我國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)法律制度的困境分析

莊紅花　袁愛(ài)華

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程加快，限制農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的局限性日益凸顯。農(nóng)村宅基地隱形交易、土地閑置造成資源浪費(fèi)、農(nóng)民融資困難、土地所有者利益受損等現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。如何與時(shí)俱進(jìn)地改革農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度，使之適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，已成為一個(gè)不容回避的問(wèn)題。本文以云南省農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)狀況為視角對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)行研究，分析農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)制度存在問(wèn)題及危害。

[關(guān)鍵詞]宅基地流轉(zhuǎn)；法律制度；弊端；危害

[中圖分類號(hào)]D923.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度概述

1.1 宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的概念

宅基地是中國(guó)特有的概念，為用益物權(quán)的一種，具有固有法的性質(zhì)，是指農(nóng)村村民依法享有的，在集體所有的土地上建造、保有住宅及其附屬設(shè)施的權(quán)利。宅基地使用權(quán)解決了農(nóng)民基本的居住問(wèn)題。經(jīng)過(guò)歷史的演變，國(guó)家法律對(duì)宅基地使用權(quán)相繼作出相關(guān)規(guī)定，宅基地使用權(quán)形成了特有的屬性，主要表現(xiàn)權(quán)利主體的特定性、權(quán)利客體的特定性、目的的特定性、取得的無(wú)償性和期限的無(wú)限性等。我國(guó)農(nóng)村人均建筑面積約45平方米左右，一般農(nóng)村家庭都建有平房或兩三層樓房，而建房支出占據(jù)農(nóng)民消費(fèi)結(jié)構(gòu)很大比重。

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村村民對(duì)其享有的宅基地使用權(quán)，以出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、贈(zèng)與、投資入股等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題涉及我國(guó)農(nóng)村土地基本制度以及農(nóng)民的基本生活保障問(wèn)題，是宅基地使用權(quán)問(wèn)題的核心，也是法律界和實(shí)務(wù)界一直爭(zhēng)議的問(wèn)題。農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題也是一個(gè)極具現(xiàn)實(shí)意義的問(wèn)題，恰當(dāng)?shù)靥幚砗谜亓鬓D(zhuǎn)問(wèn)題有利于促進(jìn)農(nóng)村的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及維護(hù)整個(gè)社會(huì)的穩(wěn)定?；谡厥褂脵?quán)的保障功能和福利性質(zhì)，我國(guó)不允許宅基地使用權(quán)以買賣、贈(zèng)與、投資入股等方式流轉(zhuǎn)。

1.2 我國(guó)關(guān)于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律規(guī)定

我國(guó)現(xiàn)行《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》《擔(dān)保法》《土地管理法實(shí)施條例》等對(duì)宅基地使用權(quán)的用途、流轉(zhuǎn)方式，甚至流轉(zhuǎn)對(duì)象均有限制?！锻恋毓芾矸ā穲?jiān)持“一戶一宅”的原則并對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)做出了限制性規(guī)定?！稉?dān)保法》禁止宅基地使用權(quán)設(shè)定抵押權(quán)?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》規(guī)定嚴(yán)格禁止宅基地向本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人流轉(zhuǎn)。國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見(jiàn)》堅(jiān)持“一戶一宅”原則，面積不得超過(guò)省（區(qū)、市）規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；農(nóng)村村民將原有住房轉(zhuǎn)讓、出租或贈(zèng)與他人后，不得再申請(qǐng)宅基地。法律編織了天羅地網(wǎng)，使得宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)困難重重。

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)主要有三種方式： 一是由政府征收后變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地再進(jìn)行開(kāi)發(fā)； 二是在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的成員之間流轉(zhuǎn)；三是以繼承方式，宅基地使用權(quán)隨其上的房屋的所有權(quán)移轉(zhuǎn)而移轉(zhuǎn)。

1.3 我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

鑒于國(guó)家法律和政策對(duì)農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的嚴(yán)格限制，實(shí)踐中基本上不存在農(nóng)村宅基地公開(kāi)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。但由于轉(zhuǎn)讓農(nóng)村宅基地具有重大經(jīng)濟(jì)利益，而國(guó)家限定的轉(zhuǎn)讓方式又使農(nóng)民獲利極小，因此，租賃、抵押、買賣等交易方式在農(nóng)村一直隱蔽地存在著。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，全國(guó)2億畝宅基地中，至少有2000萬(wàn)畝處于閑置狀態(tài)。國(guó)家法律嚴(yán)厲禁止與地下交易實(shí)際存在之間的矛盾狀況，已經(jīng)成為中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大障礙。

我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)具有以下特點(diǎn)：1.交易主體多元化。宅基地流轉(zhuǎn)往往是通過(guò)構(gòu)建于其上的農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)的，流轉(zhuǎn)的主體雙方均為同村村民，但在實(shí)踐中，流轉(zhuǎn)主體的范圍卻被不斷突破，外村村民、城市市民通過(guò)受讓農(nóng)村房屋而獲得宅基地使用權(quán)。2.流轉(zhuǎn)途徑多樣化。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)定，目前我國(guó)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)途徑主要有因農(nóng)民出租、買賣、繼承房屋導(dǎo)致宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，不合法流轉(zhuǎn)途徑主要有將“小產(chǎn)權(quán)房”銷售實(shí)現(xiàn)的宅基地轉(zhuǎn)讓。3.流轉(zhuǎn)范圍擴(kuò)大化。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深化，宅基地流轉(zhuǎn)活動(dòng)逐漸從城中村與城郊村向遠(yuǎn)郊村甚至自然與生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的偏遠(yuǎn)村落擴(kuò)展，越來(lái)越多地向市民甚至是外地人流轉(zhuǎn)。

2 我國(guó)關(guān)于宅基地流轉(zhuǎn)法律制度存在的弊端

2.1 立法內(nèi)容滯后，可操作性差

現(xiàn)行有關(guān)宅基地的法規(guī)明顯跟不上社會(huì)的發(fā)展，不僅內(nèi)容粗糙，而且法律條文規(guī)定滯后。一些法律法規(guī)在追究法律責(zé)任方面的規(guī)定不夠明確具體，執(zhí)法難以操作，面對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題無(wú)法可依。

2.1.1 取得主體不明確。我國(guó)法律明確規(guī)定了一戶只能申請(qǐng)一處宅基地，但沒(méi)有明確界定“戶”。因此，只能參照戶籍管理上“戶”的規(guī)定，但其實(shí)二者并不是必然的一致。兒子娶妻生子另立門戶，但戶口卻與父母還在一起，從現(xiàn)實(shí)上考慮應(yīng)該重新分得的宅基地，但從戶籍上考慮卻還為一戶。

2.1.2 取得條件、程序、形式不合理。農(nóng)村宅基地取得制度實(shí)行的是審批制：村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。我國(guó)由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，以行政許可的方式來(lái)取得農(nóng)民宅基地使用權(quán)。但并沒(méi)有將農(nóng)村宅基地使用權(quán)的申請(qǐng)作出國(guó)家的統(tǒng)一規(guī)定，而是把這項(xiàng)權(quán)利放到各省、自治區(qū)、直轄市具體規(guī)定，這給予充分自主權(quán)的同時(shí)也隱藏著規(guī)范不統(tǒng)一的弊端。農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有的，而農(nóng)村集體確沒(méi)有權(quán)利決定農(nóng)村宅基地使用權(quán)如何分配，這是對(duì)物權(quán)所有人權(quán)利的忽視。

2.1.3 取得形式的不合理。宅基地使用權(quán)為保證農(nóng)村人口“居者有其屋”而確定為無(wú)限期、無(wú)償取得。但現(xiàn)在越來(lái)越顯現(xiàn)出它的弊端，農(nóng)村出現(xiàn)胡亂申請(qǐng)宅基地，搶占、亂占宅基地，農(nóng)戶之間互相買賣宅基地等一系列新的問(wèn)題，這些都造成很多不公問(wèn)題的存在。在宅基地長(zhǎng)期閑置，宅基地面積超標(biāo)，宅基地使用權(quán)被拋棄等方面，也沒(méi)有明確嚴(yán)格的規(guī)定加以管理。《繼承法》規(guī)定公民的合法財(cái)產(chǎn)可被繼承，因此宅基地上的房屋理應(yīng)可繼承，根據(jù)“房隨地走、地隨房走”的原則，繼承人因此可繼續(xù)享有房屋所占用的宅基地使用權(quán)，宅基地的繼承導(dǎo)致很多集體經(jīng)濟(jì)組織之外的人員擁有宅基地使用權(quán)。

2.1.4 流轉(zhuǎn)方式的局限性。造成農(nóng)村宅基地不可轉(zhuǎn)讓和農(nóng)村宅基地上建造的房屋可以轉(zhuǎn)讓之間的矛盾。農(nóng)民出賣、出租房屋后再申請(qǐng)宅基地的不予批準(zhǔn)，但該法并未禁止宅基地上房屋的買賣?，F(xiàn)有的法律規(guī)定農(nóng)民只能將其在宅基地上所建房屋出讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員。在一般情況下，已經(jīng)分得宅基地的村民不會(huì)再購(gòu)買一處，而有資格分配到的村民也會(huì)傾向于申請(qǐng)新的宅基地。實(shí)際上，農(nóng)村房屋從理論上來(lái)說(shuō)市場(chǎng)需求量很小，由此造成大量的房屋閑置。另外，城鎮(zhèn)房屋會(huì)隨著地價(jià)的上漲而上漲，但農(nóng)村因?yàn)檎氐氖褂脵?quán)不能轉(zhuǎn)讓，其地面上的房屋價(jià)值也會(huì)大打折扣。

2.2 農(nóng)村宅基地的登記發(fā)證不健全

按照《物權(quán)法》的公示公信原則，不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的取得、變更和消滅都必須依法登記才發(fā)生效力。但是《土地管理法》第 13 條和《物權(quán)法》第 155條都僅涉及宅基地使用權(quán)的登記，但是對(duì)于具體的登記機(jī)關(guān)、登記內(nèi)容、登記程序卻沒(méi)有明確的規(guī)定，這使得農(nóng)村宅基地使用權(quán)的登記工作嚴(yán)重滯后。在許多農(nóng)村宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)基本上沒(méi)有登記程序，缺乏登記的公示方法，其物權(quán)性質(zhì)將難以彰顯。但我國(guó)法律并沒(méi)有規(guī)定宅基地使用權(quán)的取得、變更和消滅必須登記才能發(fā)生效力。

2.3 缺乏有效的宅基地監(jiān)督管理制度

現(xiàn)行的《土地管理法》對(duì)宅基地的監(jiān)督管理雖然做出了規(guī)定，但是其規(guī)定多趨于宏觀，不夠具體，操作性不強(qiáng)。特別是《土地管理法》規(guī)定宅基地使用權(quán)由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，這就意味著縣級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)有著監(jiān)督管理義務(wù)，但實(shí)際上有管理之名卻無(wú)管理之實(shí)，縣級(jí)人民政府由于人力、物力等原因根本無(wú)法監(jiān)督管理宅基地的分配和使用情況，這樣就造成真空管理的局面。

2.4 評(píng)估規(guī)范不健全

我國(guó)房地產(chǎn)評(píng)估方面，著眼點(diǎn)主要放在城市，對(duì)于農(nóng)村則很少有人問(wèn)津，多數(shù)地區(qū)沒(méi)有專業(yè)的農(nóng)村土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)。農(nóng)村房地產(chǎn)由于其特殊性恰恰需要更為專業(yè)的評(píng)估人員和評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估。農(nóng)村宅基地這一集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)還處于自發(fā)、隱形、無(wú)序的狀態(tài)，政府征收宅基地時(shí)大多是將宅基地面積結(jié)合現(xiàn)有房屋面積量算作為補(bǔ)償依據(jù)，導(dǎo)致農(nóng)民為獲取高額補(bǔ)償在征地前大規(guī)模修建房屋，危房遍地可見(jiàn)，不僅造成資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，也增加了國(guó)家的征地成本，由于沒(méi)有合理的宅基地流轉(zhuǎn)價(jià)格補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在流轉(zhuǎn)時(shí)容易形成矛盾沖突，制約著農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的發(fā)展。

3 我國(guó)宅基地流轉(zhuǎn)法律制度的危害

3.1 “隱形市場(chǎng)”大量存在

現(xiàn)行法律法規(guī)雖然嚴(yán)格限制宅基地的流轉(zhuǎn)，但農(nóng)村宅基地和農(nóng)村房屋的交易是普遍現(xiàn)象。由于宅基地使用權(quán)的原始取得是無(wú)償?shù)模淞鬓D(zhuǎn)的成本非常低，在利益的驅(qū)動(dòng)下，農(nóng)民往往將閑置不用的宅基地及其房屋進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，形成了宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“隱形市場(chǎng)”。城鄉(xiāng)之間、城市與城市之間的人口流動(dòng)越來(lái)越頻繁，以房屋買賣、轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等形式自發(fā)流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的行為屢有發(fā)生。在市區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的城鄉(xiāng)結(jié)合部還出現(xiàn)了公開(kāi)利用集體用地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”現(xiàn)象。受傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民都認(rèn)為宅基地屬于私有財(cái)產(chǎn)，自己可以自由支配，對(duì)宅基地進(jìn)行買賣、繼承都屬于個(gè)人的私事，不必到土地管理部門辦理相關(guān)的手續(xù)。不但在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了大量的農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的隱形交易，更重要的是這些隱形交易大多數(shù)是違法違規(guī)的，存在著很大的交易風(fēng)險(xiǎn)。宅基地的地下抵押、買賣等交易行為缺乏法律規(guī)制，其登記、公示等不動(dòng)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓程序缺乏法律保障，這對(duì)交易雙方都存在巨大的交易風(fēng)險(xiǎn)和權(quán)利合法化的風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)事人的正當(dāng)權(quán)益無(wú)法得到有效保護(hù)。

由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)以及城市居民對(duì)宅基地的現(xiàn)實(shí)需要，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地交易的隱形市場(chǎng)自發(fā)形成，并長(zhǎng)期處于隱蔽狀態(tài)。這種類似“土地黑市”的隱形市場(chǎng)，造成了農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了無(wú)序的狀態(tài)，嚴(yán)重?cái)_亂了農(nóng)村土地市場(chǎng)的正常秩序。一方面農(nóng)民的私下流轉(zhuǎn)不主動(dòng)去土地管理部門進(jìn)行登記，造成土地管理部門無(wú)法掌握農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的情況；另一方面是當(dāng)國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行征收的時(shí)候，因農(nóng)村宅基地的補(bǔ)償很容易產(chǎn)生矛盾和糾紛。當(dāng)出現(xiàn)國(guó)家作出政策調(diào)整、征收、違反合同原有的義務(wù)明顯有利于履行合同等情形時(shí)，已經(jīng)簽訂的合同可能會(huì)出現(xiàn)失效的現(xiàn)象，而且各個(gè)地區(qū)的規(guī)定不同，就算起訴到法院也會(huì)出現(xiàn)不同的判決結(jié)果。

3.2 超標(biāo)用地現(xiàn)象普遍

我國(guó)法律對(duì)“一戶一宅”中“戶”和“宅”沒(méi)有明確標(biāo)準(zhǔn)，致使各地區(qū)對(duì)戶、宅的認(rèn)定也各不相同?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)村子女分戶后取得了一處宅基地，宅基地的可繼承性使得成年子女獲得多處宅基地。經(jīng)常存在農(nóng)民想方設(shè)法將一戶變多戶，通過(guò)出具“分戶協(xié)議書(shū)”到村民委員會(huì)報(bào)備，把原來(lái)戶口本上登記的一戶人變成多戶人的情況。經(jīng)過(guò)這樣“華麗的變身”，再依照“一戶一宅”的規(guī)定申請(qǐng)宅基地，導(dǎo)致原本是一戶的農(nóng)民擁有了多處的宅基地。

由于現(xiàn)行的土地管理政策落實(shí)不到位，宅基地流轉(zhuǎn)制度和程序也不規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)很多的空置宅基地。一是農(nóng)民長(zhǎng)期在外務(wù)工、經(jīng)商，或者在城市中購(gòu)買了房屋，這部分農(nóng)民的戶口還在村中，仍享有宅基地使用權(quán)；二是農(nóng)民申請(qǐng)新宅基地建設(shè)新房，而將原有的宅基地閑置，卻沒(méi)有將原宅基地上的房屋按照要求進(jìn)行拆除或者把閑置宅基地退還給村集體。由于現(xiàn)有的法律缺少宅基地退出機(jī)制的規(guī)定，暫時(shí)還沒(méi)有相關(guān)的責(zé)任主體對(duì)農(nóng)村里的閑置土地和舊宅基地進(jìn)行及時(shí)的收回、開(kāi)發(fā)、整理，這些廢舊宅基地依然長(zhǎng)時(shí)間由原農(nóng)戶占有。

3.3 農(nóng)民融資困難

我國(guó)的法律規(guī)定農(nóng)民不能將宅基地和房屋賣給城鎮(zhèn)居民，這個(gè)規(guī)定限制了城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)民的宅基地使用權(quán)。不允許農(nóng)民自由買賣房屋，從表面上看是保護(hù)了農(nóng)民的居住權(quán)，但是也在一定范圍內(nèi)限制了農(nóng)民的土地使用權(quán)。農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時(shí)，一般通過(guò)貸款的方式進(jìn)行資金籌集。但是，農(nóng)民貸款出現(xiàn)越來(lái)越難的情況，主要原因是農(nóng)民貸款沒(méi)有抵押物。看似農(nóng)民手里擁有著無(wú)價(jià)的資產(chǎn)，卻實(shí)質(zhì)上無(wú)法變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。農(nóng)民對(duì)其所擁有的住房享有所有權(quán)，但農(nóng)村宅基地使用權(quán)不能隨意流轉(zhuǎn)，所以農(nóng)民無(wú)法使用房屋作為抵押物，影響農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。筆者對(duì)云南的120戶農(nóng)戶進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，66.43%的被訪農(nóng)戶希望政府允許農(nóng)民自由買賣宅基地，或者自由轉(zhuǎn)讓自己的房屋；70%以上的被訪農(nóng)民希望政府允許農(nóng)民自由使用房屋進(jìn)行抵押貸款。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，特別是在城市住宅價(jià)格處于高位運(yùn)行的今天，限制農(nóng)民房屋的流轉(zhuǎn)顯然是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。農(nóng)民建造一幢房屋，往往需要將全家十年或幾十年的財(cái)產(chǎn)性收入“沉淀”下來(lái)。

3.4 土地所有者的利益受損

農(nóng)村宅基地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，所以其有權(quán)共享宅基地流轉(zhuǎn)所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益。但是，在宅基地的流轉(zhuǎn)大多為隱形交易，獲得的經(jīng)濟(jì)收益直接進(jìn)入賣方手中，集體經(jīng)濟(jì)組織不能從中獲利，他們的權(quán)益沒(méi)有得到很好的保護(hù)。受到經(jīng)濟(jì)利益的強(qiáng)烈驅(qū)動(dòng)，很多農(nóng)戶都會(huì)在原有宅基地范圍內(nèi)私搭亂建，農(nóng)民建房時(shí)的布局散亂，星羅棋布，房屋朝向不齊，與現(xiàn)代村莊規(guī)劃布局格格不入，不僅浪費(fèi)了土地資源，客觀上不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，同時(shí)也阻礙了農(nóng)村規(guī)劃的實(shí)行

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