農(nóng)村宅基地三權(quán)分置背景與價(jià)值體系再平衡

王洋

[摘 要]隨著城鄉(xiāng)發(fā)展差異拉大及其伴隨而生的若干社會(huì)問題涌現(xiàn)，如何保障農(nóng)民合法權(quán)益，提高農(nóng)民收入成為重要課題。農(nóng)村宅基地三權(quán)分置構(gòu)想是在堅(jiān)持集體公有制的前提下，將所有權(quán)、使用權(quán)與資格權(quán)實(shí)現(xiàn)立法剝離，從而既保障農(nóng)民基本安居權(quán)益，又鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素通過資本化方式服務(wù)農(nóng)民增收。在具體實(shí)現(xiàn)路徑上，應(yīng)區(qū)分不同農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀和前景，分階段穩(wěn)步推進(jìn)三權(quán)分置改革，穩(wěn)妥協(xié)調(diào)處理宅基地社會(huì)福利性與商業(yè)盈利性的關(guān)系。

[關(guān)鍵詞]新農(nóng)村；宅基地；三權(quán)分置；物權(quán)法；用益物權(quán)

[中圖分類號(hào)]D267.6 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

近年農(nóng)村地區(qū)“空心化”問題突出，大量宅基地閑置與荒廢現(xiàn)象阻礙了農(nóng)村集體土地用益物權(quán)的合理利用與有效增值，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，加劇了城鄉(xiāng)二元化局面。為補(bǔ)齊國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展短板，有效推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略穩(wěn)步落實(shí)，黨中央在農(nóng)村工作會(huì)議上提出宅基地“三權(quán)分置”構(gòu)想并在局部取得了實(shí)驗(yàn)成效。國(guó)土資源部等多部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》，明確要求提高農(nóng)村土地利用效率。所謂農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，是指將農(nóng)民分得的宅基地從權(quán)屬上細(xì)化為所有權(quán)、使用權(quán)、資格權(quán)，所有權(quán)和使用權(quán)屬于物權(quán)法上的傳統(tǒng)基本權(quán)能，前者鮮明體現(xiàn)了社會(huì)主義集體土地所有性質(zhì)，后者依附于所有權(quán)但又從法律上實(shí)現(xiàn)了技術(shù)剝離，歸屬于物權(quán)法“用益物權(quán)”，可以進(jìn)行“相對(duì)處分”，即在不觸動(dòng)所有權(quán)性質(zhì)的前提下，實(shí)現(xiàn)相對(duì)自由使用與流轉(zhuǎn)?！百Y格權(quán)”屬于物權(quán)法之外的新概念，其本質(zhì)也是一種依托于特定身份的產(chǎn)權(quán)，具有法律上的專屬性與嚴(yán)格限制處分性，政策性和社會(huì)法色彩明顯?！叭龣?quán)分置”構(gòu)想為有效解決農(nóng)村宅基地利用效能問題提供了初步理論構(gòu)想和政策依據(jù)，也為物權(quán)基本理論的創(chuàng)新發(fā)展提供了最新中國(guó)智慧與實(shí)踐依據(jù)。

1 農(nóng)村宅基地三權(quán)分置構(gòu)想與城鄉(xiāng)發(fā)展差異及農(nóng)村空心化背景

隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展地區(qū)不平衡性問題的加劇，城鄉(xiāng)二元化問題日益突出，與此同時(shí)，鄉(xiāng)村人口老齡化問題凸顯，年輕勞動(dòng)力外流現(xiàn)象明顯，導(dǎo)致大量農(nóng)村尤其是偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村宅基地處于閑置甚至成片荒廢現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)了個(gè)別鄉(xiāng)村整村荒廢問題，這顯然與民法之基本“物盡其用”原則相違背，造成了大量國(guó)土資源的浪費(fèi)，不利于城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。由于農(nóng)村空心化問題的時(shí)空格局存在一定差異，農(nóng)村宅基地荒廢和閑置的模式也不盡相同。

1.1 農(nóng)村空心化導(dǎo)致宅基地產(chǎn)權(quán)閑置問題的基本表現(xiàn)

1.1.1 時(shí)間維度的相對(duì)空心化導(dǎo)致宅基地節(jié)令性閑置。由于大量農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力周期性外出務(wù)工，部分農(nóng)村宅基地也呈現(xiàn)周期性閑置問題。根據(jù)用工模式及行業(yè)領(lǐng)域的不同，分為季節(jié)性閑置與年份性閑置，有相當(dāng)外出務(wù)工人員僅春節(jié)假期存在對(duì)宅基地利用行為，閑置與利用比嚴(yán)重失衡。

1.1.2 地理層面的多樣空心化模式導(dǎo)致宅基點(diǎn)狀、帶狀甚至斷裂式閑置與荒廢。農(nóng)村空心化具有逐步性，村民并非同時(shí)搬離，因此導(dǎo)致農(nóng)村空心化問題在地理空間形態(tài)上的表現(xiàn)之一就是零散型空心化，先從一戶或者幾戶人家開始，使宅基地閑置與荒廢情況呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布格局。也有的鄉(xiāng)村呈現(xiàn)類似城市的發(fā)展格局，出現(xiàn)了外圍現(xiàn)代化情況，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)逐利性，以及政策資金不到位或者改造難度大等因素，內(nèi)村逐漸衰落甚至被遺棄，呈現(xiàn)出同心圓似的空心化格局。而某些因交通因素興起的鄉(xiāng)村地區(qū)，更出現(xiàn)了鄉(xiāng)村商業(yè)向干線靠攏的傾向，相反某些干線的衰落也會(huì)促使周邊地區(qū)居民大量轉(zhuǎn)移，從而呈現(xiàn)斷裂式、帶狀宅基地閑置與荒廢。

1.2 空心化問題背景下民間自發(fā)產(chǎn)權(quán)交易引發(fā)的法律問題

1.2.1 宅基地“并購(gòu)”問題。由于城市商業(yè)用地成本及規(guī)模問題，一些企業(yè)或個(gè)人在城郊地區(qū)與成片閑置或者荒廢宅基地的戶主之間簽訂所謂“合同”，將大片連戶的宅基地進(jìn)行所謂“并購(gòu)”，從而多年從事與居住無關(guān)的商業(yè)活動(dòng)。如果按照物權(quán)法及傳統(tǒng)政策，基于“物權(quán)法定”“住有所居”“一戶一宅”“限制處分”等原則，宅基地不得隨意轉(zhuǎn)讓給本村之外的外人，且不得隨意改變用途，因?yàn)楸旧碚氐纳鐣?huì)公益性、保障性、福利性是其基礎(chǔ)價(jià)值，屬于國(guó)家對(duì)農(nóng)民這一相對(duì)弱勢(shì)群體的基本保障，同時(shí)也是當(dāng)時(shí)國(guó)家歷史土地政策的延續(xù)，具有政治宣誓價(jià)值。而對(duì)于所謂“轉(zhuǎn)讓合同”，各地實(shí)際態(tài)度也不同，有的持否定態(tài)度，認(rèn)為違反了物權(quán)法和農(nóng)村土地管理法律法規(guī)，也有的持“不干涉”態(tài)度，認(rèn)為將大量閑置宅基地進(jìn)行商業(yè)利用，盤活了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加了地方收入，而且宅基地戶主一般都擁有最少一套住房，轉(zhuǎn)讓行為并不會(huì)對(duì)其生計(jì)造成影響，還同時(shí)增加了農(nóng)民收入，因此不宜一棒子打死。

1.2.2 宅基地“功能轉(zhuǎn)置”問題。被閑置甚至荒廢的宅基地“功能轉(zhuǎn)置”既可能帶有商業(yè)色彩，也可能是民間自發(fā)非商業(yè)行為，原本用來居住但現(xiàn)已荒廢的宅基地有的被推倒變?yōu)樾∫?guī)模菜園，有的被作為養(yǎng)殖場(chǎng)進(jìn)行利用，這些都已經(jīng)明顯突破宅基地原有的“保障居住”基礎(chǔ)功能，而帶有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性質(zhì)，從而容易與自留地、荒山荒地等類型土地混同，如果登記管理不完備，就更容易導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)性質(zhì)不清等問題。

1.2.3 宅基地“置換”問題?；诔青l(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡性，在一些陳舊鄉(xiāng)村居民搬離的同時(shí)，飽受環(huán)境問題困擾的現(xiàn)代都市人正在發(fā)生日本學(xué)者眼中的另一重“城市化”，即發(fā)生了城市人口反流鄉(xiāng)村的現(xiàn)代后城市化現(xiàn)象，有些城里人將自身所有城市房屋與鄉(xiāng)村戶主宅基地進(jìn)行所謂“置換”，也有些村民相互之間將宅基地進(jìn)行“置換”。固然，無論傳統(tǒng)理論還是物權(quán)法等對(duì)同村居民之間相互置換宅基地不持異議，認(rèn)為其產(chǎn)權(quán)總量都沒有突破集體生產(chǎn)生活單位的范疇，集體公有制性質(zhì)并未發(fā)生根本改變，然而對(duì)城里人逆向入村問題確爭(zhēng)議較大，有的認(rèn)為其必須轉(zhuǎn)為本村居民才能從法律上全面享有宅基地權(quán)能，有的認(rèn)為從管理便捷性角度應(yīng)規(guī)范該類置換行為，也有的站在民事主體資源有償原則和商事鼓勵(lì)交易原則認(rèn)為不能一棒子打死，還有的認(rèn)為可能面臨交易稅等問題而不能放開。

1.2.4 宅基地重復(fù)申請(qǐng)與建設(shè)問題。宅基地的法定申請(qǐng)條件之一是原有居住條件惡化而無法繼續(xù)作為宅基地使用，這里就面臨個(gè)法律解釋難題，何為居住條件惡化？如果從狹義解釋角度，通常認(rèn)為只是原有宅基地遭遇突發(fā)自然災(zāi)害導(dǎo)致明顯貶損，但倘若例如從社會(huì)角度來看，逐漸被遺棄的老村居民無法擺脫農(nóng)村，但又時(shí)常處于左鄰右舍缺乏的不安狀態(tài)時(shí)，可否在鄰村或者本村外圍新區(qū)重新申請(qǐng)宅基地？再如，本戶新增人口也是戶主可以申請(qǐng)新宅基地的一個(gè)理由，但事實(shí)上新增人口不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)也不在本村居住，如何處理農(nóng)村戶口這個(gè)特殊“身份證”與資源有限性之間的矛盾也成了值得思考的問題。

2 農(nóng)村宅基地三權(quán)分置之價(jià)值博弈與基本原則再平衡

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置方案為以上諸多問題的解決提供有效契機(jī)。該模式從根本上就是要解決所有權(quán)歸屬與權(quán)能高效利用、社會(huì)法層面的基本保障與商業(yè)法層面的價(jià)值追求、法的穩(wěn)定性與靈活性、法的滯后性與社會(huì)生活的豐富性、前瞻性的矛盾。

2.1 農(nóng)村宅基地三權(quán)分置構(gòu)想首先有利于實(shí)現(xiàn)民法基本原則與商法基本原則的再平衡

民法的基本原則更加注重保障社會(huì)成員基本安居與利益，雖然屬于私法，但通常與社會(huì)法緊密聯(lián)系而較為保守，尤其是民法總則將“綠色環(huán)?！痹瓌t引入、延長(zhǎng)基本訴訟時(shí)效，以及將“等價(jià)有償”從民法基本原則體系中剔除，更加反映其基本福利保障法的性質(zhì)。相對(duì)民法對(duì)“保障私權(quán)”注重基本安定的價(jià)值取向而言，雖然同樣秉持“保障私權(quán)”原則，但商法更重經(jīng)濟(jì)利益，其商事維持和鼓勵(lì)交易原則、交易迅捷原則，都是民法中沒有明顯突出的價(jià)值取向。從本質(zhì)上來看，發(fā)生在農(nóng)村的宅基地“交易”等類似問題事實(shí)上突出反映了國(guó)家對(duì)農(nóng)民基本福利的保障性規(guī)范與民間商事交易的迅捷性、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)資源配置的自發(fā)性靈活性產(chǎn)生的矛盾，也反映了農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化生活的結(jié)構(gòu)性變遷對(duì)原有立法的新挑戰(zhàn)。當(dāng)法律原本還對(duì)農(nóng)民進(jìn)行“弱勢(shì)”推定時(shí)，事實(shí)上許多農(nóng)民已經(jīng)完成了實(shí)質(zhì)上的身份變革，融入甚至在城市落地。而目前高度活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)也早已將農(nóng)村納入資源配置視野，誕生于上世紀(jì)的法律體系的計(jì)劃性、政策性色彩卻依舊，從而在一定程度上與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)元素的互動(dòng)與優(yōu)化配置態(tài)勢(shì)不完全兼容。解決民法保守性、基本福利保障性與商業(yè)擴(kuò)張性、靈活性、盈利性矛盾的一個(gè)可行協(xié)調(diào)方案就是將農(nóng)村宅基地進(jìn)行三權(quán)分置，尤其是新增的“資格權(quán)”是未來頂層設(shè)計(jì)的熱點(diǎn)領(lǐng)域。資格權(quán)的引入，極大緩解了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)與商業(yè)資本之間的矛盾，使得農(nóng)民在自身特殊身份不喪失的同時(shí)，獲得了基本生產(chǎn)生活元素入市流通的便捷渠道。

2.2 農(nóng)村宅基地三權(quán)分置構(gòu)想符合上下位法律體系協(xié)調(diào)原則

民商法作為基本法，屬于憲法這一根本大法的下位法律體系，其研究的邏輯起點(diǎn)自然應(yīng)當(dāng)遵守憲法基本原則。面對(duì)許多涉及農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)問題，堅(jiān)守社會(huì)主義土地公有制底線不動(dòng)搖。作為切實(shí)可行的解決方案，既要保障公有制，又要保障具體農(nóng)民的合法權(quán)益，還同時(shí)應(yīng)看到農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)開始全面活躍以及更多資本涌入農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)。在三權(quán)分置方案中，堅(jiān)持宅基地“所有權(quán)”集體所有制不變，通過產(chǎn)權(quán)確權(quán)例如頒發(fā)“土地產(chǎn)權(quán)證”方式實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地“資格權(quán)”，而保障“戶主”不變的前提下，“使用權(quán)”可以通過上市、入股、質(zhì)押等方式兌換成其他經(jīng)濟(jì)利益，從而有利于農(nóng)民增收，讓廣大農(nóng)民共享改革紅利。

2.3 農(nóng)村宅基地三權(quán)分置方案體現(xiàn)物權(quán)法律體系的穩(wěn)定性與前瞻性統(tǒng)一性

按照傳統(tǒng)物權(quán)理論與實(shí)踐，在我國(guó)現(xiàn)行法律和政策框架內(nèi)，對(duì)宅基地只能實(shí)行有限處分，即處分權(quán)法定原則，對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)和功能做出嚴(yán)格限制，堅(jiān)持“房隨地走、房地一體、便利生產(chǎn)生活”，同村村民在轉(zhuǎn)讓宅基地同時(shí)一并將不可移動(dòng)上覆物進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，而這種一并轉(zhuǎn)讓從性質(zhì)上而言有一定的模糊性，有人認(rèn)為應(yīng)鼓勵(lì)以附隨品名義折價(jià)置換，也有人認(rèn)為應(yīng)充分合理補(bǔ)償，還有人認(rèn)為房地可以分離，單獨(dú)進(jìn)行法律處分。此次宅基地三權(quán)分置構(gòu)想讓理論上同屬于“用益物權(quán)”應(yīng)有之意的“資格權(quán)”和“使用權(quán)”分離，正式明確確認(rèn)了村民對(duì)自身宅基地不僅享有戶主的資格，而且還能將“使用權(quán)”即用益物權(quán)中的處分和利用權(quán)能進(jìn)行資產(chǎn)收益，從而兼顧了傳統(tǒng)農(nóng)地理論關(guān)于保障農(nóng)村居民基本社會(huì)生活福利、照顧特殊歷史感情需要，與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)村商貿(mào)、盤活農(nóng)村經(jīng)濟(jì)等價(jià)值關(guān)系，做到了不對(duì)民法物權(quán)體系進(jìn)行大改大修的同時(shí)，和諧有序穩(wěn)步推進(jìn)宅基地產(chǎn)權(quán)體系變革，兼顧了法的傳承性、穩(wěn)定性與靈活性、前瞻性，從而體現(xiàn)了高超的民事立法技術(shù)。

3 結(jié)語(yǔ)與展望

農(nóng)村宅基地三權(quán)分置構(gòu)想從創(chuàng)始到實(shí)踐時(shí)間較短，目前主要處于研究初期，許多制度設(shè)計(jì)有待具體化和體系化，在試點(diǎn)中要注意實(shí)現(xiàn)路徑的可行性。首先應(yīng)區(qū)分不同農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平，既要尊重普遍規(guī)律，又要看到個(gè)性化因素，針對(duì)不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)文化社會(huì)發(fā)展特征分步走推進(jìn)農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革。其次應(yīng)理順最低限度福利安居與商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避關(guān)系，優(yōu)先保障農(nóng)民基本生活生產(chǎn)權(quán)益，客觀評(píng)估宅基地入市流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，科學(xué)理性指導(dǎo)農(nóng)民宅基地產(chǎn)權(quán)作價(jià)行為。再次應(yīng)細(xì)化宅基地上覆物產(chǎn)權(quán)界定，建立政府級(jí)宅基地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)收益評(píng)估體系，鼓勵(lì)宅基地及其上覆物一體流轉(zhuǎn)，但保障農(nóng)民積極性，對(duì)上覆物設(shè)立基本轉(zhuǎn)讓價(jià)值評(píng)測(cè)體系，讓戶主對(duì)宅基地及其上覆物的產(chǎn)權(quán)收益最大化，充分貫徹物盡其用、自愿平等、等價(jià)有償?shù)让袷禄驹瓌t。最后，在推動(dòng)農(nóng)村宅基地三權(quán)分置改革進(jìn)程中還應(yīng)處理好民商法內(nèi)部、私法與社會(huì)法等原則體系的局部矛盾，實(shí)現(xiàn)基本價(jià)值體系的再平衡，通過符合國(guó)情循序漸進(jìn)的方式逐步完成新產(chǎn)權(quán)體系的構(gòu)建和全面推廣。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 屈茂輝.物盡其用與物權(quán)法的立法目標(biāo)[J].當(dāng)代法學(xué)，2006（04）.

[2] 王利民.物權(quán)法定原則[J].北方法學(xué)，2007（01）.

[3] 張鳴起.《中華人民共和國(guó)民法總則》的制定[J].中國(guó)法學(xué)，2017（02）.

[4] 林敏.商法基本原則研究[J].中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2000（04）.

[5] 田道岐.論“房隨地走”與“地隨房走”原則[D].山東大學(xué)，2015.