我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離實(shí)施困境與對策

范蓉

[摘要]家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、三權(quán)分置這兩次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離都極大地促進(jìn)了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，但是兩次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離都不乏現(xiàn)實(shí)困境。整理兩次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的過程和實(shí)施困境，重點(diǎn)針對三權(quán)分置的潛在風(fēng)險(xiǎn)，結(jié)合第一次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的實(shí)施問題，提出幾點(diǎn)建議對策，希望為三權(quán)分置的發(fā)展提供更加完善的依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]集體土地所有制；三權(quán)分置；承包經(jīng)營權(quán)；經(jīng)營權(quán)

[中圖分類號]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是指由農(nóng)村集體土地產(chǎn)生的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的總稱，包括所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等權(quán)益，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離是指農(nóng)村集體土地所有權(quán)分離出使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)等系列權(quán)益 。1949年后，我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)經(jīng)歷了兩次意義重大的產(chǎn)權(quán)分離改革。第一次分離中集體土地所有權(quán)分出承包經(jīng)營權(quán)，確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，由此掀開了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的新篇章。第二次承包經(jīng)營權(quán)被進(jìn)一步分離成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，這一次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的分離行動(dòng)稱為“三權(quán)分置”，政策層面明確了我國當(dāng)前集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)并置的改革方向。當(dāng)前三權(quán)分置的實(shí)施仍然面臨著法律、機(jī)制以及市場等層面的限制，需要提出解決路徑，為三權(quán)分置的全面落地實(shí)施提供指導(dǎo)。

1 第一次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離

1.1 家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé)任制的提出與發(fā)展

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營在安徽省鳳陽縣小崗村的十八家農(nóng)戶最先開始實(shí)行，在安徽省大旱的惡劣環(huán)境下，1979年小崗村當(dāng)年糧食收成總量達(dá)到了66t，相當(dāng)于全隊(duì)1969年到1970年間糧食產(chǎn)量總和。家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的浪潮在農(nóng)民集體中悄然興旺，形成了一股燎原之勢。1979年底實(shí)行包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)隊(duì)數(shù)量達(dá)到了38000個(gè)，截止1980年，全國實(shí)行“雙包到戶”的生產(chǎn)隊(duì)已占20%，并且取得了驚人的成績。

這是一次農(nóng)民自發(fā)選擇的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式實(shí)踐活動(dòng)，取得了傲人的成績，并獲得了中央的重視和肯定。在1979年黨的十一屆四中全會(huì)正式通過了《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》，充分肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的成果，明確了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的地位，中央文件的肯定進(jìn)一步激勵(lì)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。在1980年至1982年提出完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，明確包產(chǎn)到戶的范圍，放開對多種責(zé)任制的形式管控，政策上明確了農(nóng)村生產(chǎn)改革的性質(zhì)、方向和方式等重要問題，為廣大農(nóng)民指明了方向，包產(chǎn)到戶在農(nóng)村地區(qū)得到了積極地推廣。1983年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被寫進(jìn)了政府工作報(bào)告中，自此確立了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在家庭承包經(jīng)營中的基礎(chǔ)性地位，得到了合理合法地推廣。

1.2 家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營的實(shí)施困境

20世紀(jì)70年代至80年代中期，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制支持中國農(nóng)業(yè)獲得了恢復(fù)性的增長，但是進(jìn)入80年代中期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了停滯的趨勢，農(nóng)民收入增速放緩，城鄉(xiāng)收入差距加大，以家庭為生產(chǎn)單位的承包經(jīng)營制日益顯現(xiàn)出封閉性、缺失性等問題，具體表現(xiàn)為以下幾方面。

1.2.1 土地流轉(zhuǎn)封閉。非農(nóng)資本難以進(jìn)入，集體土地互換、轉(zhuǎn)包等方式僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間，非集體經(jīng)濟(jì)組織被嚴(yán)格控制進(jìn)入集體土地，農(nóng)民通常只能相互之間小面積的土地轉(zhuǎn)包，集體土地已然形成了封閉式的交換氛圍。

1.2.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體缺失。進(jìn)入80年代中期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率停滯不前，生產(chǎn)家庭在僅僅依靠幾分幾畝田地很難維持自給自足的生活，在城鄉(xiāng)收入差距顯著的社會(huì)現(xiàn)象中，越來越多的農(nóng)民選擇離開農(nóng)村，進(jìn)入城市“打工”。因此農(nóng)村勞動(dòng)力大幅度的下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體缺失現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致農(nóng)村土地出現(xiàn)了較為普遍的撂荒、廢耕現(xiàn)象。

1.2.3 集體所有權(quán)主體含糊。1962年我國確立了村民小組、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體三級所有制。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體、村民小組同時(shí)作為集體土地所有權(quán)主體，存在主體混亂、含糊的問題，導(dǎo)致部分地方對土地利用的爭搶與推卸；此外村農(nóng)民集體、村民小組逐漸被行政主體覆蓋，事實(shí)上扮演著政府代理人的角色， 集體經(jīng)濟(jì)組織越來越無法代表農(nóng)民集體的意愿和利益，遭到了村民的離棄，導(dǎo)致了農(nóng)民集體行動(dòng)代表處于虛置現(xiàn)象。

2 第二次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離

2.1 “三權(quán)分置”的提出

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在實(shí)施過程中，流轉(zhuǎn)限制、權(quán)利主體缺失、權(quán)能殘缺、農(nóng)民權(quán)益弱化的問題逐漸加深，在這樣的背景下，“三權(quán)分置”提出進(jìn)一步細(xì)分所有權(quán)成為了適應(yīng)我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的必然趨勢。2014年11月，中辦發(fā)[2014]61號文件《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》明確提出“堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置，引導(dǎo)經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)”。2015年11月，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》指出深化農(nóng)村集體土地改革的基本方向“落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，實(shí)行三權(quán)分置”。由中央政策文件可見，三權(quán)分置的路徑是堅(jiān)持集體土地所有權(quán)前提，承包經(jīng)營權(quán)被分離成承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行三權(quán)分置并行措施。農(nóng)業(yè)部部長韓長賦在發(fā)布會(huì)中具體解釋了三權(quán)分置的政策路徑：“在這個(gè)框架下，農(nóng)村土地的集體所有權(quán)歸集體所有，是土地承包權(quán)的前提。農(nóng)戶享有的承包經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)中又派生出經(jīng)營權(quán)，集體所有權(quán)是根本，農(nóng)戶承包權(quán)是基礎(chǔ)，土地經(jīng)營權(quán)是關(guān)鍵，這三者統(tǒng)一于農(nóng)村基本經(jīng)營制度”。

地方關(guān)于三權(quán)分置的實(shí)踐活動(dòng)早在2000年左右陸續(xù)開展了土地流轉(zhuǎn)和確權(quán)登記工作，各地在摸索中不斷完善并且規(guī)范了土地流轉(zhuǎn)交易路程，紛紛建立起土地流轉(zhuǎn)交易中心，例如武漢市自2007年起開始有序引導(dǎo)集體土地市場流轉(zhuǎn)，目前全市已經(jīng)建成了5個(gè)區(qū)級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心，50個(gè)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）土地流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)。湖北省在三權(quán)分置理論和實(shí)踐上的探索走在了全國前列，“沙洋模式”連續(xù)兩年被寫入中央一號文件，沙洋縣村民在二輪土地延包前后，在自愿的基礎(chǔ)上，通過組內(nèi)互換土地，并地連片，充分抓住新一輪土地確權(quán)機(jī)會(huì)，逐步實(shí)現(xiàn)“按戶連片耕種”?！吧逞竽Ｊ健背蔀榱藢?shí)踐三權(quán)分置的成功的典型案例。

2.2 “三權(quán)分置”的潛在風(fēng)險(xiǎn)

雖然三權(quán)分置在部分地區(qū)的實(shí)踐已經(jīng)走在了前列，但是三權(quán)分置當(dāng)前仍然缺乏健全的制度設(shè)計(jì)，尤其是在法律層面缺少對權(quán)能的明確定義，一定程度上會(huì)阻礙三權(quán)分置在全國的落實(shí)。由于社會(huì)配套機(jī)制的不健全，三種權(quán)利在市場經(jīng)濟(jì)中也會(huì)面臨利益分配，監(jiān)督不力等問題。市場環(huán)境中各方的利益博弈可能會(huì)導(dǎo)致三權(quán)分置的結(jié)果走向偏路。三權(quán)分置的潛在風(fēng)險(xiǎn)具體表現(xiàn)為以下幾方面。

2.2.1 法規(guī)缺失的制度風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國法律法規(guī)只有針對兩權(quán)分離下的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)，并且沒有明確關(guān)于經(jīng)營權(quán)抵押的相關(guān)法律。我國《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等法律中均未明確的定義農(nóng)村集體土地所有權(quán)、集體土地承包權(quán)、集體土地經(jīng)營權(quán)，只有地方性法規(guī)和政策文件中涉及經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。雖然政策層面已經(jīng)給予三權(quán)分置確定的地位方向，但是由于相關(guān)的法律法規(guī)的缺失使得無法建立起經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押的各項(xiàng)體系，三權(quán)分置在實(shí)踐中將會(huì)面臨缺乏法律依據(jù)的困境。

2.2.2 農(nóng)民權(quán)益的市場風(fēng)險(xiǎn)。在經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的實(shí)踐過程中，由于缺乏專業(yè)機(jī)構(gòu)評估經(jīng)營權(quán)，以及關(guān)于經(jīng)營權(quán)抵押變現(xiàn)的社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)，農(nóng)民往往無法獲知經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)的具體信息。因此，經(jīng)營權(quán)主體面臨的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)隨著市場的不確定性而增加，例如農(nóng)民無法掌握經(jīng)營權(quán)交易價(jià)格，發(fā)生不平等的交易情況；相對弱小的農(nóng)民面對強(qiáng)大的資本主體不正當(dāng)?shù)睦姹P削，失去土地經(jīng)營權(quán)。

2.2.3 集體土地“非糧化” “非農(nóng)化” 農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前集體土地經(jīng)營權(quán)主體并無明確定義，意味著市場中各類工商資本都可以通過流轉(zhuǎn)獲取集體土地經(jīng)營權(quán)。進(jìn)入集體土地生產(chǎn)經(jīng)營的工商資本者可能為了獲取更高的農(nóng)業(yè)收益，大規(guī)模種植經(jīng)濟(jì)作物，農(nóng)地用途變?yōu)椤胺羌Z化”。此外部分地方政府為了增加地區(qū)財(cái)政收入，強(qiáng)行集中流轉(zhuǎn)集體土地供給工業(yè)企業(yè)，部分土地上工業(yè)企業(yè)長時(shí)間、大面積的租賃農(nóng)戶承包地，農(nóng)地用途“非農(nóng)化”問題突出，這兩者都威脅著我國的糧食安全。

3 完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離的建議

三權(quán)分置的有效實(shí)施將會(huì)打破集體土地在家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營階段流轉(zhuǎn)封閉性的困境。但是由于目前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離在法律層面存在定義的缺失，因此產(chǎn)權(quán)主體不清晰，以及權(quán)能缺失的問題仍然會(huì)影響三權(quán)分置的落實(shí)效果。加快建立健全相關(guān)法律法規(guī)，制定配套行政監(jiān)督和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，形成三權(quán)分置完善的行動(dòng)體系，是三權(quán)分置有效實(shí)施的制度保障，是三權(quán)分置全面落實(shí)的制度基礎(chǔ)。

3.1 建立健全相關(guān)法律法規(guī)

當(dāng)前需要適時(shí)修改《物權(quán)法》、《土地管理法》以及《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律法規(guī)，明確三權(quán)分置的法律地位，規(guī)定集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體、權(quán)力邊界、權(quán)利內(nèi)容和對應(yīng)的責(zé)任義務(wù)；對承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的取得和行使權(quán)力的內(nèi)容制定法律法規(guī)。制定專項(xiàng)《土地經(jīng)營權(quán)法》，定義經(jīng)營權(quán)性質(zhì)、權(quán)能，經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記提交，土地經(jīng)營權(quán)適用對象條件和范圍，集體土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式以及價(jià)值評估、抵押與處置管理?xiàng)l例等等。

修改完善的法律法規(guī)尤其注意權(quán)能主體和內(nèi)容的確認(rèn)，明確各方在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離中的權(quán)益和職能，才能有依據(jù)地防范在新一輪農(nóng)地分離中權(quán)利主體虛置現(xiàn)象，避免第一次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離中權(quán)能缺失的困境。盡快建立健全法規(guī)體系，能夠?yàn)槿龣?quán)分置在地區(qū)實(shí)踐中提供有效的法律依據(jù)，加快三權(quán)分置在全國的落地實(shí)現(xiàn)。

3.2 制定行政監(jiān)督與風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

為保障經(jīng)營權(quán)在市場中有序地流轉(zhuǎn)抵押處置，各地加強(qiáng)土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的登記頒證工作，盡快全面完成集體土地確權(quán)登記工作，這是實(shí)施集體土地經(jīng)營權(quán)市場監(jiān)管的基礎(chǔ)性工作。地方政府建立健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押登記備案審查制，強(qiáng)化農(nóng)地流轉(zhuǎn)用途監(jiān)管力度，嚴(yán)厲禁止農(nóng)地用途改變行為，切實(shí)保護(hù)耕地資源。上一級政府嚴(yán)格監(jiān)管下級政府濫用職權(quán)流轉(zhuǎn)土地，擅自改變土地用途，違背農(nóng)民意愿的情況，加強(qiáng)政府間行政工作監(jiān)督審查機(jī)制。

針對經(jīng)營權(quán)可能造成的抵押融資風(fēng)險(xiǎn)，可以通過建立集體土地保險(xiǎn)制度，建立農(nóng)地金融信貸援助等風(fēng)險(xiǎn)基金，降低農(nóng)民抵押集體土地的風(fēng)險(xiǎn)。在三權(quán)分置格局下，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)會(huì)隨著市場規(guī)則的調(diào)整變化出現(xiàn)需要修正和強(qiáng)化的地方，市場風(fēng)險(xiǎn)的類型、狀態(tài)、規(guī)模、損害程度及恢復(fù)能力都具有不可預(yù)測性。因此，建立動(dòng)態(tài)的行政風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，才能及時(shí)應(yīng)變風(fēng)險(xiǎn)失控，盡可能降低農(nóng)民農(nóng)地抵押損失，保障三權(quán)分置制度的運(yùn)行與完善。

3.3 鼓勵(lì)各種支持農(nóng)地流轉(zhuǎn)抵押的經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展

積極鼓勵(lì)各地建立土地產(chǎn)權(quán)交易市場，學(xué)習(xí)已經(jīng)試點(diǎn)成功的地區(qū)建立交易中心的經(jīng)驗(yàn)，為經(jīng)營權(quán)主體提供信息獲取、登記確權(quán)、風(fēng)險(xiǎn)評估、交易處置的綜合性服務(wù)；地方政府協(xié)助建立專業(yè)的第三方咨詢評估機(jī)構(gòu)，提供經(jīng)營權(quán)評估，市場風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測的專業(yè)服務(wù)；鼓勵(lì)當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)積極參與集體土地經(jīng)營權(quán)抵押。通過市場中三者的合作，可以減少各方在經(jīng)營權(quán)抵押工作的交易成本，降低經(jīng)營權(quán)抵押風(fēng)險(xiǎn)，完善農(nóng)地經(jīng)營權(quán)市場流轉(zhuǎn)抵押體系，一方面保障經(jīng)營權(quán)主體利益，另一方面提高了社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織參與集體土地經(jīng)營權(quán)抵押的積極性。

鼓勵(lì)完善發(fā)展土地股份合作社形式的中間組織，土地股份合作社通過承包農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)入股組建合作社，可以降低農(nóng)地使用權(quán)集中整理的交易費(fèi)；此外土地股份合作社在不改變承包農(nóng)戶與集體經(jīng)濟(jì)組織承包關(guān)系的同時(shí)，又實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。建立土地股份合作社可以進(jìn)一步加強(qiáng)三權(quán)分置發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，有利于發(fā)展規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入，吸引農(nóng)戶堅(jiān)持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，引進(jìn)農(nóng)業(yè)人才，發(fā)展多元化的新型農(nóng)業(yè)主體。可以緩解農(nóng)民大量流入城市的局面，解決第一次農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離出現(xiàn)的生產(chǎn)主體流失的問題。

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