溫江區(qū)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中存在的問題及建議

鄭峻青 鄒秀 孟洵

摘 要：溫江區(qū)在2006年推行了新的土地政策“雙放棄”模式，為了揭示溫江區(qū)推行新政策后還存在的問題，并希望針對這些問題提出有效的改革建議。本文通過對溫江區(qū)公平鎮(zhèn)、萬春鎮(zhèn)、柳城鎮(zhèn)實地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)溫江區(qū)在新政策的環(huán)境下存在的一些問題：農(nóng)村集體建設用地利用較分散、一戶多宅的現(xiàn)象嚴重、公共設施用地投入較少。分析產(chǎn)生這些問題的原因，提出了完善相關(guān)法律法規(guī)、完善土地收益分配制度、加強對農(nóng)村集體建設用地的合理規(guī)劃的建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設用地；土地流轉(zhuǎn)；土地市場；流轉(zhuǎn)收益分配

文章編號：1004-7026（2018）01-0030-02 中國圖書分類號：F321.1 文獻標志碼：A

1 研究背景

農(nóng)村集體建設用地是指所有權(quán)歸集體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于公益事業(yè)、公共設施和農(nóng)村居民居住的用地[1]。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，土地資源日漸緊張，增加了城市土地的價格。同時由于農(nóng)村人民的收入不斷增加，渴望擁有更加便利的生活，很多農(nóng)村人口紛紛前往城市工作，導致農(nóng)村大量土地閑置。閑置下來的土地逐漸被投資商進行開發(fā)利用，由于雙方利益的驅(qū)使，土地流轉(zhuǎn)市場日漸活躍。但是目前我國對于集體建設用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)并不完善，比如集體用地中的宅基地，國家規(guī)定宅基地所有權(quán)是集體，使用權(quán)是農(nóng)民個人，因此不允許個體將宅基地進行轉(zhuǎn)讓出租[2]。但是卻沒有明確宅基地上所建的住宅是否可以轉(zhuǎn)讓，這種模糊的定義使得流轉(zhuǎn)市場十分混亂。

2 研究意義

本文所研究的溫江區(qū)作為改革試點區(qū)，主要提出了“雙放棄模式”，若農(nóng)民愿意自愿放棄土地的承包經(jīng)營權(quán)和宅基地的使用權(quán)，那么可以獲得由政府出資的在城區(qū)建設的住宅，同時享有與城鎮(zhèn)居民一樣的社保待遇[3]。這種模式有效的解決了宅基地被閑置的問題，政府統(tǒng)一收回的土地由社區(qū)集體經(jīng)營可使閑置的土地得到有效利用。但是，在改革中仍存在一系列的問題需要解決，本文通過研究溫江區(qū)集體建設用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀分析出當前土地流轉(zhuǎn)中所存在的問題，并結(jié)合文獻提出解決的辦法。對溫江區(qū)更快綜合全面的發(fā)展具有重要的意義。

3 調(diào)查對象

3.1 研究地區(qū)概況

溫江區(qū)是成都市市轄區(qū)，成都平原腹心，東臨成都市青羊區(qū)，南毗雙流縣，西接崇州市，北靠郫縣、都江堰市。全區(qū)幅員面積277.8km2，管轄6個鎮(zhèn)（公平鎮(zhèn)、萬春鎮(zhèn)、踏水鎮(zhèn)、天府鎮(zhèn)、和盛鎮(zhèn)、柳城鎮(zhèn)），4個街道辦事處，166個村。2012年末溫江區(qū)常住人口46.1萬人，城鎮(zhèn)化率64.0%。其中：非農(nóng)業(yè)人口30.48萬人，農(nóng)業(yè)人口7.85萬人[4]。

4 調(diào)查內(nèi)容

4.1 溫江區(qū)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

4.1.1 “雙放棄”制度下城鎮(zhèn)化水平明顯提高。溫江作為率先提出土地改革的地區(qū)之一，自2006年開始改革以來獲得了很大的成就。許多農(nóng)村人口都實現(xiàn)了身份的轉(zhuǎn)化，促進了城鎮(zhèn)化水平的發(fā)展。政府對農(nóng)民自愿放棄的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃集中利用，將土地承包給企業(yè)，實現(xiàn)了土地的再次利用，有效的降低了土地的浪費。另一方面，“雙放棄”制度為想去城市的農(nóng)民提供了較好的平臺。

4.1.2 農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)市場活躍農(nóng)民利益得到有效保證。溫江區(qū)的改革使農(nóng)民的效益有了很大的提升。為了鼓勵農(nóng)民將自己的土地變?yōu)榭闪鲃淤Y產(chǎn)，溫江區(qū)單獨成立了溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔保有限公司和溫江區(qū)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易公司。前者主要負責擔保土地承包經(jīng)營權(quán)和對抵押融資宅基地、房屋住宅等。后者主要負責林權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設用地使用權(quán)等流轉(zhuǎn)和產(chǎn)業(yè)化項目融資?？梢?，溫江區(qū)對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)十分重視，為土地流轉(zhuǎn)專門成立部門保證農(nóng)民的利益。村民認為隨著土地政策的不斷改革，自己的生活水平有了很大的提高，并且表示在土地流轉(zhuǎn)中自己的利益基本得到保證。

4.2 溫江區(qū)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)中存在的問題

4.2.1 農(nóng)村集體建設用地利用分散。通過查閱文獻，走訪當?shù)匕l(fā)現(xiàn)由于農(nóng)村居民點分散，地塊普遍偏小，且建設缺乏秩序，雖然建設用地占地面積大，但是由于不符合節(jié)約集中利用的原則，建設用地的利用率很低。另一方面，隨著溫江發(fā)展越來越快，開發(fā)區(qū)的面積也逐漸擴大，但是開發(fā)區(qū)的布局卻不集中，土地投入量相當大，浪費較為嚴重。溫江區(qū)的重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分布也是比較零碎，導致很難將土地大面積利用起來。

4.2.2 農(nóng)村集體建設用地公共設施用地較少。通過走訪發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公共設施建設用地占地面積有所不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綠化率也比城區(qū)內(nèi)少。一些居民對目前的公共設施并不滿意，在全面規(guī)劃城鄉(xiāng)服務公共設施方面還需要進一步完善?？梢?，溫江區(qū)的公共服務設施還不能滿足居民的需要，應該加大對公共設施建設的土地投入和資金投入。

4.2.3 以農(nóng)村宅基地為主“一戶多宅”現(xiàn)象嚴重。據(jù)走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，溫江區(qū)一戶多宅家庭占調(diào)查住戶的39.94%，調(diào)查家庭中一戶多宅的家庭戶均擁有宅基地約為128.9～142.5m2。違規(guī)面積比例是影響農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的重要因素，由于國家對于農(nóng)村宅基地的管理還不夠規(guī)范，且宅基地分配給農(nóng)民可以無償、無期限的使用，且宅基地可以繼承。因此，許多農(nóng)民千方百計的獲取宅基地，導致“一戶多宅”現(xiàn)象的普遍。

4.3 溫江區(qū)農(nóng)村建設用地流轉(zhuǎn)中存在的問題原因分析

4.3.1 缺乏合理的規(guī)劃措施。就溫江區(qū)農(nóng)村建設用地利用率低的問題，原因主要為政府雖然大力控制農(nóng)村用地的浪費率，將荒廢的土地再次利用，但是，卻缺乏整體的規(guī)劃。導致土地分散，雖然土地荒廢率大大降低，但整體的利用率的提高卻不對等。

4.3.2 有關(guān)法律法規(guī)不完善。目前國家設計農(nóng)村集體建設用地的法律主要是《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》，對與土地流轉(zhuǎn)并沒有詳細的規(guī)范條例。因此，在流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了很多問題。就集體建設用地中的農(nóng)村宅基地來說，由于我國宅基地使用權(quán)的關(guān)系復雜，無論從流轉(zhuǎn)的條件、范圍方式及土地產(chǎn)權(quán)等都沒有明確的法規(guī)依據(jù)[5]。當出現(xiàn)了相關(guān)問題時缺乏有關(guān)政策做指導，也就增加了宅基地的管理難度。許多村民對相關(guān)法律不熟悉的情況下將宅基地出租和轉(zhuǎn)讓，若交易雙方發(fā)生糾紛，沒有相關(guān)法律做規(guī)范約束，問題很容易被擴大化，導致更大的案件，也不利于農(nóng)村社會的穩(wěn)定性[6]。

4.3.3 “雙放棄”模式與“增減掛鉤”銜接性差。溫江區(qū)政府在“雙放棄”改革中對農(nóng)民的補償標準是按照“組內(nèi)平均水平”，這種做法的好處是有效的避免確權(quán)糾紛的同時還減少了制度推行的成本。但是到改革后期，這個方法出現(xiàn)了明顯的缺陷，由于實測指標與人均水平有所差異導致建設用地指標的標準無法確立。又由于前期當?shù)卣畬ν恋禺a(chǎn)權(quán)問題的登記上有所紕漏，因此導致“雙放棄”與“增減掛鉤”的銜接性所有不足。這些問題的出現(xiàn)使溫江區(qū)土地改革效益難以達到預期的效果。

4.3.4 大力發(fā)展開發(fā)區(qū)忽視公共設施建設。溫江區(qū)自實行新的土地政策以來，農(nóng)村人民人均GDP有了明顯增長。大量農(nóng)村用地被政府有償回收，并有效利用承包給各企業(yè)開發(fā)建設工廠等。在集體建設用地分劃上忽視了公共設施的建設，雖然土地利用率有了提高，但是公共設施用地較少，農(nóng)民生活環(huán)境還有待改善。

5 關(guān)于溫江區(qū)農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)的建議

5.1 加強對農(nóng)村集體建設用地的合理規(guī)劃

根據(jù)溫江區(qū)的實際情況成立專門的農(nóng)村集體建設用地規(guī)劃部門，結(jié)合規(guī)劃優(yōu)秀的地區(qū)案例。對農(nóng)村進行重新規(guī)劃，對開發(fā)區(qū)的建設和公共設施的建設等統(tǒng)一規(guī)劃，使建設用地得到最大化的利用。在保證地區(qū)經(jīng)濟高速發(fā)展的同時，提高農(nóng)民生活環(huán)境。

5.2 完善有關(guān)法律政策

國家以及當?shù)卣恢标P(guān)注著農(nóng)村集體建設用地的流轉(zhuǎn)問題。溫江作為土地改革的示范點，在政策的推行上有值得借鑒的地方，也取得了相應的效益。但是法律規(guī)范一直是沒有徹底解決的問題，當前國家出臺的有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)的法律還停留在較為籠統(tǒng)的層面上。因此，在推行新政策時缺乏相應的法律作為規(guī)范，導致難度增加。

5.3 完善政策配套注重制度政策的銜接

在創(chuàng)新土地政策的建立過程中，要注重與國家政策的銜接和配合。不能違背國家相關(guān)政策的約束，要注重與國家政策和相關(guān)法律的協(xié)調(diào)。此外，要統(tǒng)一標準，如補償標準等。如果標準不同，新政策的推行就會遇到困難，影響農(nóng)村的穩(wěn)定性。

5.4 完善土地收益分配制度

由于缺乏合理統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)交易市場制度，土地流轉(zhuǎn)的收益分配也十分混亂。如何兼顧國家、集體、個人的利益，溫江區(qū)在土地流轉(zhuǎn)市場日益活躍的環(huán)境下，需要秉著“公平分配原則”建立適合當?shù)氐耐恋厥找娣峙錂C制，原則上農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)擁有人應享有絕大多數(shù)利益，有關(guān)集體組織分配剩余的流轉(zhuǎn)收益，根本上保證農(nóng)民的利益。只有合理的分配制度才能使市場健康有序的運轉(zhuǎn)。

參考文獻：

[1]劉俊.中國土地法理論研究[M].法律出版社，2006：317-319.

[2]王利明.物權(quán)法研究[M].中國人民大學出版社，2002：27-29.

[3]何忠洲.“成都試點土地換身份：雙放棄加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌進程”，搜狐網(wǎng).

[4]溫江在線.http：//baike.so.com/doc/5203084-5434942.html

[5]樊志全.土地權(quán)利理論與方法[M].中國農(nóng)業(yè)出版社，2005（2）：110一270.

[6]左良平.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究[M].長沙，中南大學出版社，2007（6）：7-9.