新時(shí)期推進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革創(chuàng)新的若干思考

陳升

[摘 要]城鄉(xiāng)規(guī)劃關(guān)系到一座城市的戰(zhàn)略定位與未來(lái)發(fā)展，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)規(guī)劃要因地制宜地改革創(chuàng)新，才能切實(shí)加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，縮小城鄉(xiāng)差異。目前我國(guó)已進(jìn)入新常態(tài)發(fā)展時(shí)期，城鄉(xiāng)也面臨著改革創(chuàng)新的新命題，“五位一體”“美麗城鄉(xiāng)”等符合新常態(tài)發(fā)展的創(chuàng)新措施逐漸走進(jìn)人們的視野，為城鄉(xiāng)規(guī)劃開(kāi)辟了一條新路，但在創(chuàng)新發(fā)展中也存在一些值得深思的問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]新常態(tài)；城鄉(xiāng)規(guī)劃；創(chuàng)新策略

[中圖分類號(hào)]TU984 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

當(dāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展到一定時(shí)期，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略必然會(huì)納入國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略之中，成為國(guó)家戰(zhàn)略統(tǒng)籌的一項(xiàng)重要內(nèi)容。我國(guó)自2008年起已開(kāi)始逐步推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，通過(guò)城鄉(xiāng)規(guī)劃，以空間創(chuàng)造財(cái)務(wù)、以空間換取經(jīng)濟(jì)發(fā)展效益，為人民群眾營(yíng)造幸福生活。又于2015年推出了“建設(shè)和諧共生幸福家園”的城鄉(xiāng)規(guī)劃新目標(biāo)，成為新常態(tài)新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)規(guī)劃戰(zhàn)略統(tǒng)籌布局中極端重要的目標(biāo)，就各地進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃給予了重要的行動(dòng)指引。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的新布局新思路

城鄉(xiāng)規(guī)劃是我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措，是立足當(dāng)下、面向未來(lái)的戰(zhàn)略性布局，需要具有統(tǒng)籌全局、長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃的能力，也需要結(jié)合國(guó)情與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)建設(shè)、歷史遺跡與文明建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，主旨是通過(guò)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展、保障土地科學(xué)使用、改善人居環(huán)境、推進(jìn)城鄉(xiāng)空間布局科學(xué)化的綜合性發(fā)展戰(zhàn)略?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中還就城鄉(xiāng)規(guī)劃涉及行業(yè)內(nèi)容給予了詳細(xì)界定，包括城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市與鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村的逐級(jí)規(guī)劃等內(nèi)容，并涉及建筑、水利、自然資源、生態(tài)環(huán)境、空間布局、交通安全、信息技術(shù)等多個(gè)領(lǐng)域。

我國(guó)于2015年舉行了“中央城市工作會(huì)議”，規(guī)格之高也代表國(guó)黨和國(guó)家對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的重視，會(huì)上正式提出了“依法治城”、“彈性管理”、“規(guī)劃先行”的口號(hào)，并將“建設(shè)人與自然和諧共生幸福家園”藍(lán)圖作為我國(guó)未來(lái)城鄉(xiāng)規(guī)劃奮斗的新目標(biāo)，重點(diǎn)在于“人與自然和諧共生”這個(gè)宏大目標(biāo)，為現(xiàn)階段我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃提出了新思路、新方向：

首先，這一規(guī)劃目標(biāo)是十八大報(bào)告中“全面建設(shè)小康社會(huì)”總體布局的延伸，在認(rèn)真貫徹“經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)與生態(tài)”五大建設(shè)目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出城鄉(xiāng)規(guī)劃要著眼于堅(jiān)持這“五位一體”的總目標(biāo)，對(duì)以往的關(guān)注項(xiàng)目落實(shí)進(jìn)行了升華，將目標(biāo)放在了更長(zhǎng)遠(yuǎn)的人與自然的共處與人類社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展格局上，是城鄉(xiāng)規(guī)劃著眼未來(lái)的發(fā)展戰(zhàn)略；其次，目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)跨越新階段，新四大發(fā)明帶動(dòng)了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的整體性提升，以往的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)將向綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新主題轉(zhuǎn)型，而城鄉(xiāng)規(guī)劃這個(gè)對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)依賴性較強(qiáng)的發(fā)展戰(zhàn)略也必將隨之進(jìn)行轉(zhuǎn)型，將“生態(tài)、綠色、地域”作為新常態(tài)新時(shí)期城鄉(xiāng)規(guī)劃的新導(dǎo)向；再次，以空間治理的高格局、高眼光重新定位城鄉(xiāng)規(guī)劃的審批流程和工作方向，如興建創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)園區(qū)、科技園區(qū)、教育園區(qū)等新格局納入城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，在空間治理的新思路中大膽融入“區(qū)塊鏈”、“大數(shù)據(jù)”等新技術(shù)，加速城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展。

新的會(huì)議精神為我們提出了新思路、新要求、新方向，為城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略發(fā)展帶來(lái)了新的思考，在堅(jiān)持打造新型城鎮(zhèn)一體化發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，還需要堅(jiān)持城鄉(xiāng)規(guī)劃戰(zhàn)略的初衷，在上承國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的同時(shí)，下達(dá)普通群眾日常生活，才能將城鄉(xiāng)規(guī)劃工作做出新時(shí)期的新特色。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃改革遭遇新問(wèn)題

在任何時(shí)期，關(guān)系到國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域都時(shí)刻處于緊迫感之中，這是歷史使命、人民生活所需決定的。城鄉(xiāng)規(guī)劃在不斷改革創(chuàng)新之中，在堅(jiān)定地執(zhí)行“中央城市規(guī)劃會(huì)議精神”的同時(shí)，也遭遇到新問(wèn)題。

一是城鄉(xiāng)規(guī)劃工作總是處于被動(dòng)轉(zhuǎn)型的困境之中。地市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的城鄉(xiāng)規(guī)劃缺乏一定的前瞻性，導(dǎo)致了這些地區(qū)在進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)處處掣肘：要么城鄉(xiāng)規(guī)劃中一些大數(shù)據(jù)出現(xiàn)了信息不對(duì)稱，綜合治理體系很難落實(shí)到位；要么缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，包括五年、十年、甚至遠(yuǎn)景規(guī)劃，致使一些地區(qū)出現(xiàn)建了又拆、拆完再建的反工現(xiàn)象，私建濫建等行為也是屢禁不止。

二是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展不均衡現(xiàn)象嚴(yán)重。由于各地政府主要設(shè)在城鎮(zhèn)、社會(huì)優(yōu)質(zhì)資源、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中堅(jiān)力量也大都集中在城鎮(zhèn)地區(qū)，比如開(kāi)發(fā)區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等，且人們對(duì)于城市發(fā)展的要求更高等根深蒂固的觀念影響，在發(fā)展城鄉(xiāng)規(guī)劃時(shí)更偏重城市規(guī)劃，出現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡或者資源分配不均衡等現(xiàn)象，而從空間治理來(lái)講，城市面積要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于鄉(xiāng)村面積，且在治理難度與資源需求方面，都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于鄉(xiāng)村，故而出現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)不均衡的現(xiàn)象。

三是創(chuàng)新思維亟待轉(zhuǎn)變。城鄉(xiāng)規(guī)劃雖然涉及行業(yè)領(lǐng)域較多，但主要還是從建筑景觀方面體現(xiàn)較為直觀。目前我國(guó)很多地區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃力求出“新”，但并非是個(gè)性化地、因地制宜的創(chuàng)新建設(shè)，而是一味追求新技術(shù)、新風(fēng)格，抱著“別的地區(qū)有，我們也要有”的理念進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃，結(jié)果很多造成了千篇一律的格局，很多地區(qū)的城鄉(xiāng)規(guī)劃出現(xiàn)了雷同、甚至相似度極高的景觀建筑風(fēng)格，反而失去了城鄉(xiāng)自有的特點(diǎn)。

3 城鄉(xiāng)規(guī)劃改革的創(chuàng)新之路

在堅(jiān)持“中央城市規(guī)劃會(huì)議精神”的前提下，反思當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃中存在的一些問(wèn)題，有的放矢地進(jìn)行工作思路調(diào)整，加強(qiáng)各項(xiàng)工作落實(shí)與信息反饋，大膽啟用新技術(shù)、新思路，堅(jiān)持“五位一體”、“美麗城鄉(xiāng)”等新導(dǎo)向，將城鄉(xiāng)規(guī)劃改革帶入真正的創(chuàng)新之路。

首先，為扭轉(zhuǎn)當(dāng)前我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃總是慢經(jīng)濟(jì)發(fā)展一步的現(xiàn)狀，解決城鄉(xiāng)規(guī)劃中處處掣肘的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，可制定“一張法治藍(lán)圖”的框架性發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)建遠(yuǎn)景規(guī)劃目標(biāo)，以幸福家園、美麗城鄉(xiāng)為終極目標(biāo)，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的權(quán)威性與貫徹力度，自上而下、自省市到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，逐層落實(shí)，層層把關(guān)，通過(guò)海綿城市、歷史名城、智慧新都、綠色城市、宜居家園等藍(lán)圖目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)堅(jiān)決執(zhí)行、堅(jiān)持到底的工作思路，貫徹城鄉(xiāng)規(guī)劃的總體目標(biāo)，以突出整體規(guī)劃的前瞻性，便于城鄉(xiāng)規(guī)劃的可持續(xù)性發(fā)展。

其次，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃中的資源分配，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。通過(guò)制度執(zhí)行扭轉(zhuǎn)一些領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)于鄉(xiāng)村發(fā)展的偏見(jiàn)，通過(guò)政策性引導(dǎo)加強(qiáng)社會(huì)組織對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的關(guān)注度，推動(dòng)鄉(xiāng)村吸引招商工作的發(fā)展步伐，同時(shí)啟用信息技術(shù)與大數(shù)據(jù)，對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展進(jìn)行分析，提供科學(xué)發(fā)展建議，同時(shí)加快鄉(xiāng)村的信息化進(jìn)程，為資源分配與使用、社會(huì)組織入駐鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局提供硬件基礎(chǔ)設(shè)施，在城鄉(xiāng)建設(shè)中逐步縮小城鄉(xiāng)差異。

再次，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃的因地制宜與個(gè)性化創(chuàng)新之路，杜絕跟隨、復(fù)制等思維對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的影響，尤其對(duì)于歷史特色、民俗文化、自然景觀較為突出的地區(qū)，更應(yīng)圍繞當(dāng)?shù)靥厣M(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)，加強(qiáng)自然景觀地區(qū)的特色規(guī)劃，以景區(qū)為中心進(jìn)行旅游經(jīng)濟(jì)與文化帶的輻射建設(shè)，縮小城鄉(xiāng)建設(shè)差異，通過(guò)特色經(jīng)濟(jì)與文化建設(shè)規(guī)劃，使鄉(xiāng)村成為新經(jīng)濟(jì)發(fā)展的生力軍。

新時(shí)期新常態(tài)發(fā)展的轉(zhuǎn)型時(shí)期，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷融合分裂，新的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為城鄉(xiāng)規(guī)劃帶來(lái)了新的契機(jī)，特別是互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和大數(shù)據(jù)發(fā)展為城鄉(xiāng)規(guī)劃改革增添了雙翼，但如何用好雙翼、避免適得其反，是城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展中需要時(shí)時(shí)關(guān)注的問(wèn)題，也是未來(lái)調(diào)整發(fā)展中所需要注意的問(wèn)題。在城鄉(xiāng)規(guī)劃改革中，創(chuàng)新意味著開(kāi)辟新路，但同時(shí)也需要做到對(duì)舊路之弊的糾正與完善，是在改舊中創(chuàng)新，這一點(diǎn)是對(duì)我國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃改革之路繼承與保持可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。

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