農(nóng)戶宅基地退出的意愿分化及其轉化

孫育軍 楊鈺 孫玉杰

[摘要]以江蘇省建湖縣為例，通過410份有效問卷了解到農(nóng)戶宅基地退出意愿有明顯的分化，仍有一定比例的農(nóng)戶處于不愿意和觀望狀態(tài)，但是絕大多數(shù)農(nóng)戶并不拒絕退出;影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的主要因素包括良好的教育機會、醫(yī)療水平、退出補償標準、良好的社會保障等，這就說明政府合理選擇補償方式及標準、科學布局安置地點保障農(nóng)民居住水平對處于不愿意和觀望狀態(tài)的農(nóng)戶轉化為愿意狀態(tài)，推動農(nóng)村宅基地有效退出至關重要。

[關鍵詞]農(nóng)戶;宅基地退出;意愿;分化;轉化? ?[中圖分類號]F321.1[文獻標識碼]A

1? ? 引言

隨著我國新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的持續(xù)推進，近年來我國人口城鎮(zhèn)化出現(xiàn)了以大城市為主的特征。這就導致了不同級別、不同區(qū)位的城市在人口流動上出現(xiàn)明顯分化：行政級別越高、區(qū)位越接近特大城市的城市，人口吸納能力越高;行政級別越低、區(qū)位越遠離特大城市的城市人口吸納能力越低。從縣級行政單位來看，絕大多數(shù)都屬于人口流出地區(qū)。在人口持續(xù)流出的同時，縣域內的農(nóng)村宅基地普遍存在著農(nóng)村宅基地占地規(guī)模大、用地面積超標、“一戶多宅”、“人減地反增”等問題，人口老齡化和居住分散對農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、生活提升和生態(tài)保護都造成了不利影響?？梢?，推動人口流出縣的農(nóng)村地區(qū)宅基地退出是實現(xiàn)土地節(jié)約集約利用、推動人地掛鉤的重要出路，也是建設美麗鄉(xiāng)村和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然要求。

目前，圍繞農(nóng)戶宅基地退出的相關研究已經(jīng)比較豐富，主要集中在農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀及存在問題、農(nóng)村宅基地退出意愿及影響因素、農(nóng)村宅基地退出補償及退出機制等方面，這些研究指出當前農(nóng)村宅基地退出勢在必行，農(nóng)戶退出意愿家庭及個人因素、區(qū)位條件、補償標準及補償方式、社會因素等多方面的影響，但是其中補償標準是決定農(nóng)戶退出意愿的核心要素，因此有必要從立法體系建設、指標交易等方面完善退出機制。與此同時，多數(shù)研究也指出當前退出方式存在問題，以整村推進為主的退出方式與農(nóng)戶退出意愿及能力的差異性之間存在矛盾，容易造成社會風險。

因此，有必要關注農(nóng)戶的宅基地退出意愿差異，了解其退出意愿的分化程度，并分析其受到多方面因素的影響。從而為更好地推動農(nóng)村宅基地有序退出服務。

2? ? 研究區(qū)域概況及調查方案

2.1? ? 研究區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展水平

建湖縣位于蘇北中部，地處鹽城、淮安、揚州三市交界地帶。境內鹽宿徐高速公路橫跨東西，建寶線縱貫南北，204國道沿京滬線斜穿縣境東北部，徐淮鹽高鐵、阜建高速等重大交通項目正在建設。作為東部非沿?？h份、沿海開放中承接東西、呼應南北的重要樞紐，建湖要充分發(fā)揮經(jīng)濟、生態(tài)、資源等優(yōu)勢，主動適應新常態(tài)，積極融入國家戰(zhàn)略、應對區(qū)域競爭，全面推進結果優(yōu)化調整，深入拓展區(qū)域發(fā)展新空間。

2016年末，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值達510億元，同比增長7.3%;固定資產(chǎn)投資397億元，同比增長11%;在全國縣域經(jīng)濟基本競爭力百強縣中位居第72位。全縣戶籍人口80.06萬人，常住人口73.07萬人，是典型的人口流出縣，2016年城鎮(zhèn)化水平為57.74%，仍處于快速城鎮(zhèn)化階段。

2.2? ? 研究區(qū)域農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀

在長期的城鄉(xiāng)二元結構下，農(nóng)村面貌破舊落后，住房條件差，亟需改善提升。農(nóng)村宅基地上多為上世紀70～90年代建設的住房，占地面積大（戶均約333.5m2）、建筑面積小、零散陳舊，多數(shù)房屋與農(nóng)田犬牙交錯。在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的背景下，大量農(nóng)民進城務工進一步加劇了農(nóng)村宅基地的空心化。根據(jù)2016年全縣農(nóng)村住房情況調查，全縣150306戶住房中，常住戶119076戶只占總戶數(shù)的79.2%，農(nóng)村住房空關戶和季節(jié)戶達20.8%;農(nóng)村住房81.6%為平房，D級和C級住房比例達33.3%，因地處我國龍卷風多發(fā)地區(qū)，存在明顯安全隱患。此外，2016年的農(nóng)村土地調查顯示，建湖村莊用地人口承載僅3596人/km2，人均農(nóng)村宅基地面積達到157.65m2，明顯超出國家相關標準?？梢?，作為人口流出的縣域，建湖具有明顯的農(nóng)村宅基地退出潛力。

2.3? ? 調查方案及樣本情況

同時根據(jù)現(xiàn)有的研究可知，影響農(nóng)戶意愿分化的因素除了農(nóng)戶個人和家庭特征外，核心影響因素是退出補償，此外退出以后的福利變化也是重要的影響因素。因此，問卷內容圍繞兩部分開展，一是農(nóng)戶宅基地退出的意愿調查，二是農(nóng)戶意愿轉化的主要因素。

調查采取分層抽樣和隨機抽樣相結合的方式，對建湖縣11個鎮(zhèn)（街道）的46個行政村發(fā)放455分調查問卷，收回410份有效問卷，有效率90.11%。為了使農(nóng)戶真實的表達自己的想法，此次調查選取的是入戶調查的方式，因此得出的數(shù)據(jù)真實性較高，其基本情況見表1。

3? ? 農(nóng)戶宅基地退出的意愿及分化情況

3.1? ? 農(nóng)戶對宅基地退出的認知

認知是意愿的基礎，農(nóng)戶對宅基地退出概念及相關政策的認知會直接影響其意愿。在受訪農(nóng)戶中，有207戶農(nóng)戶了解宅基地退出的相關政策，占總數(shù)的50.49%，有174戶農(nóng)戶只聽說過退出政策，但具體還不清楚，占總數(shù)的42.44%，有29戶農(nóng)戶沒有聽說過宅基地退出政策，占總數(shù)的7.07%。有176戶農(nóng)戶了解宅基地退出的補償標準，有182戶農(nóng)戶只停留在聽說過宅基地退出的補償標準，具體不了解補償標準是多少，還有52戶農(nóng)戶根本就不了解宅基地退出的補償標準。

在了解宅基地退出補償標準的農(nóng)戶中，依靠政府宣傳了解的占到66.48%，通過電視網(wǎng)絡了解到的站19.89%，通過其他居民了解到的占3.98%，通過其他渠道了解到的占9.66%。可見，絕大多數(shù)農(nóng)戶至少都聽說過宅基地退出，其中政府宣傳起了主要作用。

3.2? ? 農(nóng)戶宅基地退出的意愿及其分化情況

410位受訪農(nóng)戶中有明確退出意愿是186位，占45%;不愿意的81位，約占20%;另外還有143位處于觀望狀態(tài)，約占34%（見表2）?？梢?，建湖農(nóng)戶宅基地退出的意愿呈現(xiàn)出明顯的分化，仍有一定比例的農(nóng)戶處于不愿意和觀望狀態(tài)，但是絕大多數(shù)農(nóng)戶并不拒絕退出，這就為農(nóng)戶實施宅基地退出行為提供了很好的基礎。

4? ? 影響農(nóng)戶意愿轉化的主要因素

4.1? ? 鼓勵農(nóng)戶退出的主要因素

根據(jù)現(xiàn)有研究，考慮到農(nóng)戶宅基地退出前后的福利變化，問卷設置了問題“在您退出宅基地的決定中，以下因素的重要程度如何？”，在答案里給出了合理的退出補償價格、退出后有城鎮(zhèn)戶口、有良好的養(yǎng)老失業(yè)保險、有好的醫(yī)療保險、小孩有好的教育機會、家庭成員有非農(nóng)就業(yè)機會6個選項。調查結果如表3所示，按照李克特量表的5點式賦值法，可以計算得到各因素的重要程度。

從表3可知，“小孩有好的教育機會”分值為4.70，是最重要的鼓勵退出因素，這與建湖當?shù)刂匾暫⒆咏逃睦砟钕喾Ｔ谡{查過程中也發(fā)現(xiàn)，由于縣城、重點鎮(zhèn)不僅在教學質量、教學設施等方面優(yōu)于農(nóng)村，而且更方便孩子上學，部分收入較高的農(nóng)民已經(jīng)在縣城或集鎮(zhèn)購置了房屋;其次，“有好的醫(yī)療水平”這一因素分值也達到了4.69，這主要是因為建湖農(nóng)村的老齡化程度較高，農(nóng)戶家庭成員中的老人一般不愿意改變生活方式，但是其對醫(yī)療資源的需要又隨著年齡增長而增長，縣城、集鎮(zhèn)的醫(yī)療資源明顯優(yōu)于農(nóng)村地區(qū)，成為鼓勵宅基地退出的重要因素;另外，“合理的退出補償價格”、“良好的養(yǎng)老條件”、“非農(nóng)就業(yè)機會”的分值也都在4.0分以上，也是比較重要的鼓勵因素。而“退出后有城鎮(zhèn)戶口”的分值僅3.39，明顯低于其他因素，說明“擁有城鎮(zhèn)戶口”這一因素無法成為宅基地退出的有效激勵因素。

對以上6個選項綜合分析，可以發(fā)現(xiàn)補償標準仍然是鼓勵退出的核心因素，但是“有好的教育機會”、“有好的醫(yī)療水平”、“良好的養(yǎng)老條件”、“非農(nóng)就業(yè)機會”4個因素均與居住區(qū)位有關，因此本次問卷也對農(nóng)戶的補償方式及標準、居住區(qū)位及水平預期進行了調查。

4.2? ? 對補償方式及標準的預期

在補償方式方面，問卷設計了“如果退出宅基地，你優(yōu)選選擇哪種補償方式？”，給出了3種答案：“貨幣補償”是指農(nóng)民退出宅基地后，按照補償標準，領取貨幣補償自行安置;“宅基地安置”是指農(nóng)民在退出原有宅基地后，根據(jù)規(guī)劃，在農(nóng)村新興社區(qū)中獲得一塊宅基地通過自建或統(tǒng)建方式安置;“住房安置”則是指農(nóng)民在退出宅基地后由政府在城鎮(zhèn)建設保障房進行安置，同時給予適度貨幣補償（見表4）。

調查結果表明，在愿意退出的農(nóng)戶中，67.76%的農(nóng)戶選擇了貨幣補償方式，這進一步說明了這部分愿意退出的農(nóng)戶中，貨幣對他們來說可能更有利于他們進城購買住房或者投資;在不愿意和觀望的農(nóng)戶中，絕大多數(shù)的農(nóng)戶傾向于宅基地安置、住房安置的方式，這說明宅基地和住房對他們來說是最核心的部分。

在補償金額方面，問卷提出了“你預期的每戶補償金額是多少”的問題，給出了10萬元、10～15萬元、15～20萬元、20萬元四個選項（見表5）。調查結果表明，僅有9.76%的農(nóng)戶選擇了10萬元以下，如果采用這一標準顯然不利于推進宅基地退出工作;選擇10～15萬元和15～20萬元的農(nóng)戶數(shù)量基本相當，二者相加達到了67%，也就是說10～20萬元的補償標準能滿足絕大多數(shù)農(nóng)戶的預期。觀察“愿意”、“觀望”、“不愿意”3種意愿的農(nóng)戶，可以發(fā)現(xiàn)三者對補償標準的期望值呈梯度增加的態(tài)勢，“愿意”退出的農(nóng)戶補償標準預期最低，“不愿意”退出的農(nóng)戶補償標準預期最高。

考慮到目前建湖農(nóng)村宅基地退出的補償標準約為10～12萬元，以上調研結果一方面說明農(nóng)戶普遍有提高安置補償標準的預期，另一方面也說明若適度提高安置補償標準，能有效激發(fā)觀望狀態(tài)的農(nóng)戶參與退出。

4.3? ? 對安置地及水平的預期

針對居住區(qū)位預期，本次問卷設計了農(nóng)村新型社區(qū)、鄰近鎮(zhèn)區(qū)（集鎮(zhèn)）、縣城、其他四個選項，調查農(nóng)民對安置地的預期。從調查結果來看，農(nóng)戶對這4種安置地的偏好是逐漸降低的。超過三分之一的農(nóng)戶選擇了在農(nóng)村新型社區(qū)居住，其次是鄰近鎮(zhèn)區(qū)、縣城，三者加起來接近90%。說明90%的農(nóng)戶希望在縣域內安置，只有10%的農(nóng)戶希望在縣域外安置。在不愿意退出的農(nóng)戶中，選擇農(nóng)村新型社區(qū)安置的比例最高（59.26%）;觀望狀態(tài)的農(nóng)戶，也有40.56%選擇了農(nóng)村新型社區(qū)（見表6），明顯高于平均值。相反，不愿意退出的農(nóng)戶和觀望狀態(tài)的農(nóng)戶選擇鄰近鎮(zhèn)區(qū)和縣城的低于平均值。這種情況應該是農(nóng)戶家庭經(jīng)濟條件的分化導致到，仍然有相當部分的農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)，擁有農(nóng)業(yè)勞動人口;此外相當部分的農(nóng)戶尤其是老年人具有明顯的鄉(xiāng)土依戀。此外，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的不斷實施，農(nóng)村的基礎設施在不斷完善，環(huán)境也越來越好，加之勞作的方便，多數(shù)農(nóng)戶愿意繼續(xù)留在農(nóng)村。

這就說明，在現(xiàn)有的農(nóng)村宅基地退出中，為了推動更多農(nóng)戶參與，應該保證相當比例的就地安置，即在農(nóng)村新型社區(qū)安置，不能為了追求增減掛鉤指標最大化而盲目將農(nóng)民安置到集鎮(zhèn)和縣城。

在居住水平預期方面，本次調查考慮到居住的公共服務水平、房屋質量、資本性收入等方面，設置了7個選項開展分析，由受訪農(nóng)戶選擇最重視的3項?？傮w來看，入選率最高的3項是方便的交通、堅固的房屋質量、良好的衛(wèi)生醫(yī)療條件。這種預期在愿意、不愿意和觀望3種類型的農(nóng)戶中沒有明顯差別。另外，有更多就業(yè)機會也受到農(nóng)戶重視，410位農(nóng)戶有27.07%選擇了該項（見表7）;但是不愿意退出的農(nóng)戶對“更多的就業(yè)機會”的預期顯著低于愿意退出和觀望狀態(tài)的農(nóng)戶，這可能是由于他們當中有相當部分以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主導致的。以上結果說明，在宅基地退出工作中，無論安置地點在哪里，都需要充分考慮交通基礎配套、醫(yī)療衛(wèi)生條件、住房質量和職住平衡。比如，新型農(nóng)村社區(qū)的選址一定要選擇在交通便利、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度較高的地方，同時應配套醫(yī)務室等基本醫(yī)療設施。

5? ? 結論與政策建議

通過以上分析，可以得到以下結論：

（1）建湖農(nóng)戶宅基地退出的意愿有明顯的分化，仍有一定比例的農(nóng)戶處于不愿意和觀望狀態(tài)，但是絕大多數(shù)農(nóng)戶并不拒絕退出，這就為農(nóng)戶實施宅基地退出行為提供了很好的基礎。

（2）影響農(nóng)戶宅基地退出意愿的因子主要包括良好的教育機會、醫(yī)療水平、退出補償標準、良好的社會保障等，這就說明政府合理選擇補償方式及標準、科學布局安置地點保障農(nóng)民居住水平對處于不愿意和觀望狀態(tài)的農(nóng)戶轉化為愿意狀態(tài)，推動農(nóng)村宅基地有效退出至關重要。

針對以上結論，提出以下政策建議：

第一，適度提高補償標準，合理引導農(nóng)民預期。補償標準仍然是農(nóng)戶退出宅基地的關鍵因素。要依據(jù)當?shù)貙嶋H情況適度提高補償標準，同時政府合理引導農(nóng)民形成正確的預期，并出臺配套的政策保障，確保退出農(nóng)戶真正得到實惠。

第二，尊重農(nóng)民意愿，靈活合理選擇補償方式。多種多樣的補償方式和安置區(qū)是農(nóng)戶退出宅基地的重要因素。依據(jù)前文分析，在退出過程中，宅基地安置、住房安置是農(nóng)戶比較青睞的補償方式，因此實際工作中，要嘗試多樣化的補償方式，以滿足農(nóng)戶的實際需求。

第三，提高農(nóng)民居住水平，完善基礎設施配置。應根據(jù)退出農(nóng)戶的意愿要求，在鄉(xiāng)村振興背景下，結合特色田園鄉(xiāng)村建設，因地制宜地設計不同類型、不同級別的安置區(qū)，并進一步加強安置區(qū)基礎設施建設，如道路、學校、衛(wèi)生所/醫(yī)療室、文化廣場、農(nóng)耕文化園等，使退出農(nóng)戶在之后有更好的居住、生活環(huán)境。

第四，提高農(nóng)民的社會保障水平，加強就業(yè)技能培訓。醫(yī)療、養(yǎng)老等保障機制和就業(yè)關乎農(nóng)戶退出后的生活水平，針對年齡較大的農(nóng)民可以提高其社會保障水平，針對適齡就業(yè)農(nóng)民應加強其就業(yè)技能培訓。

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