武漢城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的優(yōu)化路徑分析

陳耀鋒

[摘 要]2011年，武漢將新型農(nóng)村養(yǎng)老保險與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險。2015年，武漢根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況對城鄉(xiāng)居保進行調(diào)整。武漢城鄉(xiāng)居保盡管建立時間不長，卻已實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的全覆蓋，為城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老提供了社會保障。但由于其尚處于制度定型階段，其還存在政策激勵效果較差、基金規(guī)模小以及投資途徑單一、基礎養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制不完善、個人賬戶利息水平過小、城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低等問題。建議實行繳費梯度補貼制度、逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保市級統(tǒng)籌、探索基金投資手段多元化途徑、建立基礎養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整制度、提高個人賬戶計息標準、建立繳費與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)動機制。

[關鍵詞]城鄉(xiāng)居保；優(yōu)化路徑

[中圖分類號]F842.6 [文獻標識碼]A

2010年10月1日，武漢開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險（簡稱新農(nóng)保）試點工作。2011年，依據(jù)《武漢市人民政府關于實施城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險制度的意見》（武政規(guī)[2011]61號），武漢新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險（簡稱城居保）合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱城鄉(xiāng)居保）。2015年，因經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老的需要，武漢市政府出臺了《武漢市人民政府關于完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的實施意見》（武政規(guī)[2015]10號），對城鄉(xiāng)居保制度進行了調(diào)整，主要調(diào)整內(nèi)容為建立基礎養(yǎng)老金正常調(diào)整機制、提高城鄉(xiāng)居保繳費標準、加大政府財政補貼力度和新建喪葬補貼金這一項目。早在2012年，武漢市就已基本實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保的全民覆蓋，參保人數(shù)高達140萬人。武漢城鄉(xiāng)居保的制度框架已經(jīng)基本上搭建起來了，然而在其機制建設的新階段，如何根據(jù)武漢現(xiàn)有制度弊端進行制度優(yōu)化路徑設計，成為武漢政府當前新的研究命題。

1 武漢城鄉(xiāng)居保概況分析

依據(jù)武政規(guī)[2015]10號，從保障對象、繳費標準、政府補貼、個人賬戶、待遇計發(fā)、喪葬補貼金六個方面進行武漢現(xiàn)行城鄉(xiāng)居保制度分析，從制度宏觀設計層面把握其概況。

1.1 保障對象

與國家規(guī)定相一致，武漢城鄉(xiāng)居保的保障對象為年滿16周歲（不含在校學生），在職工基本養(yǎng)老保險制度覆蓋范圍之外的城鄉(xiāng)居民。

1.2 繳費檔次

2015年，武漢市政府對2011年城鄉(xiāng)居保規(guī)定的繳費標準進行了調(diào)整，從2011年的每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1200元、1400元、1600元、1800元到每年200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元、3000元、4000元、5000元14個檔次。可以看到，其最低繳費檔次從100元提升為200元，最高檔次也從原來的1800元提高到5000元，繳費檔次有了較大提高。

1.3 政府補貼

2011年的政府補貼為每人每年不少于30元。而武政規(guī)[2015]10號規(guī)定，對于選擇200元到400元繳費檔次的參保居民予以每人每年不少于45元的補貼，對于選擇500元及以上的予以每人每年不少于60元的補貼。

1.4 個人賬戶

為每位參保人員建立養(yǎng)老保險個人賬戶，將個人繳費、政府補貼、集體補助等繳費全部計入個人賬戶。

1.5 待遇計發(fā)

城鄉(xiāng)居保待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩部分構成?；A養(yǎng)老金部分，在中央確定的基礎養(yǎng)老金最低標準及中央、省人民政府建立的調(diào)整機制基礎上進行發(fā)放，并探索基礎養(yǎng)老金標準正常調(diào)整機制。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部存儲額除以139。若參保人員死亡，個人賬戶的資金余額由其繼承人或指定受益人繼承。

1.6 喪葬補貼金

領取城鄉(xiāng)居保待遇參保人員死亡次月發(fā)放養(yǎng)老金，一次性發(fā)放喪葬補助金，補助金不低于參保人員死亡當月享受的基礎養(yǎng)老金標準的10個月養(yǎng)老金。

2 現(xiàn)存問題

由于武漢城鄉(xiāng)居保建立時間不長，目前尚處于機制建設和制度定型階段，其仍存在著發(fā)展不平衡不充分的問題，具體表現(xiàn)為：政策激勵效果較差，大多數(shù)參保人員選擇最低檔次繳費標準；基金規(guī)模小以及投資途徑單一，面臨基金貶值縮水的風險；財政補貼力度小，基礎養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制不完善；個人賬戶利息水平過小，進一步降低個人賬戶的權益；城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低，無法保障參保人員老年生活。這些發(fā)展不平衡不充分的矛盾貫穿著武漢城鄉(xiāng)居保發(fā)展的始終，各個問題都并非孤立的環(huán)節(jié)，而是互相影響互相制約的一個有機整體。

2.1 政策激勵效果較差，大多數(shù)參保人員選擇最低繳費檔次

城鄉(xiāng)居保對居民的激勵引導體現(xiàn)在兩方面，一是“多繳多得”，這是鼓勵參保人員選擇在其經(jīng)濟承受范圍之內(nèi)的高檔次繳費標準；二是“長繳多得”，通過鼓勵參保人員延長參保年限，使參保人員獲得更多的養(yǎng)老金待遇。然而，從現(xiàn)實的具體情況來看，大部分參保居民選擇的是最低的繳費檔次，一般的繳費年限都不會超過15年，政策激勵效果沒有得到充分的體現(xiàn)。這主要是政策設計的激勵效果不強，如武政規(guī)[2015]10號規(guī)定，對于選擇200-400元繳費檔次的參保居民予以45元補貼，對于500元及以上的予以60元補貼，這一政策設計，沒有體現(xiàn)出繳費檔次的“梯度補貼”，且兩種補貼之間一年僅差15元。

2.2 基金規(guī)模小以及投資途徑單一，基金面臨貶值風險

城鄉(xiāng)居保的基金規(guī)模較小，一方面是由于前文所說的大多數(shù)參保人員選擇最低繳費檔次，籌資水平有限，另一方面則是由于城鄉(xiāng)居保的統(tǒng)籌層次過低。武漢城鄉(xiāng)居保實行的縣級統(tǒng)籌，統(tǒng)籌層次低，無法實現(xiàn)基金的規(guī)?；芾?，過多的基金機構設立帶來了管理成本的上升。由于基金規(guī)模較小，保障基金安全性的考量，武漢城鄉(xiāng)居?；鹨话氵x擇購買國債或存入銀行，基金的收益率較低，在中國存在通貨膨脹率的情況下，面臨著貶值的風險。

2.3 財政補貼力度小，基礎養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整機制不完善

政府在城鄉(xiāng)居保中起到兩個不可或缺的作用，一是對參保人員進行財政補貼；二是承擔基礎養(yǎng)老金的財政責任。武漢市政府對參保人員進行每年45-60元的繳費補貼，平攤到每個月只有3.75-4元的補助，財政補貼力度偏小，對參保人員的老年生活的水平保障起不到應有作用。2012-2017年這五年間，武漢城鄉(xiāng)居保基礎養(yǎng)老金實現(xiàn)了“五連漲”，五年間的基礎養(yǎng)老金分別為每人每月100元、120元、144元、180元、225元、270元，漲幅分別為20%、20%、25%、25%、20%，平均漲幅為22%。該部分基金由省、市、區(qū)三級政府負擔，其中省負擔部分較小，市、區(qū)按照1：1比例負擔。盡管基礎養(yǎng)老金每年都在調(diào)整，但武漢市的基礎養(yǎng)老金調(diào)整機制尚不完善，基礎養(yǎng)老金的調(diào)整更多的是一種政策性調(diào)整，而非基于通貨膨脹率和經(jīng)濟發(fā)展水平的科學調(diào)整，存在較大的主觀隨意性，不利于城鄉(xiāng)居保長期有效的運轉。

2.4 個人賬戶利息水平過小，進一步降低個人賬戶的權益

武政規(guī)[2011]61號規(guī)定，個人賬戶存儲額每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年期存款利率計息。而武政規(guī)[2015]10號則對這條進行了修訂，改為個人賬戶存儲額按照國家規(guī)定計息?？梢钥吹诫m然政策進行了修訂，但是目前由于個人賬戶的投資手段缺乏，武漢城鄉(xiāng)居?；鸶嗟剡€是存入銀行或購買國債，個人賬戶計息仍是以一年期銀行存款來計算。個人賬戶是一個長期的基金，僅僅以一年期銀行存款來計算其利息無疑是缺乏合理性的。而在不合理的計息方式背后，是個人賬戶權益的損失。

2.5 城鄉(xiāng)居保待遇水平偏低，無法保障參保人員老年生活

待遇水平問題無疑是城鄉(xiāng)居保的核心問題，待遇是否足以保證參保人員的老年基本生活，關系到這一制度能否發(fā)揮其社會養(yǎng)老的作用。而由于武漢城鄉(xiāng)居保存在參保人員多數(shù)選擇較低的繳費檔次、繳費時間不長、基金投資回報率較低和財政補貼水平不高的原因，其待遇水平偏低，其養(yǎng)老金替代率不足以保證參保人員的老年生活。而在眾多原因中，繳費問題又是最主要的矛盾。武漢城市城鄉(xiāng)居保實施的是定額繳費制，在存在通貨膨脹和人均收入提高的情況下，這變相地削減了參保人員的繳費水平。

2.6 政策建議

2.6.1 實行繳費梯度補貼制度，鼓勵參保人員“多繳”“長繳”

武漢現(xiàn)階段的城鄉(xiāng)居保激勵政策效力低下，參保人員往往選擇最低檔次進行繳費。建議實行梯度補貼制度，按照理想情況，城鄉(xiāng)居保參保人群的繳費檔次分布應當符合正態(tài)分布。因此，應當按照“倒U型”進行補貼，低檔和高檔的補貼相當較少，而提高中檔的繳費補貼，這樣既能提高繳費標準，也不至于將政府的財政負擔控制在一定范圍之內(nèi)。此外，應當提高繳費年限基礎養(yǎng)老金，使“長繳”的參保人員能夠得到切實的利益，激勵城鄉(xiāng)居民提高繳費年限。

2.6.2 逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居保市級統(tǒng)籌，探索基金投資手段多元化途徑

針對目前城鄉(xiāng)居?；鹂h級統(tǒng)籌形成的制度“碎片化”問題，武漢市政府要逐步提高城鄉(xiāng)居保的統(tǒng)籌層次，這樣能夠節(jié)省城鄉(xiāng)居保的管理成本，同時也能夠使城鄉(xiāng)居保的基金池得到擴大。在城鄉(xiāng)居保基金池擴大后，探索基金投資手段的多元化，思路有二：一是建立專門的基金投資運營機構，同時需要聘任一批有投資能力的人員，建立組織的規(guī)章制度等，這種方式相對來說具有成本較大的缺點；二是通過委托的方式，通過將城鄉(xiāng)居保的基金交給專業(yè)化的基金投資機構，這種方式要求政府對代理機構予以充分的監(jiān)督，保障基金的安全性。

2.6.3 建立基礎養(yǎng)老金動態(tài)調(diào)整制度，科學合理地保障參保人員老年生活

目前的基礎養(yǎng)老金調(diào)整更多的是基于政府的政策性調(diào)整，科學合理的基礎養(yǎng)老金制度尚未正式建立起來。建議考慮每年的通貨膨脹率和經(jīng)濟發(fā)展水平，使用這兩個指標建立基礎養(yǎng)老金調(diào)整指數(shù)，從而使基礎養(yǎng)老金能夠不因通貨膨脹的因素影響而貶值，同時將經(jīng)濟發(fā)展水平考慮進去能夠使城鄉(xiāng)居保共享經(jīng)濟發(fā)展成果，形成“人人參與、人人盡力、人人共享”的發(fā)展態(tài)勢。

2.6.4 提高個人賬戶計息標準，維護參保人員合理權益

城鄉(xiāng)居保中的個人賬戶計息標準過低，往往是參照一年期的銀行存款利率來計算的，而城鄉(xiāng)居保中的存款的期限可達15年以上，因此要提高個人賬戶計息標準，可參照銀行五年定期存款利率或者更高標準進行設定，同時個人賬戶的計息標準需要公開透明，以便于參保人員明確其自身的合理權益。

2.6.5 建立繳費與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)動機制，切實提高城鄉(xiāng)居保的待遇水平

目前的武漢實行定額繳費機制，但是由于每年人均收入的提高以及通貨膨脹率的存在，若繳費標準不變，則會導致繳費水平相對下降，從而使待遇水平下降。建議建立繳費標準與經(jīng)濟發(fā)展水平聯(lián)動機制，以經(jīng)濟發(fā)展水平作為指標設定一個繳費標準動態(tài)調(diào)整指數(shù)。在充分分析武漢具體情況的基礎下，可借鑒北京和成都的比例繳費制模式，比例繳費制最大的好處便在于能夠每年動態(tài)調(diào)整繳費標準，使繳費標準隨經(jīng)濟發(fā)展水平提高而上升。

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