農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理模式創(chuàng)新研究

周星宇 劉輝

[摘要]農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的先行資本，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理模式，對有效解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)營、管理、維護等過程中存在的問題具有重要意義。以PPP和多中心治理為基礎(chǔ)，構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，充分發(fā)揮社會資本方和農(nóng)戶作用的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理模式，根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目大小，提出了農(nóng)戶協(xié)會治理模式、合作組織治理模式以及特許經(jīng)營類治理模式。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；治理模式；PPP；多中心治理

[中圖分類號]S-9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

2018年中央一號文件提出大力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，如何高效地進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理必然是一項重要內(nèi)容。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理是指農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、管理、維護等全過程，目前，學(xué)者們多就農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理中的某一過程或某一問題進(jìn)行研究。資金來源是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理中需要解決的首要問題，而我國也正處于發(fā)展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施融資難的瓶頸期，王元京（2002）認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，政府的參與可以提高投資者對建設(shè)項目投資的信心；民間資本的參與可以提高資金投入效率和經(jīng)營服務(wù)水平；張學(xué)昌（2016）認(rèn)為，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資PPP模式，有助于減輕政府財政壓力、激發(fā)農(nóng)村市場活力；何平均（2018）同樣認(rèn)為，將PPP模式運用到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，不僅有利于破解投融資困難、拓寬資金來源，而且有利于保障國家糧食安全、促進(jìn)農(nóng)民增收。在探究農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施供給問題上，Savas（2000）認(rèn)為，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不一定必須由政府提供，并提出通過PPP打破政府的壟斷地位，以解決效率低下和資金不足的問題；多中心制度在策略成本和信息成本問題上優(yōu)于集權(quán)或分權(quán)的制度，且能保留大型生產(chǎn)機構(gòu)的優(yōu)點，因此，郭珍（2016）提出構(gòu)建農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施多中心協(xié)同供給體系。

綜合以上學(xué)者的觀點，在解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投融資問題和供給問題上，政府、社會資本方、農(nóng)戶的多方介入，不僅能解決資金投入不足的問題，而且對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展等方面都有積極作用。由此，從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理這一整體出發(fā)，將PPP模式和多中心治理靈活運用到其中，構(gòu)建政府、社會資本方、農(nóng)戶等多方參與的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理模式，對解決“三農(nóng)”問題、實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化具有一定意義。

1 我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的治理現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，系指在自然再生產(chǎn)與經(jīng)濟再生產(chǎn)交織進(jìn)行的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中所必須投入的物質(zhì)與社會條件有機整體的總稱。具有公共服務(wù)職能的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有較強的外部性，尤其是物質(zhì)性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，存在大量“搭便車”行為，本文主要討論具有公共服務(wù)職能的物質(zhì)性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施。

在我國，無論農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的大小，仍然是以國家財政支持為主，而農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的資金投入量大、建設(shè)周期長、回報率低等特點，難以吸引社會資本投資，由此容易出現(xiàn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金不足的問題，且政府在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營、管理等方面的專業(yè)能力弱于社會資本方。與此同時，由于農(nóng)村“兩工”制度的取消，現(xiàn)行的“一事一議”制度難以激發(fā)農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性，農(nóng)戶屬于風(fēng)險規(guī)避群體，其參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的意識薄弱，且農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施維護方面缺乏合理認(rèn)識和經(jīng)驗，“重建設(shè)，輕管護”的現(xiàn)象普遍，這些都制約了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展。因此，為解決這些制約因素，本文試圖將PPP和多中心治理引入到農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理中。

2 PPP和多中心治理在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理中的 運用

2.1 PPP的運用

PPP（Public-Private Partnership）模式也稱公私伙伴合作模式，指政府和私人部門之間就公共產(chǎn)品的提供而建立的風(fēng)險共擔(dān)的長期伙伴關(guān)系。在該模式下，鼓勵私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。根據(jù)常規(guī)劃分，PPP主要有三類，一是合資合作類；二是特許經(jīng)營類，我國目前最常見的是BOT（建造、運營、移交）；三是股權(quán)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓類，這三類的風(fēng)險程度依次上升。

PPP強調(diào)的是政府與社會資本方之間的合作關(guān)系，既可發(fā)揮市場機制的作用，又可發(fā)揮政府干預(yù)的效力，二者相互協(xié)同，將使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、運營取得良好的效益。目前，PPP在我國已有較廣泛應(yīng)用，國家出臺了很多關(guān)于推廣PPP、鼓勵社會資本參與公共服務(wù)的文件政策，很多學(xué)者認(rèn)為，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域借鑒PPP已是現(xiàn)實所需。PPP不僅僅是一種融資手段，其帶給農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的還有先進(jìn)的管理經(jīng)驗、人才和技術(shù)，能夠彌補政府在項目管理上的不足。同時，PPP以市場競爭的方式提供服務(wù)，能夠激發(fā)市場活力，避免了政府在項目前期花大量精力擬定項目，因此，政府能夠有更多的時間嚴(yán)格審查、對比各社會資本方的項目方案，篩選出最優(yōu)社會資本方，并配合及時跟進(jìn)項目，促使PPP項目的入庫、落地、實施和完工。

2.2 多中心治理的運用

多中心治理理論是以美國經(jīng)濟學(xué)家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）與她的丈夫文森特·奧斯特羅姆為核心的一批學(xué)者提出的，該理論強調(diào)，在社會公共事務(wù)的管理過程中，并非只有政府一個主體，而是包括中央政府、地方政府、各種非政府組織、各種私人機構(gòu)及公民個人在內(nèi)的許多決策中心，這些中心在既定的制度約束下共同行使主體性權(quán)力。面對日常生活中大量公共池塘資源的治理問題，埃莉諾·奧斯特羅姆從博弈論的角度提出，人們通過自籌資金與自主合約可以有效處理這些治理問題，即揭示了市場與政府以外，公共領(lǐng)域另一只“看不見的手”，其完全打破了政府管理公共事務(wù)的壟斷地位，開創(chuàng)了自治組織管理與提供公共物品的新途徑。

多中心治理強調(diào)的是政府放權(quán)，由多元主體在既定的制度約束下共同行使權(quán)力。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的治理問題也屬于公共池塘的治理問題，在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理、經(jīng)營、維護等活動中引入政府、社會資本方、農(nóng)戶等形成多元治理主體，讓各方主體在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理中扮演不同的角色，承擔(dān)各自的職能，形成多中心治理，從而激發(fā)社會資本方和農(nóng)戶的參與積極性，減少“搭便車”行為，甚至達(dá)到多心治理的最高境界——政府將權(quán)力放歸至社會民眾，形成自主治理。就好比在“委托-代理”問題中，只有當(dāng)委托人和代理人是同一個人時，才會出現(xiàn)激勵相容約束，同樣，若是社會資本方和農(nóng)戶都在為自己辦事，他們必然會投入自己最大的努力，并獲得最佳效益。

3 農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理模式的創(chuàng)新

3.1 農(nóng)戶協(xié)會治理模式

小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施具有非競爭性和非排他性，基本上由公共部門提供，由于其投資回報率低，很難吸引到社會投資。隨著“兩工制度”的取消，農(nóng)村生活水平的日益提高，農(nóng)戶種地失去熱情，荒耕現(xiàn)象日益凸顯，農(nóng)戶參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極性正逐步下降，單憑村集體現(xiàn)行的“一事一議”制度，加之地方政府財政困難，很難全面開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。因此，將多中心治理理論引入到小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理中是值得一試的方法。

小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施避免不了由政府提供財政支持，且引入社會資本投資相對困難，所以，農(nóng)戶是否能積極參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理起到關(guān)鍵作用。地方政府應(yīng)積極引導(dǎo)農(nóng)戶們自發(fā)形成一個農(nóng)戶協(xié)會，專門進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理，并鼓勵他們進(jìn)行個人投資。這個農(nóng)戶協(xié)會的基本成員是村集體的農(nóng)戶代表，由于治理結(jié)果直接影響他們的個人利益，他們都能自愿參與治理，政府為農(nóng)戶協(xié)會提供必要的財政支持和政策幫助，其中政府的財政支持可來源于中央政府和地方政府，農(nóng)戶協(xié)會可以向市場尋求先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗，甚至是投資資金，這些能較好地體現(xiàn)農(nóng)戶治理的自主性。為了達(dá)到更好地治理效果，充分調(diào)動農(nóng)戶的參與積極性，政府應(yīng)采取激勵機制，根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的治理效果對農(nóng)戶給予適當(dāng)獎勵或補貼。在農(nóng)戶協(xié)會治理模式（如圖1）中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的所有權(quán)歸集體所有，經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)歸農(nóng)戶協(xié)會所有，所有農(nóng)戶都享有使用權(quán)，政府起監(jiān)管作用，市場可以參與其中。

3.2 合作組織治理模式

對于中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，可以嘗試由龍頭農(nóng)業(yè)企業(yè)牽頭，組織其他農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場等共同投資中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，形成一個合作組織，農(nóng)戶可派代表參與合作組織，在其中傳達(dá)農(nóng)戶實際所需，政府對合作組織給予一定的補貼或提供低利息甚至零利息貸款。合作組織在擬定好農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目后，可憑借自身企業(yè)優(yōu)勢吸引社會投資，緩解自身資金壓力。在合作組織治理模式（如圖2）中，建議農(nóng)戶可將土地流轉(zhuǎn)或承包給企業(yè)開展規(guī)模經(jīng)營，這樣可減少因土地荒耕而浪費資源，也可以形成規(guī)模效益，更容易吸引社會資本的投資。這里，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施可借鑒美國遵循“誰投資，誰所有”的規(guī)則，但由于牽涉到多方企業(yè)，其中有很多細(xì)節(jié)需要細(xì)細(xì)考量，需要制定明確的制度規(guī)則；農(nóng)戶需付費使用農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，合作組織負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營、管理及維護等過程。

3.3 特許經(jīng)營類治理模式

大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)周期特別長、資金需求量特別大，目前我國是以政府為主導(dǎo)進(jìn)行投資管理。近年來，我國積極推廣PPP在基礎(chǔ)設(shè)施中的應(yīng)用，相關(guān)的政策文件也在不斷出臺，有良好的政策環(huán)境，PPP在基礎(chǔ)設(shè)施項目中的成功率也在提升。根據(jù)實際情況，中風(fēng)險的特許經(jīng)營類投融資模式更加適合大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理，目前，BOT在我國項目中的運用最為廣泛。BOT是指私營部門的合作伙伴被授權(quán)在特定的時間內(nèi)融資、設(shè)計、建造和運營基礎(chǔ)設(shè)施組件（和向用戶收費），在期滿后，轉(zhuǎn)交給公共部門的合作伙伴，基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)歸公共部門所有，私營部門在一定時期內(nèi)享有經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)。在特許經(jīng)營類治理模式（如圖3）中，政府應(yīng)適當(dāng)分權(quán)，注重發(fā)揮市場的主動作用，以市場競爭方式、“公平、公正、公開”地尋求合作伙伴，從而達(dá)到目標(biāo)一致性。這里，在協(xié)議期間，私營部門的合作伙伴根據(jù)協(xié)議內(nèi)容負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、經(jīng)營、管理及維護中的全過程或部分過程，農(nóng)戶需付費使用農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，政府享有農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的最終所有權(quán)。

4 小結(jié)

PPP和多中心治理的共同點是打破政府在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的單一提供地位，一方面解決資金問題，一方面提高運行效率。而PPP強調(diào)的是政府與私人部門的合作，多中心治理強調(diào)的是多元主體的自主治理。小型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理重點在于激發(fā)農(nóng)戶的參與積極性，形成自主治理；中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理重點在于充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)的帶頭作用，吸引社會投資；大型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施治理重點在于選擇最合適的社會資本方，保證效益最優(yōu)，由此，根據(jù)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目大小，本文創(chuàng)新提出了農(nóng)戶協(xié)會治理模式、合作組織治理模式和特許經(jīng)營類治理模式。在采用以上治理模式時有幾點建議：一是政府應(yīng)當(dāng)明確自身定位，適當(dāng)放權(quán)，嚴(yán)格履行監(jiān)管職能，充分激勵農(nóng)戶和社會資本方的參與；二是通過政策文件或協(xié)議清晰界定農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，明確各方職能、以及政府的財政補貼和優(yōu)惠條件；三是要加大政策文件的宣傳力度，增強農(nóng)戶對投資的認(rèn)識，提高農(nóng)戶的綜合素質(zhì)水平；四是吸引富有PPP和多中心治理經(jīng)驗的人才進(jìn)行管理，先進(jìn)行項目試點，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，不斷改進(jìn)治理方案，再逐步推廣；五是在競標(biāo)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目的社會資本方時，政府一定要秉承“公平、公正、公開”和效益最優(yōu)的原則，并督促項目落地。

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