我國(guó)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系的框架研究

王茁 黃凱麗

[摘要]鑒于目前我國(guó)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管控思維進(jìn)行土地利用轉(zhuǎn)型研究與實(shí)踐管理工作相對(duì)較少，現(xiàn)階段建立國(guó)家土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系具有重要理論意義與現(xiàn)實(shí)意義。初步構(gòu)建了包含管控主體、管控對(duì)象、管控原則和管控過(guò)程的國(guó)家土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系的框架設(shè)計(jì)，著重介紹了包含風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管控的土地利用轉(zhuǎn)型管控過(guò)程，并結(jié)合我國(guó)當(dāng)前土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控形勢(shì)提出了近期相關(guān)工作重點(diǎn)，為我國(guó)土地利用管理提供相關(guān)借鑒。

[關(guān)鍵詞]土地利用轉(zhuǎn)型；風(fēng)險(xiǎn)；管控體系

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

土地利用轉(zhuǎn)型這一概念是由中國(guó)科學(xué)院龍花樓研究員引入國(guó)內(nèi)，經(jīng)過(guò)近20年的開(kāi)拓，已經(jīng)形成豐厚的研究成果，從區(qū)域土地利用轉(zhuǎn)型、土地利用轉(zhuǎn)型與土地利用變化的內(nèi)涵差異、土地利用轉(zhuǎn)型與土地資源管理關(guān)系等基礎(chǔ)理論研究到探索耕地與農(nóng)村宅基地利用轉(zhuǎn)型耦合關(guān)系、耕地與工業(yè)化用地供給之間的消長(zhǎng)關(guān)系及變化規(guī)律，從土地利用轉(zhuǎn)型的顯性形態(tài)、隱性形態(tài)研究再到土地利用轉(zhuǎn)型驅(qū)動(dòng)力、轉(zhuǎn)型機(jī)制、轉(zhuǎn)型效應(yīng)等方面研究，但無(wú)論是內(nèi)涵還是機(jī)制研究，土地利用轉(zhuǎn)型研究都應(yīng)聚焦于其趨勢(shì)性轉(zhuǎn)折對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境的影響，這種趨勢(shì)性轉(zhuǎn)折是確定的，可預(yù)測(cè)的，而往往這種趨勢(shì)性轉(zhuǎn)折隱藏著潛在的土地利用風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)是可以防范和預(yù)測(cè)的，因此，可以通過(guò)對(duì)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的防范與預(yù)警，管控其向良好方向發(fā)展。

國(guó)外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警理論起源于管理學(xué)，并形成了較為完整的理論體系。隨著社會(huì)工業(yè)化的發(fā)展環(huán)境問(wèn)題日益嚴(yán)重，在20 世紀(jì) 80 年代，風(fēng)險(xiǎn)管理與預(yù)警理論被引入到環(huán)境科學(xué)，形成基于科學(xué)決策管理模式的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理理論。國(guó)內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)研究起步較晚，多數(shù)風(fēng)險(xiǎn)研究集中于工業(yè)園區(qū)、區(qū)域等綜合性環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，重金屬、有害化學(xué)物等對(duì)人體健康產(chǎn)生危害的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)理論和技術(shù)方法的研究，以及針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防范與管理體系宏觀層面的研究。綜合國(guó)內(nèi)研究成果發(fā)現(xiàn)，以單一水資源、耕地資源為對(duì)象的風(fēng)險(xiǎn)研究較多，針對(duì)土地利用轉(zhuǎn)型過(guò)程中出現(xiàn)的復(fù)雜風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題的系統(tǒng)體系性研究較少，鑒于我國(guó)目前在土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)防范與管控領(lǐng)域相關(guān)制度體系構(gòu)建研究較為欠缺，現(xiàn)階段研究建立國(guó)家土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)防范與管控體系符合我國(guó)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)明確我國(guó)當(dāng)前以及未來(lái)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管理的主要思路、基本架構(gòu)與重點(diǎn)領(lǐng)域，提高土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管理的制度化、規(guī)范化具有重要意義。

那么土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系內(nèi)涵是什么？管控體系應(yīng)包含哪些具體步驟？以及今后土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控工作重點(diǎn)在哪里？本文將引入風(fēng)險(xiǎn)管理理論和過(guò)程控制理論，對(duì)以上問(wèn)題進(jìn)行分析，探討構(gòu)建我國(guó)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系的總體思路和框架構(gòu)建路徑，對(duì)國(guó)家和各地土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管理具有借鑒意義。

1 內(nèi)涵界定

已有研究中界定了土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)可大致分為三大類，包括農(nóng)用地過(guò)渡非農(nóng)化、城市建設(shè)用地畸形膨脹所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、耕地減少引發(fā)糧食危機(jī)、土地利用競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)沖突的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)及耕地農(nóng)藥過(guò)渡使用、城鎮(zhèn)擴(kuò)展帶來(lái)的一系列環(huán)境污染的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)。但對(duì)“土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控”尚無(wú)明確界定。根據(jù)土地利用轉(zhuǎn)型涉及的風(fēng)險(xiǎn)要素，土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管控，以系統(tǒng)的識(shí)別、準(zhǔn)確的衡量、合理的預(yù)判、得當(dāng)?shù)墓芸貙?duì)策，實(shí)施全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理，以最小的代價(jià)解決土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控的目的應(yīng)是，降低或消除因土地利用轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)潛在危害，有效促進(jìn)生產(chǎn)、生活、生態(tài)的和諧發(fā)展。

2 土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系框架設(shè)計(jì)

土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系的框架設(shè)計(jì)，應(yīng)從整體角度統(tǒng)籌考慮土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控主體、管控對(duì)象、管控原則及管控過(guò)程，重點(diǎn)突出土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)管控的基本過(guò)程，具體如圖1所示。

2.1 管控主體

土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)涉及范圍廣，復(fù)雜程度深，風(fēng)險(xiǎn)治理提倡一種多中心、多元化的集體活動(dòng)，更多主體進(jìn)入管控活動(dòng)，能夠分?jǐn)傦L(fēng)險(xiǎn)，降低風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，因此土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)防控與管理需要政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公眾等不同主體在內(nèi)的多方參與。明確國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保部門在土地利用轉(zhuǎn)型管理中的核心業(yè)務(wù)與職能邊界，在保持政府部門約束力的同時(shí)，完善“政府引導(dǎo)（強(qiáng)制型約束）+市場(chǎng)運(yùn)作（經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償激勵(lì)）”相結(jié)合的風(fēng)險(xiǎn)管控體系。引入第三方管控主體，引導(dǎo)開(kāi)發(fā)商企業(yè)良性競(jìng)爭(zhēng)，提高自身責(zé)任感，使其自覺(jué)成為保護(hù)土地資源，提高土地利用可持續(xù)性、保護(hù)農(nóng)民利益的自我管理者。調(diào)動(dòng)城鄉(xiāng)居民、社會(huì)各級(jí)智庫(kù)、NGO組織、慈善組織和公益機(jī)構(gòu)、環(huán)保組織，充分發(fā)揮公眾主體參與熱情，促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型管控社會(huì)主體發(fā)育。促進(jìn)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管理“責(zé)、權(quán)、利”的“全民承擔(dān)”和“全民共享”，實(shí)現(xiàn)土地保護(hù)走向共管共治，直至善治。

2.2 管控對(duì)象

土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生與來(lái)源復(fù)雜多樣，實(shí)施防范與管控應(yīng)抓住重點(diǎn)對(duì)象。我國(guó)目前建設(shè)用地迅速擴(kuò)張占用耕地、耕地紅線日益逼近、質(zhì)量下降、耕地生態(tài)堪憂是現(xiàn)階段我國(guó)土地利用最為凸顯的風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象。土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控應(yīng)對(duì)耕地、建設(shè)用地實(shí)施重點(diǎn)防控，兼顧林地、草地、未利用地、水域等其他地類轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管理，著力破解土地利用轉(zhuǎn)型中緊急的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

2.3 管控原則

2.3.1 快速性。高效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和快速反應(yīng)機(jī)制是土地利用轉(zhuǎn)型管控體系需要具備的必要條件。一旦風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)產(chǎn)生，管控信息、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警尚未發(fā)出，土地利用已向更差方向發(fā)展，也就不能降低風(fēng)險(xiǎn)水平。因此，快速性是風(fēng)險(xiǎn)管控的前提和基礎(chǔ)。

2.3.2 準(zhǔn)確性。土地利用轉(zhuǎn)型過(guò)程復(fù)雜多變，受到人口、經(jīng)濟(jì)、制度、文化、地區(qū)等各種因素的交叉影響[3]，一方面，風(fēng)險(xiǎn)管控要全面迅速整合信息，另一方面，要在最少時(shí)間內(nèi)對(duì)眾多信息形成準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，在此基礎(chǔ)上制定科學(xué)合理的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，最終達(dá)到預(yù)警管控的目的。

2.3.3 針對(duì)性。不同區(qū)域的土地利用風(fēng)險(xiǎn)狀況、性質(zhì)具有差異性；土地利用轉(zhuǎn)型不同的發(fā)展階段面臨的風(fēng)險(xiǎn)也不盡相同，為了有效規(guī)避土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，需要因地、因時(shí)制宜，具體情況具體分析，針對(duì)不同的風(fēng)險(xiǎn)源提供不同的調(diào)控措施，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)控信息一經(jīng)確認(rèn)，就必須客觀、如實(shí)地向政府相關(guān)部門及社會(huì)公眾公開(kāi)發(fā)布，實(shí)施精準(zhǔn)推送，從而有效地控制其向巨大風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變。

2.4 管控過(guò)程

2.4.1 風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。（1）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)篩選。土地利用轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等方面的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的篩選是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)，只有在科學(xué)的篩選復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的情況下，才能構(gòu)建科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從源頭上有效規(guī)避土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)。專家知識(shí)經(jīng)驗(yàn)、區(qū)域監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、區(qū)域環(huán)境狀況、相關(guān)資料研究等方法可以有效應(yīng)用于土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)篩選過(guò)程中。在建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系時(shí)，要加快拓展數(shù)據(jù)采集渠道，構(gòu)建土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)信息貢獻(xiàn)交換機(jī)制，為建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系提供依據(jù)。

（2）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立。確定土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)后，即可構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評(píng)級(jí)指標(biāo)體系。土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括四部分，一是土地利用轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，二是土地利用轉(zhuǎn)型社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，三是土地利用轉(zhuǎn)型生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，四是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)三者耦合協(xié)調(diào)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。構(gòu)建全方位、多層次、科學(xué)合理的土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)大量文獻(xiàn)資料查詢，研究科學(xué)實(shí)用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法，開(kāi)發(fā)智能化評(píng)估模型，加快土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建。

（3）風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)確定。根據(jù)已建立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，衡量土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)，并確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)閾值。將風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)閾值由低到高分為四段，對(duì)應(yīng)其風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)為微小風(fēng)險(xiǎn)、一般風(fēng)險(xiǎn)、較大風(fēng)險(xiǎn)、嚴(yán)重風(fēng)險(xiǎn)四個(gè)級(jí)別。風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別越高，說(shuō)明土地利用轉(zhuǎn)型帶來(lái)的負(fù)面影響越大，未來(lái)可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)產(chǎn)生威脅的幾率也越大。

（4）風(fēng)險(xiǎn)源識(shí)別。評(píng)價(jià)地區(qū)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的過(guò)程中，不僅要對(duì)其進(jìn)行評(píng)價(jià)確定風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，還需要找出對(duì)土地風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)產(chǎn)生影響的風(fēng)險(xiǎn)因子，以便于對(duì)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)有針對(duì)性的管控，即需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)障礙因子進(jìn)一步診斷，找出風(fēng)險(xiǎn)源所在，為預(yù)警管控奠定基礎(chǔ)。

2.4.2 風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警。（1）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分級(jí)。依據(jù)現(xiàn)存風(fēng)險(xiǎn)情況預(yù)測(cè)今后一段時(shí)期土地利用轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)安全風(fēng)險(xiǎn)的演變趨勢(shì)，可以嘗試采用徑向基函數(shù)（RBF）神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型、BP 神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型、模糊綜合評(píng)判模型等方法進(jìn)行預(yù)警，確定風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等級(jí)劃分標(biāo)準(zhǔn)和動(dòng)態(tài)調(diào)整規(guī)則，綜合考慮土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的危害性、緊急程度、影響范圍等因素，將風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警分為I（警報(bào)）、Ⅱ（警戒）、Ⅲ（警示）、Ⅳ（注意）四個(gè)等級(jí)，分別用紅色、橙色、黃色和藍(lán)色標(biāo)示。

（2）風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警發(fā)布。預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)是土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的重點(diǎn)，是土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的輸出系統(tǒng)，為調(diào)控系統(tǒng)的有效運(yùn)行提供依據(jù)，及時(shí)而準(zhǔn)確的預(yù)報(bào)是土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系健康運(yùn)行的保障。建立專門預(yù)警機(jī)構(gòu)統(tǒng)一發(fā)布預(yù)警信息，明確風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警發(fā)布規(guī)則、時(shí)限、流程、渠道，預(yù)警范圍、警示事項(xiàng)等以形成完整預(yù)警發(fā)布系統(tǒng)，并提供資金技術(shù)支持，最終預(yù)警信息結(jié)果將通過(guò)發(fā)布主體、接收對(duì)象、傳播渠道、傳播特征等四個(gè)方面權(quán)衡發(fā)布，豐富發(fā)布手段，利用互聯(lián)網(wǎng)、電視、網(wǎng)絡(luò)媒體、報(bào)紙等實(shí)施精準(zhǔn)推送，暢通查詢渠道，提高公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知度。下表為土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警發(fā)布方式。

2.4.3 風(fēng)險(xiǎn)管控。在進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警基礎(chǔ)上進(jìn)行土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控，其管控分為兩方面，一是對(duì)現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別結(jié)果的管控，二是對(duì)未來(lái)可能出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)即預(yù)警結(jié)果的規(guī)避。這兩方面可以同步推進(jìn)，循序漸進(jìn)，其過(guò)程需要合理運(yùn)用管控的手段體系、技術(shù)體系和調(diào)控機(jī)制來(lái)完成。

（1）管控手段體系。管控手段體系是以土地利用轉(zhuǎn)型安全協(xié)調(diào)和穩(wěn)定發(fā)展為核心，綜合運(yùn)用多種管控手段組合成系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)控體系。管控手段體系主要包括政策導(dǎo)向、法律法規(guī)、行政命令、經(jīng)濟(jì)手段、決策手段、空間規(guī)劃等，合理運(yùn)用并充分發(fā)揮各類手段優(yōu)勢(shì)，并將預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、風(fēng)險(xiǎn)管控思維全面貫徹其中。

（2）管控技術(shù)體系。土地利用轉(zhuǎn)型安全風(fēng)險(xiǎn)管控的每一個(gè)步驟都需要相應(yīng)的技術(shù)支撐。在信息收集、監(jiān)測(cè)過(guò)程中，充分運(yùn)用RS、GIS技術(shù)，采集精確定位的土地空間數(shù)據(jù)。在風(fēng)險(xiǎn)信息處理方面，亟待搭建土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)信息數(shù)據(jù)庫(kù)平臺(tái)。此外，后期風(fēng)險(xiǎn)管控技術(shù)還涉及生物工程技術(shù)、災(zāi)害治理技術(shù)、土地修復(fù)技術(shù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)等方面。當(dāng)前，對(duì)土地利用轉(zhuǎn)型缺乏風(fēng)險(xiǎn)綜合信息平臺(tái)支持，為此，構(gòu)建全方位多層次的風(fēng)險(xiǎn)管控綜合信息平臺(tái)，整合分散的管控體系是目前緊要任務(wù)。

（3）管控機(jī)制體系。溝通機(jī)制、應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制共同組成土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制體系。政府各個(gè)部門、科研機(jī)構(gòu)、高校、社會(huì)群體之間應(yīng)建立完善的信息傳導(dǎo)溝通機(jī)制，通過(guò)會(huì)議、網(wǎng)絡(luò)等溝通平臺(tái)共享信息，使各主體之間互通有無(wú)。應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制一般包括人力、物力、資金、技術(shù)等各方面的協(xié)調(diào)配備，一旦緊急情況發(fā)生，各個(gè)資源要在最短時(shí)間內(nèi)作出快速、準(zhǔn)確的反應(yīng)。以外，管控決策應(yīng)受到廣大社會(huì)群體的監(jiān)督，第三方機(jī)構(gòu)需要對(duì)風(fēng)險(xiǎn)治理與修復(fù)效果進(jìn)行監(jiān)督評(píng)估以檢驗(yàn)管控的效果。

3 近期土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控工作重點(diǎn)

我國(guó)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系的建立需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，現(xiàn)在還處于初步構(gòu)建的階段，本研究也僅僅是框架建構(gòu)的雛形，之后還需大量工作的開(kāi)展，具體如下。

3.1 著手制定土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控辦法

國(guó)家生態(tài)環(huán)境部于2018年1月發(fā)布的《土壤環(huán)境質(zhì)量 農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）（征求意見(jiàn)稿）》、《土壤環(huán)境質(zhì)量 建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控標(biāo)準(zhǔn)（試行）（征求意見(jiàn)稿）》，采用風(fēng)險(xiǎn)管控思路對(duì)農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤污染進(jìn)行管理，該思路充分汲取了國(guó)內(nèi)外尤其是國(guó)外30多年來(lái)污染管治的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。同樣，土地利用轉(zhuǎn)型亟待引入風(fēng)險(xiǎn)管控思想，開(kāi)拓研究思路。在土地利用轉(zhuǎn)型大量研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)的特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)防控的現(xiàn)實(shí)需要，開(kāi)展土地利用轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)管控規(guī)劃理論、方法研究，展開(kāi)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生、傳導(dǎo)、防控機(jī)制研究，以及土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與管控的法規(guī)、政策措施研究。并選擇典型區(qū)域進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管控辦法試點(diǎn)工作，通過(guò)不斷調(diào)試與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，為編制最終的土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控辦法提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

3.2 探索土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警管控技術(shù)

土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)研究工作需要經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)等多方面指標(biāo)，迄今還未見(jiàn)法規(guī)性質(zhì)的指標(biāo)體系或標(biāo)準(zhǔn)，如何制定合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)及預(yù)警指標(biāo)體系有效評(píng)價(jià)土地利用轉(zhuǎn)型帶來(lái)的各類風(fēng)險(xiǎn)，如何對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果判斷評(píng)審，在風(fēng)險(xiǎn)管控措施落實(shí)后進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，其過(guò)程都需要科學(xué)的評(píng)價(jià)技術(shù)支撐。因此，應(yīng)盡快修訂土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)與預(yù)警技術(shù)導(dǎo)則，構(gòu)建一套綜合性評(píng)價(jià)體系是今后研究的重點(diǎn)。另外，探尋不同尺度下土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、預(yù)警模型，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)預(yù)警方法的實(shí)用性，強(qiáng)化對(duì)土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警、響應(yīng)等管理措施的具體要求，這是今天工作中應(yīng)積極開(kāi)展的方向。

3.3 重構(gòu)人地協(xié)調(diào)的土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控行為理性

土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)歸根結(jié)底于人地之間不斷惡化的矛盾關(guān)系，要將風(fēng)險(xiǎn)降低并消除，就必須著手于調(diào)整人的行為理性。在人的行為理性中，人的工具理性逐漸導(dǎo)致人的行為失衡，在科學(xué)技術(shù)支撐下人們過(guò)度自信于自身改造自然的能力，對(duì)土地進(jìn)行人為整治滿足人類需求，但實(shí)際結(jié)果證明，整治供給與需求的不相匹配導(dǎo)致出現(xiàn)一系列問(wèn)題。追求人地協(xié)調(diào)成為現(xiàn)實(shí)需要，為此，重建土地利用價(jià)值理性，反思、批判土地整治行為理性。土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控價(jià)值理性應(yīng)充分考慮“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)”三維空間的協(xié)調(diào)與優(yōu)化，在經(jīng)濟(jì)空間充分發(fā)揮土地資源要素，配合其他生產(chǎn)要素促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；在社會(huì)空間中注重土地資源的平衡共享，注重城鄉(xiāng)、代際公平，縮小貧富差距，減少社會(huì)沖突；在生態(tài)空間形成生態(tài)大保護(hù)格局、優(yōu)化景觀格局、狠抓落實(shí)生態(tài)修復(fù)；以價(jià)值理性為人文關(guān)懷、工具理性為技術(shù)支持，互相協(xié)調(diào)于土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控過(guò)程中。

4 結(jié)語(yǔ)

環(huán)境治理從危險(xiǎn)規(guī)制向風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的轉(zhuǎn)變是近些年的顯著特征，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防理念深刻影響著法律體系的變革?，F(xiàn)階段土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控形式嚴(yán)峻，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管控思維從宏觀層面系統(tǒng)建立國(guó)家土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系具有理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。國(guó)家土地利用轉(zhuǎn)型風(fēng)險(xiǎn)管控體系需要大量基礎(chǔ)性研究、典型區(qū)試點(diǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及相關(guān)法律法規(guī)的完善，需要長(zhǎng)期積累與循序漸進(jìn)的過(guò)程，最終建立起全面、系統(tǒng)、有效的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)防控與管理體系，這是今后探索過(guò)程中的緊要目標(biāo)。

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