德國高等教育國際參與的國家政策研究

張小紅

[摘要]英國文化教育協(xié)會2016年5月公布了《全球高等教育現(xiàn)狀：國際參與的國家政策框架》（以下簡稱《政策框架》）研究報告。該研究發(fā)現(xiàn)：德國高等教育國際參與的國家政策制定上有其突出的特色，并被認為是最為協(xié)調與合理的國家政策之一。本文基于《政策框架》的概述，通過文獻分析法探究德國高等教育國際參與的國家政策所具有的開放性與多元化、系統(tǒng)性與規(guī)范化、可持續(xù)性與精準化等特點，揭示它們對促進我國高等教育國際化發(fā)展的啟示。

[關鍵詞]：高等教育；國家政策；國際化；德國

[中圖分類號] ：G649[文獻標識碼] A[文章編號]1005-5843（2018）04-0139-06

[DOI]1013980/jcnkixdjykx201804026黨的十九大報告提出“中國堅持對外開放的基本國策，堅持打開國門搞建設，積極促進‘一帶一路國際合作，努力實現(xiàn)政策溝通、設施聯(lián)通、貿易暢通、資金融通、民心相通，打造國際合作新平臺，增添共同發(fā)展新動力”的新目標，為深化我國教育對外開放和促進教育國際化賦予了新使命、新思路和新任務。國際化是當今世界高等教育的三大主題之一，并被認為是成為繼大學的教學、科研、服務三種之外的第四種功能和衡量一個國家或地區(qū)教育實力的重要標志[1]。國際化給各國高等教育帶來了挑戰(zhàn)，也帶來了發(fā)展契機。如何借鑒他國高等教育國際化戰(zhàn)略，特別是國際參與的國家政策是貫徹落實十九大精神中“努力實現(xiàn)政策溝通”一個重要路徑。

德國是目前世界高等教育國際化舞臺上的一個新角色，是世界上最大留學目的地國之一，也是全球最受留學生歡迎的非英語系國家之一[2][3]。德國高等教育之所以如此迅猛發(fā)展，其富有特色國際參與的國家政策起著至關重要作用。有學者發(fā)現(xiàn)德國在歐洲乃至世界范圍內有著比較協(xié)調和完善的教育體系，實踐了推動歐洲高等教育國際化發(fā)展的引領作用[4]。如孫國權提出“德國是《博洛尼亞宣言》的首批簽署國，也是‘博洛尼亞進程的倡議國和積極推動者。德國在參與博洛尼亞進程后，大力實施高等教育改革，使德國的高等教育迅速實現(xiàn)了與國際接軌，其國際化水平與國際影響力也得到了快速提升”[5]。該國學生流動從1987年起，逐漸從邊緣化和雜亂無序狀態(tài)轉為主流活動，并在90年代初就已成為德國高等教育的核心問題和高等教育改革的焦點[6]。德國高等教育國際化快速發(fā)展與該國國際參與的國家政策如高校立法、國際課程、多元資助、留學服務、學歷學位認證等緊密相關?？v觀國內現(xiàn)有研究，發(fā)現(xiàn)我國目前少有針對德國高等教育國際參與國家政策的梳理與歸納。為此，本文基于《政策框架》的概述，通過對現(xiàn)有文獻的梳理，探討德國高等教育國際參與的國家政策特點，揭示它對促進我國高等教育國際化發(fā)展的啟示。

一、《政策框架》概述

2016年5月，英國文化教育協(xié)會（British Council）發(fā)表了《政策框架》[7][8]，旨在評估各國高等教育國際參與的國家政策，了解國家所支持的領域，側重評估立法、規(guī)定和協(xié)議等。它共使用了37項量化指標，評估了26個國家的相關政策，包括美國、中國、巴西、俄羅斯、英國、德國、澳大利亞等國。《政策框架》主要從開放的教育體制、質量保障與學位認證、共享與可持續(xù)發(fā)展政策等視角，探討各國政府國際參與的國家政策評估內容，具體如下（詳見表1）：

（一）開放的教育體制

《政策框架》通過評估各國國際參與的國家發(fā)展政策，如學生流動項目、學術流動與研究政策，以及項目流動與資助評估等方面政策，探究各國是否為高等教育國際化發(fā)展提供有利的環(huán)境與開放的教育體制。具體從國家教育主管部門制定國際參與的國家規(guī)劃，所設立的專門機構和海外業(yè)務，簽署合作協(xié)議數(shù)量和國際化數(shù)據(jù)采集與監(jiān)控等視角，探討各國高等教育國際化發(fā)展的國家戰(zhàn)略；從學生簽證政策、簽證程序、國際學生的生活或工作環(huán)境及相關費用等視角，探討各國學生流動項目、學術流動與研究政策；從設立外國機構、跨國項目、相關規(guī)定的應用與透明度，以及駐外機構等視角，研究國家項目流動與資助政策。

（二）質量保障與學位認證

《政策框架》通過評估國家高等教育機構質量保障體系（包括國內外的）及國際資格認證，探討一個國家是否擁有促進國際學生流動，教育資助和學術項目的監(jiān)管環(huán)境。具體從國際學生入學標準、教學評估、國內外招生代理視角，研究國際學生質量和招生保障政策；從監(jiān)控境內外辦學機構、執(zhí)法行為、區(qū)域合作或國際質量保障機構等視角，探討學術課程質量監(jiān)管；通過海外學歷認證、跨國教育資格認證與國外資格認證，以及勞動力市場溝通、區(qū)域合作或國際認證機構合作視角，探討如何保障學歷學位認證，提高國際高等教育質量。

（三）共享與可持續(xù)性發(fā)展政策

《政策框架》通過分析現(xiàn)有的基礎設施、學生和學術流動、國際學術合作的資金分配等方面，探討一個國家是否制定了共享與可持續(xù)性發(fā)展的政策。它包括國際化發(fā)展所帶來意想不到的問題，如人才外流和弱勢背景家庭的學生等。它具體從學生出國獎學金、留學貸款、入境獎學金和國際學生貸款業(yè)務等探討學生流動的資助；從海外學術課程、吸引國際學術項目和國際研究合作資助視角，探討學術流動與研究資助、避免分化和人才流失的政策；探討對發(fā)展中國家或地區(qū)的援助和加強外語教育等可持續(xù)性發(fā)展的政策。

《政策框架》發(fā)現(xiàn)參與研究的多數(shù)國家都從不同方面大力支持其國際高等教育發(fā)展，并各有側重。其中，有的國家關注全球聯(lián)盟排行榜中本國大學的數(shù)量，致力于促進其科研能力；有的國家關注高等教育的擴招，重視招生與就業(yè)的吸引力。多數(shù)國家在學生流動，促進教育公平和防止人才流失等方面制定了有效的資助政策，以此促進其高等教育國際化發(fā)展?！墩呖蚣堋钒l(fā)現(xiàn)恰當?shù)恼呓M合是高等教育國際化發(fā)展的重要保障。德國高等教育國際化在國家政策制定上有其突出的特色，被認為是最為協(xié)調與合理的國家之一，位居26個國家的前列（詳見表2）。

二、德國高等教育國際參與的國家政策特點

德國高等教育國際化快速發(fā)展的關鍵在于該國頒布的頗具特色的國家政策，以及構建相關的實施機構和保障體系，具體如下：

（一）開放性與多元化

1.開放性的國家戰(zhàn)略

德國高等教育開放性的國家戰(zhàn)略是緊緊圍繞拓展學生流動和學術合作項目以提高其國際競爭力。如1967年德國與英國皇家學會簽訂了第一個促進科研組織國際合作協(xié)議，標志著該國高等教育及科學領域的國際交往正式啟動；德國也簽署了眾多的像“索邦宣言”和“博洛尼亞宣言”等國際性合作協(xié)議[9]。德國高校隨后與國際組織建立合作伙伴關系，并設立了許多面向國際的研究機構。如明斯特大學的“荷蘭研究中心”、柏林工業(yè)大學的“中國科學技術的歷史與哲學研究室”和薩爾大學提高課程計劃的“跨文化交流——德國與法國”等[10][11]。促使該國與國外高等教育機構、歐洲國家間的雙邊或多邊合作有了重大發(fā)展。

德國還制定了改善學術研究基礎設施建設和大量引進外國優(yōu)秀人才的相關政策。如2002年“教育與研究向世界開放：通向國際化實現(xiàn)創(chuàng)新”。2004年的“精英大學”理念與‘精英計劃和2008年的“聯(lián)邦政府的學術與研究國際化策略”等[12][13]。這些跨國的研究機構、協(xié)議和規(guī)劃促進了德國與其他國家間的雙邊或多邊學術合作，開啟了德國與歐洲、與世界高校、研究機構間學術交流的大門，促進德國高等教育學術與國際接軌，并逐漸提升了該國高等教育的國際學術水平與全球聲譽。

2.多元化的學生流動與資助政策

學生流動是國家戰(zhàn)略中的重要組成部分，需要得到廣泛的資助及支持。德國十分重視學生流動，包括招收國際學生和推動本國學生赴國外留學研修。如德意志學術中心（DAAD）從國際學生工作、居留政策、留學支持服務等方面為攻讀學位的學生提供便利，方便和簡化國際學生來德留學手續(xù)[14]。德國同時放寬了對國際學生語言要求和打工限制，改善了其學習和生活條件，為畢業(yè)生就業(yè)創(chuàng)造了機會[15]。根據(jù)2014年德國聯(lián)邦統(tǒng)計局統(tǒng)計，德國國際學生總數(shù)已超過30萬，占大學生總數(shù)的115%，占全球留學生總數(shù)的6%[16]。德國之所以吸引眾多的國際學生，主要基于該國家實力、全方位學習與生活的融入服務，以及占有絕對優(yōu)勢與寬松的就業(yè)與居留環(huán)境等多元化政策。

德國在促進學生流動方面所表現(xiàn)出來的優(yōu)勢也與其頗具特色的多元資助方式緊密相關[17]。德國借助歐共體的埃拉斯莫斯計劃，僅在1990—1991年就資助了4000名德國學生赴歐洲高校交流 ，并隨后還提供種子資金，強調資助項目的創(chuàng)業(yè)性與可持續(xù)性[18]。德國目前已有超過了30%的學生赴國外留學或研修，并計劃在未來的幾年內增加到50%[19]。這些多元資助政策吸引了眾多國際學生、各類學術人才和豐富資源，促進了德國高等教育國際化發(fā)展。

（二）系統(tǒng)性與規(guī)范化

質量保障是多國政策中比較薄弱的領域，但目前世界范圍內只有像德國這樣少數(shù)國家對跨國教育學位有國家層面上正規(guī)認證措施[20]。德國跨境高等教育質量保障、認證體系、跨國教育學位和招生保障都有著比較系統(tǒng)和規(guī)范的國家認證體制，這為德國高等教育國際化發(fā)展提供了有力保障。如1998年，德國與法國、意大利、英國教育部長共同簽署了“索邦宣言”，實現(xiàn)了4國間學歷學位互認[21]；德國隨后又簽署了“博洛尼亞宣言”確立了歐洲學分互認系統(tǒng)（ECTS），為完成一門課程提供了量化指標，并使國與國之間學分的轉換成為可能[22]。德國還專門設立了一個認證委員會，旨在保證新設學位的質量和評估國外機構在德境內頒發(fā)的學歷學位證書[23]。德國就是這樣逐步建立和完善本國的跨境高等教育質量保障體系。它深受歐盟組織政策的影響，并得到了世界認同。

德國高等教育國際參與的國家政策上注重完善國家外部宏觀法律制度環(huán)境，并積極營造有利的內部制度環(huán)境，更注重從數(shù)量到質量的提升[24]。如德國第四次修訂的高?？偡ǎ荚跒轭C發(fā)國際認可學位提供法律基礎，而DAAD開展的四次行動計劃目標之一是為改善制約德國高等教育國家參與的國家政策法律框架，并希望通過國際化促進課程改革，從而提高高等教育質量[25]。以德國應用技術大學為例，它是在國家法律法規(guī)的規(guī)范下形成了從學校教學質量、企業(yè)培訓水平，到畢業(yè)生能力考核的全方位質量保障體系，從而保證了德國高等教育質量[26]?？梢钥闯觯聡叩冉逃鐕逃龑W位和招生保障擁有比較系統(tǒng)和規(guī)范的國家認證體制，這是促進德國高等教育國際化發(fā)展的一個核心要素，也是該國高等教育國際參與國家政策的亮點之一。

（三）可持續(xù)性與精準化

可持續(xù)性發(fā)展政策是促進高等教育國際化發(fā)展的又一重要因素[27]。德國近年來在學生流動和學術交流上，有其特殊的可持續(xù)性發(fā)展政策與精準資助政策。如二戰(zhàn)后，德國為促進和恢復本國在國際社會上的聲譽與地位，通過提供獎學金、免學費、允許部分州收取一定學費的高等教育法案、國際學位認證、英語授課、出國留學獎學金和國外實習項目等國際參與的國家政策，提高德國高等教育的國際吸引力[28]、國際聲譽和整體國際化水平，并促進其可持續(xù)發(fā)展。

德國也非常重視促進高等教育國際化的精準化資助，用以吸引國際學生和國際學術人才。如德國在本世紀之交出資1000萬歐元實施海外教育項目，籌建國際化遠程大學、尋求跨國企業(yè)合作和開展商業(yè)性教育服務，以此搭建國際合作關系平臺[29] 。德國DAAD資助德語教育的對外推廣，該項經費也逐年增長，僅在2005—2010年間，該國的投入就從3500萬歐元增加到4800萬歐元[30]。德國也高度重視學術研究，為恢復德國往日世界科學中心地位而啟動了“卓越計劃”的資助。僅在2006—2011年期間，德國政府撥款19億歐元資助該計劃，并在2012—2017年期間其資助增加30%[31]。

總之，德國政府通過制定開放性與多元化，系統(tǒng)性與規(guī)范化、可持續(xù)性與精準化的高等教育國際參與的國家政策，增強該國高等教育的國際吸引力，并保持國際競爭的領先地位。

三、對促進我國高等教育國際化發(fā)展的啟示

德國政府非常重視順應形勢，積極主動地應對國際化挑戰(zhàn)，并利用多元化項目與資助方式，系統(tǒng)、規(guī)范地開展教育教學質量評估與學歷學位認證，推動其高等教育教學改革與可持續(xù)性發(fā)展，保障教育教學質量和提升國際競爭力。德國的經驗對我國高等教育國際化發(fā)展的啟示如下：

（一）依靠國際組織力量

德國充分利用了與歐盟、世界各類國際組織間的相關項目和協(xié)議如“博洛尼亞宣言”和“索邦宣言”等，為本國營造了更加開放的環(huán)境，贏得了更多對外合作交流的機會，推動了該國高等教育國際化的快速發(fā)展。我國自上個世紀80年代以來，也逐漸加強了與世界各類國際組織的聯(lián)系與溝通，目前合作與交流的國際平臺有：聯(lián)合國兒童基金會、亞太經濟合作組織、亞歐會議、亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、經合組織、金磚國家等[32]。從上述列出的國際組織中我們發(fā)現(xiàn)，我國與亞太地區(qū)和世界發(fā)展中國家交流合作的比較緊密，與金融機構合作交流也比較多，但與世界教育機構的交流合作并不算多，遠不能滿足國家教育對外開放與發(fā)展的需求。如果我國能借鑒德國的開放性國家戰(zhàn)略，拓展更多與世界國際組織交流的渠道與空間，將為我國高等教育國際化發(fā)展營造更加開放的國際大環(huán)境。

（二）借助非政府組織力量

非政府組織是介于政府機構與高等教育機構之外的一種特殊的民間力量，它具有良好的溝通與平衡能力，是融合政界、學界和業(yè)界的一種特殊力量。德國高等教育國際化快速發(fā)展的一大亮點就是國際參與國家政策的多元化，具體體現(xiàn)在德國政府能匯聚頗具實力的非政府組織援助。如德國的德意志學術交流中心（DAAD）和洪堡基金會（AvH）等。黨的十九大報告中提出“加強中外人文交流，以我為主，兼收并蓄”，即通過以教育為主的人文交流，充分利用“民間外交”這個重要平臺，發(fā)揮交流互鑒的深厚力量[33]。我國高等教育國際化發(fā)展如能借鑒德國高等教育國際化這個特點，依靠非政府組織的正能量資助與杠桿導向作用，實現(xiàn)政界、學界與業(yè)界之間多元溝通與平衡，得到民間社會的廣泛支持和理解，調動各類高等院校的積極性，將大大提高我國高等教育國際化水平。

（三）完善學位認證政策

《政策框架》發(fā)現(xiàn)質量保障是多國政策中比較薄弱的領域，但目前只有像德國這樣少數(shù)國家對跨國教育學位有國家層面上正規(guī)認證措施，它因而呼吁各國要進一步完善學位認證政策[34]。我國目前許多高校缺少針對境外教育的監(jiān)管機制和監(jiān)管環(huán)境，政府、學校和社會之間尚未形成一個完整的和協(xié)調的監(jiān)管系統(tǒng)，也缺少日漸趨向國際化高等教育質量保證模式的教育認證[35] ，這是我國加入WTO后與國外著名大學合作辦學還無法逾越的一個難題[36]。如表2顯示，我國高等教育國際參與的國家政策在開放性和可持續(xù)性評級上為“非常高”，而在質量保障與認證方面評級為“低”。這說明了我國非常關注高等教育國際參與的國家政策的開放性和可持續(xù)性發(fā)展，但忽視了其教育質量保障與認證。希望在今后和將來的一段時期內，相關部門能夠深入推進學歷學位互認，積極參與國際教育質量標準的研究與制定，并形成具有特色的“中國標準”，以貫穿到教育對外開放工作之中[37]。

四、結語

以國際化推動各國高等教育國家間合作與競爭，并促進高等教育教學發(fā)生實質性的變革，已成為當前各國高等教育發(fā)展的一個重要思路。越來越多的國家正逐漸認識到國際參與的國家政策對促進高等教育國際化發(fā)展的重要性及其帶給本國經濟發(fā)展的益處[38]。《政策框架》通過評估各國國際參與的國家政策，讓我們了解到德國高等教育國際化所具有的開放的教育體制、多元的學生流動，系統(tǒng)與規(guī)范化的質量保障與學位認證，精準的資助與可持續(xù)性發(fā)展政策。由此建議應借助國際組織和非政府組織力量，并完善學位認證政策，這將為我國高等教育國際化發(fā)展提供有價值的參考與啟示。

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（責任編輯：鄒曌）