)部門職能轉(zhuǎn)變狀況

因森林資源具有的公共補(bǔ)品的特性，預(yù)防市場失靈則其發(fā)展需要政府部們的參與管理，使其生態(tài)效益獲得最大化的保護(hù)。政府部門對(duì)林業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控，保障林業(yè)的生態(tài)效益和林產(chǎn)品的供求平衡。林業(yè)政府部門要以生態(tài)環(huán)境管理為核心，使林業(yè)產(chǎn)業(yè)的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益實(shí)現(xiàn)最大化。林業(yè)部門的政府職能是要從以前只重視木材生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)職能，轉(zhuǎn)變?yōu)榧戎匾暷静纳a(chǎn)等經(jīng)濟(jì)職能又重視為社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)的生態(tài)產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)的社會(huì)服務(wù)職能，更為注重林業(yè)的生態(tài)效益與社會(huì)效益。

1.4 生態(tài)補(bǔ)償效果

從生態(tài)環(huán)境方面，2016年全年完成人工造林1706.67hm2，共育林種木苗220.87hm2，義務(wù)植樹66.12萬株，零星植樹24.36萬株，全區(qū)森林覆蓋率由2005年以來的40.66%上升為目前的43.78%，江川區(qū)80%的土地具有較強(qiáng)的環(huán)境承載力。2015年通過RS和GIS的理論技術(shù)測算，得出江川區(qū)環(huán)境良好，自2004年以來沒有發(fā)生過特大的自然環(huán)境災(zāi)害。

從經(jīng)濟(jì)增長方面看，2005年林業(yè)產(chǎn)值2419萬元，到2016年林業(yè)產(chǎn)值4496萬元，翻倍增長。從社會(huì)角度，森林公園的建設(shè)增加，人均公園綠地11.29m2，大量大型的環(huán)保工程開啟，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力外出轉(zhuǎn)移明顯變小，就近就業(yè)，林業(yè)案件查處數(shù)減少，人們生態(tài)保護(hù)意識(shí)提高。

2 玉溪市江川區(qū)公益林生態(tài)補(bǔ)償存在的問題

2.1 政策體系不完善

目前，我國生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)法規(guī)政策制度存在著很多缺陷。生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策法規(guī)中，各利益相關(guān)者權(quán)責(zé)利不明確，且林業(yè)部門轉(zhuǎn)變職能效率低，當(dāng)出現(xiàn)新的生態(tài)問題或者政策執(zhí)行問題時(shí)缺乏有效的法律支持，沒有責(zé)任主體，各個(gè)部門缺少協(xié)作能力，使得相關(guān)工作不能有效執(zhí)行，可行性差，社會(huì)問題嚴(yán)重。

2.2 運(yùn)行機(jī)制不合理

首先，公益林補(bǔ)償?shù)闹黧w和對(duì)象不健全。現(xiàn)今我國公益林補(bǔ)償主體一般都是以公益林的擁有者和經(jīng)營者。大部分公益林是在欠發(fā)達(dá)地區(qū)或貧困地區(qū)，林農(nóng)需要一定的經(jīng)濟(jì)收入。公益林的大多補(bǔ)償是管護(hù)補(bǔ)償，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很低，沒有根據(jù)各地的森林管護(hù)難度制定通行的標(biāo)準(zhǔn)，與生態(tài)公益林經(jīng)營的管護(hù)成本和生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)價(jià)值折算存在很大的差距。而國家對(duì)公益林有經(jīng)濟(jì)管制，沒有其他經(jīng)營性的補(bǔ)償或者投資，導(dǎo)致森林經(jīng)濟(jì)效益的缺乏，一定程度上違反了林農(nóng)的意愿。此運(yùn)行機(jī)制忽視對(duì)因保護(hù)生態(tài)公益林受到損失的林主、農(nóng)民及林權(quán)所有者的補(bǔ)償。林農(nóng)就業(yè)、收入沒有得到保障，會(huì)帶來新的社會(huì)不穩(wěn)定和不公平，林農(nóng)心理的不平衡而導(dǎo)致做出的不合理的行動(dòng)，會(huì)使生態(tài)環(huán)境遭到更大的破壞。最后，公益林補(bǔ)償渠道與方式單一，補(bǔ)償渠道來源于政府，補(bǔ)償資金幾乎全為管護(hù)費(fèi)。公益林的建設(shè)跟不上公眾對(duì)其生態(tài)效益的需求。江川區(qū)公益林建設(shè)與補(bǔ)償，運(yùn)行機(jī)制機(jī)械，不能因地制宜，且資金來源單一，沒有擴(kuò)寬融資渠道。因此，公益林補(bǔ)償機(jī)制的科學(xué)建設(shè)成為了生態(tài)公益林建設(shè)的關(guān)鍵因素。

2.3 農(nóng)村社區(qū)參與度不高

群眾對(duì)公益林生態(tài)效益與社會(huì)效益的認(rèn)識(shí)不夠。在相關(guān)政策出臺(tái)前，人們僅僅把公益林的經(jīng)濟(jì)效用利用起來，卻忽視了它的生態(tài)效益和社會(huì)效益，最終導(dǎo)致了公益林大量的減少，生態(tài)環(huán)境的持續(xù)惡化，環(huán)境問題日益呈現(xiàn)。群眾一味的“搭便車”，導(dǎo)致公益林建設(shè)和保護(hù)的提供者沒有得到相應(yīng)經(jīng)濟(jì)利益的回報(bào)，這樣直接影響了社會(huì)公平和和諧，為公益林的建設(shè)和維護(hù)帶來了巨大的阻礙。政府提供補(bǔ)償政策的低效率以及較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟(jì)管制的局限性，導(dǎo)致很難吸引專業(yè)的林農(nóng)對(duì)公益林進(jìn)行管護(hù)與建設(shè)。

3 推進(jìn)玉溪市江川區(qū)公益林生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕ㄗh

3.1 完善生態(tài)補(bǔ)償政策體系

健全公益林補(bǔ)償?shù)慕M織管理機(jī)構(gòu)，明確各利益相關(guān)者的權(quán)責(zé)利，營造公平和諧的社會(huì)氛圍。制定公益林發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃，充分激發(fā)公益林的生態(tài)效益、社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益的實(shí)現(xiàn)。利用大數(shù)據(jù)時(shí)代為管理帶來的便捷，提高政策執(zhí)行的效率與效果，建立公益林的監(jiān)管體系，做好監(jiān)管服務(wù)，確保公益林補(bǔ)償政策的可持續(xù)進(jìn)行，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。出現(xiàn)新的問題時(shí)，有完備的政策體系，使各部門相互協(xié)作，確保問題及時(shí)處理。

3.2 完善運(yùn)行機(jī)制

明確公益林補(bǔ)償?shù)闹黧w與對(duì)象，不但要補(bǔ)償公益林的經(jīng)營者與管理者，還需要對(duì)林農(nóng)與牧農(nóng)進(jìn)行補(bǔ)償。公益林特殊的生態(tài)效益、深山區(qū)管理公益林的難度與保護(hù)公益林的積極性程度都可以作為提高公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，在江川區(qū)欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，需要更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，來解決公益林補(bǔ)償政策執(zhí)行中可能產(chǎn)生的問題。創(chuàng)新生態(tài)補(bǔ)償方式，明確補(bǔ)償目標(biāo)。補(bǔ)償?shù)姆绞揭惨嘣?，可以通過資金直接補(bǔ)償或者其他經(jīng)營性的融資投資補(bǔ)償，不能只靠政府財(cái)政支撐，也要拓寬經(jīng)費(fèi)渠道，可以通過環(huán)境稅收等方式增加補(bǔ)償。還可以采取政府與市場相結(jié)合的方式，為公益林所有者提供免費(fèi)的技術(shù)支持與管理經(jīng)營培訓(xùn)，提供低息小額貸款。還可以宣傳環(huán)境保護(hù)的重要性以及公益林為帶來的不可低估的生態(tài)效益來號(hào)召社會(huì)募捐。

3.3 提高社會(huì)公眾參與度

公共物品需要公眾共同維護(hù)和管理。公益林的發(fā)展還需要公眾的支持與參與，通過各種教育途徑提高群眾的社會(huì)責(zé)任感，動(dòng)員全社會(huì)來共同維護(hù)森林資源。通過行政或者教育手段，激發(fā)公民補(bǔ)償公益林愛護(hù)公益林的積極性和自覺性，減少公民搭便車的行為。大學(xué)或者?？圃盒ＴO(shè)置相關(guān)的專業(yè)，為林業(yè)發(fā)展輸送各類專業(yè)人才。也要積極動(dòng)員第三方組織，組建環(huán)境保護(hù)協(xié)會(huì)、公益林補(bǔ)償協(xié)會(huì)等非營利組織，積極發(fā)揮社會(huì)的力量，從而為政府減壓，更為全面的保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

4 結(jié)論

改革開放以來，生態(tài)環(huán)境問題一直最為關(guān)注。而生態(tài)資源中最為關(guān)鍵的就是森林資源，森林所提供的特殊的生態(tài)效益是別的任何產(chǎn)業(yè)都無法提供的，在環(huán)境問題的解決方面發(fā)揮著重要的生態(tài)作用。國家對(duì)森林產(chǎn)生的生態(tài)效益進(jìn)行補(bǔ)償，雖然起步較晚，但也取得了可喜的成績，在生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐中不斷摸索前進(jìn)。我們需要時(shí)刻重視生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題，在生態(tài)公益林補(bǔ)償方面探索新方法，以便對(duì)森林資源進(jìn)行保護(hù)與開發(fā)。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 武彥明.生態(tài)公益林建設(shè)資金補(bǔ)償利用研究[J].山西林業(yè)，2011（05）：2-3.

[2] 高忠剛，馮潤懷.重點(diǎn)生態(tài)公益林管護(hù)模式與監(jiān)管機(jī)制的探討[J].農(nóng)業(yè)科技與信息，2012（02）：28-30.

[3] 胡長清，鄒冬生，宋敏.湖南省生態(tài)公益林補(bǔ)償現(xiàn)狀及其機(jī)制探討[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2013，34（02）：202-205.

[4] 王雅敬，謝炳庚，李曉青，等.公益林保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)償方式[J].應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)，2016，27（06）：1893-1900.

[5] 王璐.我國公益林政府補(bǔ)償問題與對(duì)策研究[D].武漢：湖北大學(xué)，2014.

[6] 胡長清.湖南省生態(tài)公益林服務(wù)功能及其補(bǔ)償機(jī)制研究[D].長沙：湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.