農村土地經營權流轉的社會治理問題探討

劉文花

[摘要]實行農村土地經營權流轉，實現適度規(guī)模經營是大勢所趨。但是，要按照中央精神，科學有序推進，切不可操之過急，否則會產生諸多問題?；趯村的調查，發(fā)現土地經營權流轉信息不公開、操作不規(guī)范、農民權益無保障等問題，引發(fā)民心不穩(wěn)、家庭糾紛、收益減少、村民凝聚力減弱、老年人生活狀況不佳等負面影響，需要村兩委、經營者、各級政府發(fā)揮各自職能加以解決。探索適合H村類型的農村土地經營權流轉模式，解決承包地碎片化經營的方式，集中單個承包戶土地，鼓勵村集體成員之間流轉土地經營權，建設家庭農場等新型農村經營主體，以此作為過渡，最終實現土地集中規(guī)模經營。

[關鍵詞]三權分置;土地經營權流轉;社會保障體系;小城鎮(zhèn)建設

[中圖分類號] F321.1 [文獻標識碼]A

1? ? 問題提出

2014年中央一號文件號提到所有權、承包權、經營權的“三權分置”，2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，實行集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”。黨的十九大提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，提出鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地“三權”分置制度。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。這為農民吃了定心丸，也為農村土地改革提供了政策基礎，為農村土地的高效利用、農村的發(fā)展和農民富裕提供了明確而穩(wěn)定的預期。

在黨和國家政策指引下，2017年，H村完成土地確權工作，承包戶拿到《農村土地承包經營權證》， 2018年3月初，全村土地經營權流轉確定，由一家外省市企業(yè)集中經營，按照每667m2每年1000元的價格預付5年流轉費給土地承包戶。土地經營權流轉推進如此之快，伴隨的是頗多隱憂，需要多方努力去破解由此引發(fā)的社會治理問題。

H村坐落位置相對偏僻，是一個只有90余戶，現有200余人的小村莊，耕地133.33hm2左右，距離縣城約20km。H村是一個傳統的以農業(yè)生產為主的村莊，土地耕種采用分散、零碎的方式，全村耕地分為若干片，每片再分給每個承包戶土地，這給耕作帶來很大麻煩，投入大而收益小，耕地效益低下。村里沒有二、三產業(yè)，村民的收入來源主要依靠耕種土地，村子所在的鎮(zhèn)也沒有能夠吸納大量人員就業(yè)的企業(yè)。最近十多年，土地收益不確定而且收入少，村民都想辦法外出打工，青壯年勞動力和部分老年人由村里的“包工頭”帶領到縣城或周邊地區(qū)打工，早出晚歸，農忙時能不錯過耕種，村民收入從土地收益為主轉變?yōu)橐詣展な杖霝橹鳌?/p>

2? ? 土地經營權流轉：幾家歡喜幾家愁

對于土地經營權流轉，村民的態(tài)度不盡相同，主要由其自身狀況決定。按照農戶與土地的關系，對H村農戶進行如下群體劃分：一是，親自耕種土地，完全依靠土地獲取收入，農戶數量極少，而且是勞動能力強的青壯年;二是，親自耕種土地，同時夫妻雙方或一人打工，占青壯年家庭的絕對多數;三是，不種土地，將其經營權流轉給同村其他人或周邊鄰村人，收取流轉費。不耕種土地的群體又具體分為：舉家搬遷離開村子的;夫妻雙方或一方進城給子女看孩子，無力耕種土地的;老年夫妻留守在家，勞動力難以支撐土地耕種的;老年單身漢，無力種地，享受五保待遇的。不同群體對土地經營權流轉的態(tài)度大相徑庭，群體一、二因為經濟負擔重，希望土地由自己經營，相對于獲取的流轉費，自認為能收入更多;群體三，盼望著土地經營權盡快流轉，一方面能獲取比個體間流轉更多的收益，另一方面不再擔心每年能否把土地經營權流轉出去，因為碎片化經營和土地收益難以預期，農戶種地的意愿不斷降低，流轉費用也逐年降低，甚至出現耕地讓人免費耕種的情況，只要不撂荒就行。

3? ? 土地經營權流轉引發(fā)的社會治理問題

3.1? ? 信息不明，民心不穩(wěn)

H村此次土地經營權流轉，整個流程處于信息不公開狀態(tài)，村民捕風捉影，私下議論，村支部書記不在村里居住，村委會主任也不主動公開，村民相問回復也是模棱兩可，村民只能等待和被動配合，比如上交身份證、戶口簿之類的證件，具體如何操作一概不知。雖然村里通知流轉已定，但尚未簽訂合同，農時已到，又通知村民整理土地，先自行耕種，何時集中經營等待消息，如此，村民茫然無措。

3.2? ? 利益之爭，家庭糾紛

土地承包以戶為單位發(fā)放《農村土地承包經營權證》，被確權的土地時間跨度比較長，包括之前兩輪承包但尚未到期的土地，每個承包戶的承包地構成比較復雜，與之相關的是復雜的利益關系?！霸鋈瞬辉龅?、減人不減地”是我國農村繼包產到戶之后的一項重要制度安排，農戶的家庭人口變化不會帶來相應的土地變化，在土地經營權流轉后，容易產生家庭糾紛。兒子成家后，妻子非本村成員，子女為新增無地人口，在共同經營土地時矛盾不明顯，按照農村傳統，女兒不會要求分收成，父子之間不算明白賬，一家人和氣生財。但此次流轉后，收益不是來自共同經營土地，而是明確的流轉費，錢怎么分配就成了問題。出嫁的女兒曾經分得的土地，此時是否會提出取得收益？家庭成員之間如果和睦相處、不計較小利，問題便可忽略，若不是如此，家庭糾紛便在所難免。

3.3? ? 寅吃卯糧，影響生活

此次H村土地經營權流轉據說預付五年流轉費，村民會一次性拿到一筆錢，這筆錢如何使用也關系到村民的長期生活質量。如果將這筆錢一次性使用完畢（如幫助子女還房貸或還借款），就會出現寅吃卯糧的情況，后續(xù)生活如何維持成為現實難題，對于收入渠道狹窄的老年人而言尤其如此。

3.4? ? 收益減少，生活隱憂

雖然親自經營土地收益有無、大小都難以預期，但對于H村而言，長期以來主要耕種經濟作物，如果不出現極端的自然災害和極低的農產品價格，土地收益還是要多于流轉費，因此，此次流轉會導致村民土地收益減少。加之，農民以打工為重要收入來源，而打工不穩(wěn)定，收入難預期。對于青壯年群體來講，生活負擔重，經濟壓力大，社會保障不健全，難免產生憂慮。

3.5? ? 精神文化匱乏，村民凝聚力減弱

在傳統的中國農村，小農經濟和熟人社會的特征，形成了互幫互助的鄰里關系;鄉(xiāng)紳群體作為農村文化的引領者，也使他們成為凝聚民意的重要力量;宗族文化既表現為對“家”的重視，又表現為對“族”的認同，形成了不同規(guī)模的凝聚力向心力極強的團體。改革開放引發(fā)了我國各個方面的巨大變革，農村社會發(fā)生了翻天覆地的變化，社會結構、社會關系和社會文化都處于不斷調整之中。農民物質生活水平不斷提高，但精神生活匱乏，家庭聯產承包責任制使得農戶各自獨立經營，農戶間的互助、合作明顯減少，市場經濟下人的價值觀發(fā)生變化，人際交往也逐漸功利化，這也是H村面臨的現實問題。土地經營權流轉后，村民無地可種，以農業(yè)生產為紐帶的互幫互助不在，親情淡化，村民關系以原子化的形式呈現，還會因為打工機會產生矛盾與不和。

3.6? ? 社會保障不足，老年人生存狀況不佳

與城鎮(zhèn)職工不同，農民養(yǎng)老保障不完善，安享晚年的經濟實力不足。H村因城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險政策宣傳不到位，目前只有幾個知曉政策的村民自己到鎮(zhèn)民政部門繳納了養(yǎng)老保險，到了六十周歲享有每月三百多元的養(yǎng)老金，其他老人享有的是按照不同年齡階段每人每月一百元左右的養(yǎng)老補貼。從養(yǎng)老社會保障而言，老年人的養(yǎng)老是不能解決的，主要還是家庭養(yǎng)老來承擔。但是家庭養(yǎng)老也面臨一些問題：一是，兒女經濟來源狀況不佳，收入不多，還要承擔養(yǎng)育子女的重任，加上孝道文化衰落，在贍養(yǎng)老人方面的花費便會縮減甚至沒有，更有甚者還要“啃老”;二是，在H村適齡男青年結婚，女方都要求在縣城買房，為了能讓兒子娶上媳婦，父母傾其所有甚至不惜借錢給兒子買房，而所借的錢由父母來還。不僅如此，小家庭后續(xù)的生活可能還會由父母補貼，因為多數在縣城買房居住的小家庭，夫妻沒有固定的收入，當生活難以維系時就要依靠父母，作為老年人的父母，背上了無休止的負擔，他們要想方設法出去打工賺錢，而受到年齡限制，打工機會很少;三是，老年人還要幫助撫養(yǎng)孫子女，給兒女看孩子。一般有三種情況：把孩子帶回村子;奶奶去縣城或更遠的地方看，留爺爺在家;老兩口一起離開家到兒女家?。ǜ鶕r村的傳統，一般都是給兒子看孩子）?？春⒆訒е吕夏耆耸杖霚p少或失去收入，留在家里的老人無人照料，這些都是老年人客觀存在的難題，嚴重影響其生活質量。

4? ? 發(fā)揮多主體作用加強社會治理

4.1? ? 村兩委要盡職盡責

現任村兩委要認識到新情況、新問題，樹立問題意識和責任意識，體察民情關心民意，真正成為農民的主心骨和領路人，為此要在以下方面發(fā)揮積極作用：一是，認真系統地學習黨和國家關于農村土地改革的各項政策、法律、法規(guī)，學懂吃透，保證政策落實不走樣，村民權益不受損。二是，落實村務公開制度，保證與村民利益相關的信息公開透明。三是，解決關于土地分配的歷史遺留問題，做到公開平等，一視同仁。承包戶現有承包地是經過兩輪土地分配確定下來的，因為村里留有機動地，在第二輪承包時，新增無地人口也分得了土地，此后便不再分配，而且因為政策執(zhí)行有偏差，第二輪承包時將戶口遷出的在校學生被剝奪了土地分配權，在此次經營權流轉中，這些歷史遺留問題都被提出來要求村里解決，這就需要村兩委集思廣益，與村民協商，以公開平等的方式將問題解決，避免矛盾激化。四是，預防和化解由土地經營權流轉引發(fā)的家庭糾紛和社會矛盾。上文已經提及可能引發(fā)的家庭內部矛盾以及村民與村兩委之間的矛盾，村兩委要做到未雨綢繆，有效應對。五是，為村民生計問題殫精竭慮，勇于擔當?？紤]如何與經營企業(yè)建立長效溝通與合作機制，爭取村民就業(yè)機會和村民共享福利;爭取與周邊村鎮(zhèn)建立廣泛聯系，實現就業(yè)信息和資源共享，為村民謀求更多出路;與村民群策群力，發(fā)揮外出能人的作用，鼓勵其回村創(chuàng)業(yè)，回報父老鄉(xiāng)親。

4.2? ? 經營企業(yè)要履行社會責任

作為市場主體的企業(yè)，在爭取利潤最大化的同時必須承擔社會責任，H村土地經營權流轉的接收方，也要努力承擔以下責任：一是，在土地經營過程中優(yōu)先安置村民就業(yè);二是，利用積累的各種社會資源，幫助村民就業(yè);三是，實施一些惠民項目和工程，實現企業(yè)發(fā)展與農民生活水平提升雙贏;四是，對土地科學合理利用，不改變土地用途，不浪費土地資源，不降低土壤質量，不加重土壤水等污染。

4.3? ? 政府進行必要的指導和監(jiān)督，做好保障工作

考慮到村兩委的構成人員綜合素質不高和工作能力不強，政府在保障村民利益方面必須有所作為。一是，土地經營權流轉涉及到諸多法律問題，政府要進行積極指導，確保流轉合法依規(guī)有序進行，做好預防和化解矛盾糾紛工作，保護農民合法權益不受侵害。二是，在社會保障方面，積極宣傳和落實城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度和大病保險制度，提升農民養(yǎng)老水平和醫(yī)療保障水平，解除農村養(yǎng)老和醫(yī)療的后顧之憂，打消農民不敢看病、看不起病的想法，解決農民因病致貧、因病返貧的問題，能夠讓農民身體健康，頤養(yǎng)天年。三是，培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的““三農””工作隊伍，這也是黨的十九大為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的要求。

4.4? ? 幫扶團隊要及時調整幫扶思路和幫扶舉措

根據中央和地方的扶貧規(guī)劃，扶貧工作組于2017年進駐H村，但關于工作組的幫扶思路和舉措等重要信息，至今未向村民公開，也尚未開展任何實質性的工作，村民一頭霧水也無可奈何。土地經營權流轉是工作組面對的新情況，原有的工作思路和規(guī)劃要及時進行調整，以解決新情況帶來的新問題。根據精準扶貧的要求，扶貧工作組要積極參與到此次土地經營權流轉過程中，根據H村的實際情況，分析土地經營權是否要集中流轉，如何流轉，流轉后出現的問題如何解決等現實問題。

5? ? 兼論與H村同類型村莊的土地經營權流轉適合

模式

《關于引導農村土地經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）指出，“土地流轉和適度規(guī)模經營是發(fā)展現代農業(yè)的必由之路”，但“應從我國人多地少、農村情況千差萬別的實際出發(fā)，積極穩(wěn)妥地推進”?！案母锏姆较蛞鳎阶右€(wěn)，既要加大政策扶持力度，加強典型示范引導，鼓勵創(chuàng)新農業(yè)經營體制機制，又要因地制宜、循序漸進，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，使農業(yè)適度規(guī)模經營發(fā)展與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應，讓農民成為土地流轉和規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者，避免走彎路”。因此，在土地經營權流轉上，既要尊重矛盾的普遍性，又要強調矛盾的特殊性，做到具體問題具體分析。情況與H村類似的村莊大量存在，要根據村莊現狀，探索適合的土地經營權流轉模式。

5.1? ? 集體經營的困境

集體經營是將承包戶土地經營權流轉給本村集體，承包戶以土地經營權入股，村集體作為法人，對集體土地統一經營管理，承包戶以流轉的土地經營權獲得分紅，亦或承擔損失。當前常見的形式是合作社，有的村先組織承包戶入合作社，再將土地流轉給經營方。但是，基于對H村的長期考察，實施集體經營困境重重。

5.1.1? ? 村兩委給村民留下不可信的印象，為村集體經營造成了最大阻礙。村民不信任村兩委，主要有以下原因：一是，村委會選舉不規(guī)范，存在拉票賄選行為，宗族勢力影響還在，使得當選的村委會主任難以服眾，也讓村民產生“當官為撈取好處”的想法;二是，村務不公開、財務不公開，村民不清楚與自身利益相關的決定是如何做出的，村集體的收入有哪些，錢都是怎么花的。以此次土地經營權流轉為例，村里一直是口口相傳，沒有獲取消息的正規(guī)渠道，村民對村兩委的工作嚴重不滿。此外，存在村兩委人員吃喝，村監(jiān)督委員陪同的現象，這些都加深了村民對村兩委成員集體腐敗的印象;三是，村兩委職責虛化、弱化，與村民聯系少矛盾多。農村聯產承包責任制實施以后，承包戶獨立經營自己的土地，尤其是2006年取消農業(yè)稅以后，村民對村集體和村兩委的依賴性驟減。村干部主要完成上級政府下達的各項任務，服務村莊意識淡薄，管理村莊能力不強。在落實政策時，因為村干部掌握信息、稀缺的資源以及分配資源的權力，常出現暗箱操作、徇私舞弊、有失公平的情況，引發(fā)村民不滿，比如享受低保待遇人員的確定等。

5.1.2? ? 村里缺少經營管理方面的能人。村莊小，人口少，能人鳳毛麟角，即便有也是在外打拼，對村里的事務漠不關心。農村擁有崇敬能人的傳統，古代的鄉(xiāng)賢是農村社會成員效仿的對象，是鄉(xiāng)村文化的引領者和鄉(xiāng)村事務的管理者。而當前，農村鄉(xiāng)賢傳統衰落，市場經濟下，賺錢多少成為評判個人成功的重要甚至是唯一的標準，農村認可的能人也是能賺錢的人，若是能回鄉(xiāng)帶領父老鄉(xiāng)親共同致富，可將其視為新鄉(xiāng)賢，農村渴望新鄉(xiāng)賢的出現，或回村投資創(chuàng)業(yè)，或助力改善鄉(xiāng)風文明，或提供管理咨詢，為村集體經濟發(fā)展和精神文化提升做出積極貢獻。承包戶的土地經營權流轉給集體后，因為缺少懂經營會管理的能人，耕地能否帶來收益、帶來多大收益成為懸念。

5.1.3? ? 缺少集體第二、三產業(yè)支撐。單純依靠耕種土地獲取收益要承擔很大風險，一方面農業(yè)“靠天吃飯”，受自然氣候條件影響很大，農業(yè)保險未普及、不完善;另一方面，沒有懂經營會管理的能人，無法實現農產品與市場的良性對接，難免出現盲目生產，收益難以保障。如果沒有能夠盈利的第二、三產業(yè)經濟體的支撐，村民收入難以預期。

總之，出于對村干部的不信任（包括品德和能力兩方面的不信任），出于對收入風險的考慮，以村集體經營的方式進行土地經營權的流轉難以實現。

5.2? ? 小城鎮(zhèn)建設不現實

推進城鎮(zhèn)化建設與土地經營權流轉是相輔相成的，城鎮(zhèn)化建設取決于客觀的經濟社會發(fā)展情況，不能盲目推進。具備條件的城鎮(zhèn)化建設有利于推進土地經營權流轉，達到水到渠成的效果;而在不具備城鎮(zhèn)化建設的條件下進行土地經營權流轉，承包戶失去了土地經營自主權，卻沒有穩(wěn)定的就業(yè)和全面的社會保障，農民生計會受到影響。

5.2.1? ? 缺乏小城鎮(zhèn)建設的經濟基礎。H村所在的鎮(zhèn)是一個經濟發(fā)展較為落后的鎮(zhèn)，沒有支柱產業(yè)和頗具規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這就造成小城鎮(zhèn)建設不得不面對兩個現實難題：一是缺乏搞小城鎮(zhèn)建設的財力支持，包括社會保障體系建設所需的持續(xù)財力支撐;二是不能解決村民就近就業(yè)，村民要么面臨生計問題，要么外出打工飽受奔波之苦。

5.2.2? ? 不具備小城鎮(zhèn)建設的區(qū)位優(yōu)勢。村莊離交通要道、縣城、市區(qū)都較遠，小城鎮(zhèn)建設沒有區(qū)位優(yōu)勢，這也是導致地區(qū)發(fā)展落后的一個重要原因。

5.2.3? ? 未納入政府小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃。在城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地使用等方面，缺乏有權限層級政府的支持。在政府主導的城鎮(zhèn)化進程中，缺少政府的支持，小城鎮(zhèn)建設困難重重。

5.3? ? 單個承包戶土地集中，集體成員之間土地經營權流轉——

現實的過渡的模式選擇

村級經濟組織有所謂 “集體經濟組織”性質的相關規(guī)定，但又采取了“家庭聯產承包責任制”的具體變通做法，因而在實質上，農村經濟基本上屬于小農經濟。這種分散的小農經濟要在任何肥沃的土地上創(chuàng)造出超人的生產力都是一件不容易的事情。

當前，類似于H村承包戶土地碎片化經營的村莊不在少數，導致單個承包戶土地經營成本高（尤其是人力成本）、收益低，機械化作業(yè)難以實現，耕種作物種類受到限制。因為擔心影響到相鄰土地上農作物的生長，每個承包戶在自己土地上耕種什么作物是不自由的，而農戶之間達成一致、統一耕種某種作物的可能性又不大，因此只能在不影響他人的前提下各種各田，不排除因耕種作物產生的糾紛。

將村集體土地進行整理，劃條并塊，碎片化的承包地調整為成條成塊的土地，這樣便于機械化操作和現代化設施使用，承包戶對作物的耕種自由權也會加大。同時，作為村集體成員的承包戶之間可以進行土地經營權流轉，一方面滿足了村民對土地的不同需要，另一方面有利于家庭農場等新型農村經營主體的建立和發(fā)展。

上述模式較為現實，也易于操作，能夠解決類似于H村這樣較為傳統的農村土地耕種出現的問題。但這種模式也是過渡性質的，給村民一個緩沖期，使他們既有得以提高的土地收益，又能夠在減輕耕種土地人力負擔的情況下獲得更多打工收入，使土地真正成為農民的生存保障。在緩沖期內，村集體要大力發(fā)展第二、三產業(yè)，作為村民安居樂業(yè)的堅實后盾。農村土地經營權流轉是中國經濟社會發(fā)展的必然，是大勢所趨，只有實現土地規(guī)模經營才能發(fā)揮土地的最大效用，為國家的長治久安提供根本保證。但是，在實施過程中不能操之過急，要按照中央精神穩(wěn)步、有序推進，少走彎路離成功會更近。

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