乾隆時期的治疆政策對于新時代“一帶一路”建設(shè)的啟迪

王銳

[摘 要]清王朝時期中央政權(quán)治理新疆的舉措，吸納了歷代封建王朝治疆方略的成功經(jīng)驗。乾隆時期治疆政策中的“收”與“放”的辯證思維，更加直接、有效地強(qiáng)化了中央政權(quán)對新疆的治理，同時更鞏固了清政府對于新疆的統(tǒng)治，也更好地實現(xiàn)了新疆的發(fā)展和穩(wěn)定。總結(jié)乾隆時期的治疆政策的經(jīng)驗教訓(xùn)，對于當(dāng)前我國主導(dǎo)的“一帶一路”戰(zhàn)略布局過程中新疆地區(qū)的治理也有著現(xiàn)代意義上的啟迪。

[關(guān)鍵詞]乾隆時期；治疆政策；一帶一路；啟示

[中圖分類號]K249.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

新疆古稱西域，地處我國西北邊陲，民族構(gòu)成復(fù)雜，居亞洲大陸腹心，作為東西方的交通樞紐，在內(nèi)亞經(jīng)濟(jì)、政治、文化交流史上有著舉足輕重的地位，戰(zhàn)略位置非常重要。自漢唐以來歷代中央政權(quán)都十分注重對這個地區(qū)的治理。漢朝時期，中央政府便建有西域都護(hù)府對西域進(jìn)行治理；唐朝設(shè)安西、北庭都護(hù)府，進(jìn)一步加強(qiáng)管理；元朝采取移民守邊、發(fā)展生產(chǎn)，引大量色目人入內(nèi)地，加強(qiáng)了西域和內(nèi)地的聯(lián)系；到明朝暫時喪失了對西域的統(tǒng)治，及至清朝乾隆時期平定大小和卓叛亂之后（乾隆二十四年，公元1759年），改西域為新疆，因俗而治，設(shè)計創(chuàng)新了很多適用于治理新疆的制度和政策。乾隆時期的治疆政策，不但鞏固了清政府對新疆的統(tǒng)治，也促進(jìn)了新疆的發(fā)展。

1 乾隆時期的治疆政策的“收”與“放”

歷代邊疆治理問題的核心都是民族問題，治理好邊疆的關(guān)鍵在于如何解決好民族問題。清朝治理新疆地區(qū)時，也是遵循歷代封建王朝治理邊疆“因俗而治”的原則制定了很多適宜新疆各地區(qū)發(fā)展情況的政策。特別是乾隆時期，在新疆地區(qū)初步平定之后，如何治理好與內(nèi)地風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、民族情況和社會情況差異巨大的廣闊邊疆，能否將中央政權(quán)的管轄力度輻射到這一區(qū)域，不僅關(guān)系到新疆地區(qū)的繁榮穩(wěn)定，也關(guān)系到清政府實現(xiàn)對新疆地區(qū)的實際控制。

1.1 乾隆時期治疆政策中的“收”

乾隆時期清政府根據(jù)治理需要和時代特點，對歷代中央政權(quán)治疆政策做了取舍變更與充實完善，設(shè)置了很多治理新疆的政治和軍事制度，這些制度是為了加強(qiáng)中央政權(quán)對新疆的管理和統(tǒng)治，因此將它看做“收”的政策。

1.1.1 政治制度

清朝時期新疆各地區(qū)有維吾爾、漢、滿、回、哈薩克、布魯特、錫伯、索倫、蒙古等族。乾隆時期根據(jù)各地區(qū)民族分布情況實行了多種制度。在行政管理方面，因俗設(shè)官，因俗治之。乾隆二十七年（公元1762年）清政府設(shè)置伊犁將軍，統(tǒng)轄整個天山南北軍政要務(wù)。同時在伊犁將軍下設(shè)烏魯木齊都統(tǒng)、塔爾巴哈臺參贊大臣、喀什噶爾參贊大臣等辦事機(jī)構(gòu)，建立起一整套 “軍府制度”。伊犁將軍作為清政府派駐新疆的地方官員，既是當(dāng)?shù)伛v軍的最高統(tǒng)帥，又是新疆地區(qū)的最高行政長官，這在更高程度上達(dá)到了政令的統(tǒng)一，利于清政府對新疆的統(tǒng)籌管理。

清政府根據(jù)新疆各地區(qū)民族成分和社會歷史狀況，實行三種不同的行政制度：州縣制、札薩克制和伯克制。東部推行了與內(nèi)地相同的州縣制度，在烏魯木齊一帶設(shè)迪化州、鎮(zhèn)西府等，主要是施行于北疆及南疆東部；在衛(wèi)拉特蒙古及哈薩克等部落以及東歸的土爾扈特部實行札薩克制；在南疆回部（維吾爾）地區(qū)，沿襲伯克制，并加以改革，由中央政府決定“伯克”的任免、晉升和調(diào)動等變動，接受清政府派駐新疆大臣的監(jiān)督和考核，“這一政策對于統(tǒng)治南疆各族頗見成效”。這些做法不僅實現(xiàn)了中央政權(quán)對各地區(qū)的管理，還給予了少數(shù)民族一定的自治權(quán)限，增加了少數(shù)民族對中央政權(quán)的向心力，頗具民族區(qū)域自治的的現(xiàn)代意義。

1.1.2 軍事制度

除了政治制度之外，軍事制度也是乾隆時期治疆政策中的重要一環(huán)。在軍事體制方面，乾隆時期深諳“無兵不穩(wěn)、兵弱必亂”的教訓(xùn)，因此采取了一系列強(qiáng)軍備武固防措施。在新疆的駐軍中設(shè)置駐防軍和換防軍兩種，布防的軍隊由各處負(fù)責(zé)的軍政大臣分別統(tǒng)領(lǐng)，由伊犁將軍負(fù)責(zé)總轄，構(gòu)成了龐大而有序的軍事管理系統(tǒng)。

乾隆時期派駐新疆的軍隊總數(shù)在3.8萬人左右，在力量配置上，北部伊犁最重，東部烏魯木齊次之，南部回疆最少。其中北疆的駐防官兵約有總兵力的4/5，在南疆實行換防制，官兵有五六千人。以南疆的喀什噶爾一地為例，清朝僅在此駐守各類將士就有：“滿蒙八旗官兵440員名，由烏魯木齊、伊犁兩地駐防八旗中定期派往換防；錫伯、索倫官兵224名，由伊犁錫伯、索倫二營定期派往換防；綠營641名，由西寧鎮(zhèn)標(biāo)、漢中鎮(zhèn)標(biāo)及烏魯木齊提標(biāo)營中定期派往換防?！?/p>

另外乾隆時期在南疆的軍事安排中，軍府體系中核心官員不任用本地的干部官員，而由中央政府指派內(nèi)地官員擔(dān)任，也很少征用南疆當(dāng)?shù)厥勘鳛樽鲬?zhàn)力量，同時限制駐軍和當(dāng)?shù)氐娜罕娙我馔鶃?。這一政策雖然能有效規(guī)避軍民交往不當(dāng)而引起的民族沖突，但實際上也剝奪了少數(shù)民族群眾通過參軍而踏入仕途和到內(nèi)地任職、駐軍的機(jī)會。軍民之間的隔離也使在新疆駐防和換防軍隊的將士很難與當(dāng)?shù)孛癖娊⒑椭C關(guān)系，軍隊防務(wù)無法扎實生根，不利于戰(zhàn)時統(tǒng)戰(zhàn)工作的推進(jìn)。

1.2 乾隆時期治理新疆政策中的“放”

經(jīng)歷了長期戰(zhàn)亂后，新疆各地區(qū)民生凋敝，經(jīng)濟(jì)受到極大的破壞。以致北疆“經(jīng)兩次大兵、又阿睦爾撒納焚掠之后，眾厄魯特數(shù)年來未能耕種、畜牧拋荒”，南疆“人煙減少，戶口凋殘，以致土地荒蕪，回眾窮困”。面對這種情形，乾隆時期清政府逐步采取了一系列開放和放開本地發(fā)展的政策，改變新疆各地區(qū)與內(nèi)地和周邊國家相隔絕的狀態(tài)，不但迅速恢復(fù)了被戰(zhàn)爭嚴(yán)重破壞的社會經(jīng)濟(jì)，更進(jìn)一步發(fā)展了當(dāng)?shù)厣鐣a(chǎn)力，這些發(fā)展和開放的政策，可以看做是“放”。

1.2.1 經(jīng)濟(jì)政策

在收復(fù)新疆之后，乾隆時期的清政府進(jìn)一步放寬了新疆的開放力度和程度，開始施行以鼓勵新疆與內(nèi)地發(fā)展商貿(mào)為標(biāo)志的新政策。以往，凡是前往新疆地區(qū)的商販，一律需要輾轉(zhuǎn)到烏里雅蘇臺（今蒙古國）的“定邊左副將軍衙門”領(lǐng)取通行執(zhí)照。乾隆開放邊疆經(jīng)濟(jì)的首要步驟就是簡化入疆經(jīng)商的行政審批程序：內(nèi)地商人入疆，改由沿途的地方政府如鄂爾多斯、阿拉善、推河、阿濟(jì)等地的政府就近核發(fā)入疆的執(zhí)照。乾隆時期“新疆駐兵屯田，商販流通，所關(guān)最要”，這一次的制度改革，“較之轉(zhuǎn)向烏里雅蘇臺領(lǐng)照，程站可省四十余日，商販自必云集，更于新疆有益?！鼻r期的清政府十分重視地區(qū)商業(yè)的發(fā)展對新疆建設(shè)的關(guān)鍵作用。同時清政府還鼓勵新疆與周邊地區(qū)的商貿(mào)，對于內(nèi)地商人和外邦商人，清政府在新疆都給予低稅優(yōu)惠，甚至免稅待遇，對于各國家、各民族的商人給予平等的待遇。這些平等和優(yōu)惠的開放政策大大刺激了新疆各地區(qū)商業(yè)的發(fā)展，“現(xiàn)在回部安靜，其布魯特、霍罕、安集延，瑪爾噶朗等貿(mào)易之人，絡(luò)繹不絕”?，F(xiàn)在看來，這些政策恰恰符合了利用市場自我調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)學(xué)邏輯，也是中央政權(quán)對于促進(jìn)新疆各地區(qū)發(fā)展的一次嘗試。

1.2.2 財政政策

乾隆時期，為了鼓勵新疆各族人民積極發(fā)展生產(chǎn)，清政府還規(guī)定新疆的所有財政收入都留歸新疆各地自我管理和使用。由清政府撥專款支持的部分，稱為“專餉”。關(guān)于新疆地方財政出現(xiàn)的收支差額等問題，則是通過協(xié)調(diào)內(nèi)地省份的“協(xié)餉”來加以解決。當(dāng)時，全國有 25 個省級行政區(qū)，除了財政比較緊張的黑龍江、吉林、盛京（今遼寧沈陽）、烏里雅蘇臺（今蒙古國）、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海外，其他的省以及粵海關(guān)、閩海關(guān)、江漢關(guān)、江海關(guān)等海關(guān)，都要分擔(dān)新疆所需的財政支出。新疆的“專餉”和“協(xié)餉”制度，是當(dāng)時全國對邊疆的支援制度，為新疆發(fā)展提供了既數(shù)額豐厚又來源穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)支持。

乾隆時期治疆政策中的簡政放權(quán)、開放貿(mào)易的經(jīng)濟(jì)政策和“協(xié)餉”“專餉”的財政政策，是乾隆時期促進(jìn)新疆各地區(qū)發(fā)展 “放”的政策的集中體現(xiàn)。在這種政策下，新疆各地區(qū)實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民的生活水平飛速提高，同時更擴(kuò)大了新疆各地區(qū)周圍的商貿(mào)開發(fā)，是“清朝版”開發(fā)“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”政策的嘗試。

2 乾隆時期治疆政策對“一帶一路”建設(shè)的啟示

在新時代中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中，我國開展的“一帶一路”建設(shè)，對邊疆民族地區(qū)發(fā)展是千載難逢的歷史機(jī)遇。在“一帶一路”建設(shè)中，邊疆民族地區(qū)實際上承擔(dān)著“拓展國家發(fā)展新空間”和“收功實于西北”的歷史責(zé)任。乾隆時期治疆政策中的理念和實踐，尤其是乾隆時期治疆政策中“收”與“放”的智慧對于現(xiàn)在我們平衡一帶一路戰(zhàn)略布局中新疆地區(qū)的開放與安全穩(wěn)定有著重要的借鑒意義和參考價值。

2.1 乾隆時期治疆政策的經(jīng)驗教訓(xùn)

乾隆時期治疆政策中，中央政權(quán)不僅拘泥于平定叛亂、藩屬歸附而已，而是目光長遠(yuǎn)，放眼未來。由于新疆地處偏遠(yuǎn)，歷代中央政權(quán)雖加強(qiáng)了管理，但都僅限于收為藩籬，不利于統(tǒng)一。乾隆時期清政府改變了歷代中央政權(quán)治疆策略，將新疆像內(nèi)地各省一樣長久納入中央政權(quán)的直接管理。在將新疆的行政管轄權(quán)緊緊地握在中央政權(quán)的同時，又廣開商路，開放新疆貿(mào)易發(fā)展，在很長一段時間實現(xiàn)了新疆地區(qū)的發(fā)展和穩(wěn)定，這種治疆思路基本保持了下去。

以現(xiàn)代的視角來看，乾隆時期的治疆政策存在諸多弊端。最顯著的就是其“重北輕南”的治理思路，對南疆相對放任、隔離的治理思路，使當(dāng)?shù)孛褡逶谇宄恢碧幱谝环N邊緣狀態(tài)，這為民國時期乃至當(dāng)代我國新疆民族問題留下隱患。南疆是傳統(tǒng)的民族聚居區(qū)，社會有相對穩(wěn)定的格局，因此乾隆時期清政府在南疆施行的政策更多地順應(yīng)當(dāng)?shù)氐拿褡鍌鹘y(tǒng)和風(fēng)俗習(xí)慣，盡量避免激化民族矛盾進(jìn)而危及邊疆地區(qū)穩(wěn)定安寧。但一些過于強(qiáng)化的隔離制度、安撫為主的處理民族問題的方式，阻礙了南疆與內(nèi)地的交流融合，也滋長了一些地方民族勢力，這一保守政策最終埋下了邊疆動蕩的隱患?！霸谛陆胤窖?，有保護(hù)之利，閉塞之害，利害各半；在整個中國、大中華民族言，阻礙了國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)，實百害而無一利也?！睆暮髞砟辖貐^(qū)出現(xiàn)的烏什之變、張格爾之亂等一系列的問題的發(fā)生到1864年的新疆各民族大起義、外敵（主要是浩罕阿古柏）入侵在天山南部都證明這一點。這對我們在處理新疆的民族問題、打擊新疆地區(qū)內(nèi)的恐怖勢力有重大的警醒意義。

2.2 “一帶一路”戰(zhàn)略布局新疆治理的現(xiàn)代策略

當(dāng)前新疆作為在“一帶一路”背景下“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的核心區(qū)，作為連接亞歐區(qū)域的交通、物流必經(jīng)之地，面臨著有史以來最廣闊的發(fā)展機(jī)遇。但近年來隨著國際社會上民族主義浪潮的影響和宗教極端主義的滲透，加上西方敵對勢力不斷對新疆開展的分裂活動，新疆各地區(qū)和新疆周邊地區(qū)的環(huán)境日益復(fù)雜。隨著我國西部邊疆地區(qū)現(xiàn)代化程度的快速提高，地區(qū)生產(chǎn)力會迅速發(fā)展，很有可能引發(fā)一些不可預(yù)測社會風(fēng)險，給社會安全穩(wěn)定帶來前所未有的挑戰(zhàn)。在全球化、信息化時代，除了以軍事安全為主導(dǎo)的傳統(tǒng)安全外，影響國家安全問題還包括了跨國走私與毒品交易、政權(quán)顛覆、民族宗教沖突和恐怖主義等非傳統(tǒng)安全問題。新疆地區(qū)不僅邊境漫長，與眾多國家毗鄰，這些國家也不同程度地面臨著民族宗教沖突、恐怖主義、毒品交易等非傳統(tǒng)安全問題。這些不穩(wěn)定因素由于族源因素和地緣因素更容易傳導(dǎo)蔓延至我國新疆地區(qū)，并與境內(nèi)的民族分裂力、宗教極端勢力、暴力恐怖勢力相互勾連策應(yīng)、相互交織疊加，加劇了新疆地區(qū)安全治理的復(fù)雜性。

“民窮、民勞乃易亂之源”。歷史經(jīng)驗已經(jīng)多次反復(fù)驗證，新疆地區(qū)的安全穩(wěn)定和長治久安，最基礎(chǔ)的條件還是經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和生活水平的顯著提高。乾隆時期在新疆施行的經(jīng)濟(jì)和財政政策，大大促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和群眾物質(zhì)生活水平的提高。然而，到了清代末期由于國家勢力衰弱，中央政府對新疆的“協(xié)餉”無力持續(xù)撥付，新疆的地方財政困難、問題凸顯。新疆當(dāng)局為了能夠緩解財政壓力，只能通過增加稅收和各種征集手段來維持收支，這種做法不但沒有解決財政危機(jī)，還加重了當(dāng)?shù)馗髯迦罕姷纳钬?fù)擔(dān)，反而造成新疆社會的動蕩，本地政府管轄能力衰弱，這才使和卓后裔作亂和外敵入侵有了可乘之機(jī)。因此可以說，新疆的不穩(wěn)定，很大程度上是由于地區(qū)經(jīng)濟(jì)落后和人民生活貧困而引發(fā)的，因此大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)、改善人民生活水平、滿足群眾對美好生活的向往是確保新疆安全穩(wěn)定和長治久安的根本策略。習(xí)近平總書記在考察新疆時指出，“發(fā)展是解決一切問題的關(guān)鍵，也是解決新疆問題的總鑰匙”。因此加快新疆地區(qū)發(fā)展是當(dāng)前新疆治理的長遠(yuǎn)之計與治本之策。在“一帶一路”戰(zhàn)略的實施過程中，要加大國家向西開放的力度，使新疆地區(qū)更多分享對外開放的紅利。在西部大開發(fā)的機(jī)遇中，加快新疆地區(qū)的國土資源的進(jìn)一步開發(fā)，使我國國土開發(fā)空間格局更加均衡，縮小地區(qū)發(fā)展不平衡不充分的差距。

不同于清朝時期對新疆治理北部開放、南部安撫的政策，當(dāng)前我國對于治理新疆的思路是互惠開放與鐵腕治理并重的綜合政策，同時南疆地區(qū)也被作為重點發(fā)展和反恐維穩(wěn)的關(guān)鍵區(qū)域。目前我國也在不斷強(qiáng)化駐疆部隊的全面建設(shè)，不斷提高應(yīng)對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務(wù)的能力。我國每年還會派出大量的維穩(wěn)的精英部隊輪流駐扎在南疆維穩(wěn)的關(guān)鍵地區(qū)，在軍隊設(shè)置上，也給了南疆類似副省級的建制安排。以確保新疆邊防安全和社會穩(wěn)定，營造和保持良好周邊安全環(huán)境的“金矛鋼盾”。另外未來“一帶一路”建設(shè)，不僅注重加強(qiáng)中國與周邊國家的經(jīng)濟(jì)合作，還要深入推進(jìn)與周邊國家的安全治理合作，推動新疆安全治理的國際合作。隨著“一帶一路”建設(shè)的不斷深入，新疆地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展將邁上更高的臺階，地區(qū)的安全治理的基礎(chǔ)和能力也將不斷夯實和提高。中國與周邊國家安全治理合作的不斷深入，也將形成安全治理的合力。

3 結(jié)語

大國崛起，始于戰(zhàn)略。在幾百年之后的今天，我們對新疆的治理，又處在了“收”和“放”結(jié)合的重要階段。相較于乾隆時期，新疆與中央政府的關(guān)系不再是歸屬與稱臣納貢，而是作為統(tǒng)一多民族國家中具有主權(quán)觀念和邊界理念的現(xiàn)代國家不可分割的一部分。我們的民族關(guān)系也是在社會主義制度下建立起來的新型民族關(guān)系，是以“平等、團(tuán)結(jié)、互助、和諧”為特點的社會主義的民族關(guān)系。新中國成立以來實施的民族區(qū)域自治制度，更是我們黨和國家民族政策的核心和基本形式。經(jīng)過幾十年的堅定實施和不斷完善，在中國特色的解決民族問題的道路上，各族人民對偉大祖國的認(rèn)同、對中華民族的認(rèn)同、對中華文化的認(rèn)同、對中國共產(chǎn)黨的認(rèn)同、對中國特色社會主義的認(rèn)同都在不斷增強(qiáng)，各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同發(fā)展、和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展。

“一帶一路”建設(shè)為新疆地區(qū)繁榮發(fā)展和安全治理既帶來了前所未有的機(jī)遇，也將出現(xiàn)很多挑戰(zhàn)。在“一帶一路”戰(zhàn)略布局的實施的新疆治理是真正的“謀長遠(yuǎn)之策、行固本之舉、建久安之勢、成長治之業(yè)”。因此在新疆治理過程中需要特別注意對地區(qū)突出短板和突發(fā)問題作出有效和迅速的應(yīng)對，同時又要著眼長遠(yuǎn)，才能有效維護(hù)新疆的長治久安、快速發(fā)展，才能保證新疆地區(qū)發(fā)揮在“一帶一路”建設(shè)中的戰(zhàn)略支撐作用。

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