淺談我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理

杜康

[摘 要]市場經(jīng)濟不斷發(fā)展，農(nóng)村工業(yè)化持續(xù)推進，城市化水平越來越高，中央減免了農(nóng)村農(nóng)業(yè)稅，農(nóng)業(yè)勞動力人口轉(zhuǎn)移，在這種背景下極大地改變了農(nóng)村經(jīng)濟社會文化生活，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制順利改革完成，這樣才能助力新農(nóng)村建設(shè)目標達成。本文全方位地分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革，分析了其中的目標以及問題，對經(jīng)驗進行了總結(jié)。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn);行政管理;體制改革

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A

在農(nóng)村發(fā)展中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制發(fā)揮著巨大作用，不過現(xiàn)階段，農(nóng)村稅費改革持續(xù)地推進，農(nóng)村形勢出現(xiàn)了變化，在這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理暴露出眾多的問題，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能發(fā)展有著非常大的影響，對新農(nóng)村建設(shè)工程落實形成了制約。

1 我國現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理存在的主要弊端

1.1 職能界定不夠明晰

《地方組織法》指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受到上級政府的管轄，服從命令，做好任務執(zhí)行。這些僅限于原則規(guī)定，對于職責范圍以及內(nèi)容并沒有進行明確，同時也沒有劃分各級政府事權(quán)，對職責權(quán)限沒有進行明確的劃分，在這種背景下，公共管理職能并不明確，十分的混亂。

1.2 權(quán)力與責任不對等

1.2.1 掌握的權(quán)力并不大，不過承擔著非常大的責任。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以“上級其他事項”的落實作為主要工作內(nèi)容。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)也分布著較多的稅務、國土機構(gòu)，上級業(yè)務主管部門擁有著相應的財物以及業(yè)務管理權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要輔助其業(yè)務工作。這使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著巨大的壓力。

1.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)上下為難，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏強力的財政，無法有效地解決群眾問題，使得群眾并不信任鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;上級政府安排的任務非常多，還有一系列的考核，工作壓力非常大，忙得焦頭爛額。

1.3 政府職能龐雜、錯位

《組織法》對鄉(xiāng)鎮(zhèn)職權(quán)進行了明確，人代會所擁有的職權(quán)數(shù)量總共為l3項職權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的職權(quán)數(shù)量總共為7項，不過現(xiàn)實中存在著較大的偏差。

1.3.1 職能泛化。政府需要負責政治領(lǐng)域的事務、經(jīng)濟領(lǐng)域的事務、文化領(lǐng)域的事務、社會領(lǐng)域的事務，幾乎覆蓋了所有的事務，同時還負責征稅、吸引投資等，政府之手無處不在。

1.3.2 設(shè)置重疊。很多機構(gòu)設(shè)置都是有問題的，這種情況下極容易出現(xiàn)職能錯位;責任分工混亂，此時職能越位等情況就會普遍出現(xiàn)，有些行政行為甚至不符合法律要求。

1.3.3 權(quán)責錯位，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能無法發(fā)揮原來的效果。職能職責問題很多，其中最根本的原因就是上級部門。

1.4 法定職權(quán)缺失

鄉(xiāng)鎮(zhèn)需要有完整自主的機構(gòu)設(shè)置以及法定職權(quán)，不過現(xiàn)實中，很多職能部門只聽從于上級政府職能部門。權(quán)力性職能部門在很大程度上脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政體系，此時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能就會不完整，無法充分地行使手中行政權(quán)力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作混亂，各方無法做到統(tǒng)一協(xié)同，使得本鎮(zhèn)社會公共事務無法獲得有效的管理。部門利益也體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面，上級主管部門單方面擴增人員，脫離了鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實情況，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成了極大的壓力，同時鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能也無法充分地發(fā)揮，在這種背景下也就無法達到理想的工作效果。

1.5 財政危機的普遍性和嚴重性

從全國范圍內(nèi)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著較大的財政危機，這種情況普遍出現(xiàn)在落后地區(qū)，政府機關(guān)運作受到了限制，部分地區(qū)還造成基層政權(quán)陷入到動蕩中。以往農(nóng)業(yè)稅占到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的七成。在農(nóng)業(yè)稅被削減了后，極大地影響到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。即使在如此背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府卻承擔更多的事權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在農(nóng)村經(jīng)濟中扮演著重要的角色，同時還需要采取一系列措施來擴大財政收入，除此之外還負責著基建等公共事務。此類公共事務缺乏資金支持，資金多出自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。公共事務有著龐大的支出，歷史欠賬不少，這些都造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無法充分發(fā)揮行政管理職能。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革的具體措施

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責落實上級任務，在新農(nóng)村發(fā)展中也扮演著重要的角色，任務繁多。而目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理暴露出一系列的問題，使得新農(nóng)村建設(shè)受到較大的影響，這就凸顯了體制完善的必要性。

2.1 更新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理理念

政府合法性基礎(chǔ)如下：一是政府決策符合多數(shù)人利益;二是人民的認同。政府工作人員對政府合法性有著準確的認識，這樣才能建立起正確的政府管理理念，合理地行使公共權(quán)力，處理好與群眾的關(guān)系，拉近與群眾的距離，在對行政生態(tài)環(huán)境進行充分把握的基礎(chǔ)之上，真正實施服務型管理，符合市場規(guī)律，在群眾需求的基礎(chǔ)之上，提供相應的公共管理，全方位地實現(xiàn)間接管理，從現(xiàn)代公共管理的角度，真正地形成相應的思維模式以及管理模式，使得社會公共利益真正實現(xiàn)最大化。

2.2 規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責

出臺法律，明確政府職責，對政府職能進行規(guī)范，從法律層面有力地支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變。十六大指出“對于地方和中央的職能以及權(quán)限，需要按照中國法律的相關(guān)內(nèi)容進行規(guī)范，對于中央垂直管理部門來講，其也需要依法處理好與地方政府之間的關(guān)系”，在《地方組織法》的基礎(chǔ)之上，出臺相應的地方性法規(guī)及實施細則，對政府職能進行規(guī)范，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以依法實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)變，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能得到進一步的明確。

2.3 整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共資源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共管理需要統(tǒng)籌各職能部門，有序地展開體制改革，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正地體現(xiàn)出統(tǒng)一性，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有對等的權(quán)責，全方位地整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共資源。在“條塊”體制改革的過程中，其所圍繞的核心就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對經(jīng)濟等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)統(tǒng)一管理?？h級部門需要實現(xiàn)權(quán)力的下放，駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)基于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理展開改革，“條條”管理權(quán)中最為核心的就是業(yè)務管理。對條塊關(guān)系進行有效的梳理，這樣可以有效地統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)責權(quán)，同時在一定程度上也可以統(tǒng)一人權(quán)以及事權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府真正擁有完整統(tǒng)一的公共權(quán)力。

2.4 合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共產(chǎn)品以及服務需要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展情況，具體如下：公共安全領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共產(chǎn)品，公共生活領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共服務產(chǎn)品，公共生產(chǎn)領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共服務產(chǎn)品，管理領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共服務產(chǎn)品，社會發(fā)展領(lǐng)域鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所需要提供的公共產(chǎn)品等。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能具體如下：在公共安全產(chǎn)品中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供公共治安服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供防病減災服務，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供環(huán)境治理服務等，在公共生活服務產(chǎn)品中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供公共衛(wèi)生服務，在公共生產(chǎn)服務產(chǎn)品中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供水利設(shè)施服務產(chǎn)品，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供公共土地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要直接提供科技信息服務等，除此之外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需要直接提供公共管理服務以及社會發(fā)展產(chǎn)品等。對于防病減災等公共產(chǎn)品來講，其表現(xiàn)出全國性等特征，中央、省、市縣在這些公共產(chǎn)品供應中扮演著重要的角色，其在專項轉(zhuǎn)移支付政策的基礎(chǔ)之上，真正的公共產(chǎn)品供應委托給鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責，這樣就可以有效地提供相應的公共產(chǎn)品。中央、省、縣政府以及職能部門可以直接提供其他一些公共產(chǎn)品，抑或是基于市場購買等形式來實現(xiàn)。

2.5 理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財稅管理體制

在市場經(jīng)濟時代，政府所構(gòu)建的財政制度需要體現(xiàn)出公平，每一級政府都需要構(gòu)建相應的財政。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來講，其也需要構(gòu)建完整的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。

2.5.1 對分稅制展開持續(xù)的優(yōu)化。保證財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一、相匹配，政府需要對分稅制進行持續(xù)的完善。

2.5.2 有效地展開財政轉(zhuǎn)移支付。對財稅管理體制進一步地優(yōu)化完善，使得政府可以提供大部分的農(nóng)村公共產(chǎn)品，改善農(nóng)村地區(qū)環(huán)境，發(fā)展農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟，真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。

2.5.3 根據(jù)現(xiàn)實情況，對預算編制方法進行持續(xù)的優(yōu)化，對支出監(jiān)控新機制展開不斷的完善?；诰C合財政預算，真正實現(xiàn)統(tǒng)一財政管理，覆蓋鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部的收入，對支出預算編制進行持續(xù)的優(yōu)化，有效地落實預算，更好地管理預算。

3 總結(jié)

進一步改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制，在這個過程中需要充分考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實際情況，一步一步進行改革，有步驟，有規(guī)劃，進一步地提高管理水平，讓行政效率進一步的提高，支持農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，維護社會的穩(wěn)定，保證服務達到更高的質(zhì)量，進一步提高管理水平。面對新形勢，政府在改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制的過程中，需要跟上時代發(fā)展的潮流，更好地支持新農(nóng)村建設(shè)，需要符合農(nóng)村經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的趨勢，需要有利于農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展。改革工作十分復雜，所面臨的困難也非常多，同時還表現(xiàn)出極強的政治性以及政策性，在開展工作的過程中，需要充分考慮現(xiàn)實情況，努力創(chuàng)新，循序漸進地展開。整體來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理改革周期長，難度大，需要社會各方支持以及努力。從長遠來看，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革若取得成功，對于新農(nóng)村建設(shè)將起到巨大的推動作用，農(nóng)村地區(qū)將步入到全新的發(fā)展階段。

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