全面從嚴治黨視域下提升參政黨民主監(jiān)督效能的思考

孫軍

摘 要：作為中國特色社會主義參政黨，民主監(jiān)督是民主黨派的一項基本職能，也是關切參政黨自身存續(xù)和發(fā)展價值的重要體現(xiàn)。在實踐中，民主監(jiān)督仍是參政黨履職的短板和多黨合作的薄弱環(huán)節(jié)。在全面從嚴治黨不斷向縱深發(fā)展背景下，激活政黨特性，增強民主監(jiān)督效能，既是參政黨建設理論與實踐面臨的重要課題，也是中國共產(chǎn)黨加強自身建設、推動社會主義民主政治發(fā)展的題中應有之義。

關鍵詞：全面從嚴治黨；參政黨；民主監(jiān)督

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.03.012

[中圖分類號] D665 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2018）03-0059-05

作為中國特色社會主義參政黨，民主監(jiān)督是民主黨派的一項基本職能，也是關切參政黨自身存續(xù)和發(fā)展價值的重要體現(xiàn)。但在實踐中，民主監(jiān)督仍是參政黨履職的短板和多黨合作的薄弱環(huán)節(jié)。隨著全面從嚴治黨不斷向縱深發(fā)展，這一短板不僅不利于參政黨自身發(fā)展和中國特色政黨制度的優(yōu)勢發(fā)揮，對中國共產(chǎn)黨來說，也不利于加強和改善黨的領導、提高黨的執(zhí)政能力。因此，如何更好激活政黨特性，提升民主監(jiān)督效能，既是參政黨建設理論與實踐面臨的重要課題，也是中國共產(chǎn)黨加強自身建設和推動社會主義民主政治發(fā)展的題中應有之義。

一、全面從嚴治黨視域下參政黨民主監(jiān)督的重要意義

中國共產(chǎn)黨歷來重視參政黨民主監(jiān)督作用發(fā)揮。新中國成立初期，保留民主黨派的重要考慮正是為了對執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨進行監(jiān)督。黨的十八屆六中全會指出，黨內(nèi)監(jiān)督必須堅持要和黨外監(jiān)督相結合，各級黨組織應當支持民主黨派履行監(jiān)督職能。這表明，僅從黨內(nèi)視角理解全面從嚴治黨的“全面性”并不充分。參政黨民主監(jiān)督是執(zhí)政黨外部監(jiān)督和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，和中共黨內(nèi)監(jiān)督具備互補效應。

（一）參政黨民主監(jiān)督是強化執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督的必然要求

中國共產(chǎn)黨的長期執(zhí)政地位決定了黨內(nèi)監(jiān)督在黨和國家各種監(jiān)督形式中處于基礎地位。但這并不意味著其它監(jiān)督不重要。黨內(nèi)監(jiān)督如果不能與廣大人民群眾、各種社會力量緊密結合，這種監(jiān)督終將成為無源之水、無本之木。中國共產(chǎn)黨只有在加強黨內(nèi)監(jiān)督的前提下，自覺接受包括參政黨民主監(jiān)督在內(nèi)的黨外監(jiān)督，進而形成對執(zhí)政黨監(jiān)督的整體合力，全面從嚴治黨要求才能真正落到實處。

與其它監(jiān)督形式相比，參政黨民主監(jiān)督作用更為獨特，具備其它監(jiān)督形式難以取代的功能特征。一是參政黨民主監(jiān)督是我國政黨制度一項非常重要的政治功能。雖然它不同于權力監(jiān)督所具有的強制執(zhí)行力和法律約束力，但是具有政治層次高、民意體現(xiàn)廣等優(yōu)勢特點。二是參政黨所處位置相對超脫，提出的意見、建議和批評具有很強的客觀性，能夠使執(zhí)政黨聽到不同聲音，幫助執(zhí)政黨發(fā)現(xiàn)自身難以發(fā)現(xiàn)的問題，從而有效減少監(jiān)督中可能出現(xiàn)的“盲點”和“空白點”。三是我國多黨合作的重心在合作而非多黨，雖然參政黨不是掌握公共權力的執(zhí)政黨，但也不是遠離公共權力的在野黨，而是兼具“當權者”與“旁觀者”雙重身份的參政黨 [1]。這種獨特身份與地位使得參政黨民主監(jiān)督更具靈活與回旋優(yōu)勢，監(jiān)督針對性與實效性兼具。

（二）參政黨民主監(jiān)督是預防和懲治腐敗的重要舉措

政治權力是政治主體對一定政治客體的制約能力，本質上表現(xiàn)為特定的力量制約關系，形式上則呈現(xiàn)為一種公共權力。但由此造成的悖論則是，公共生活中公共權力往往異化為人們追逐利益的手段，導致公共權力的非公共運用，即政治腐敗的產(chǎn)生。如同政治領導學研究先驅伯恩斯所言，“賦予治理國家的人以巨大的權力是必要的，但也是危險的”[2]。在當今世界，腐敗也成為政黨政治的“頑疾”。英國歷史學家阿克頓曾說過：“權力導致腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗?！盵3]所謂絕對權力，即不受監(jiān)督、制約，超越法律之上的特權。根據(jù)人類的政治經(jīng)驗，解決公共權力腐敗問題的根本出路在于對權力實行有效監(jiān)督。正如孟德斯鳩在《論法的精神》中所言，“有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”[4]。在我國，中國共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨，面臨的最大考驗和威脅便是腐敗。預防和懲治腐敗是關乎黨的生死存亡和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，也是全面從嚴治黨的重中之重。從我國黨風廉政建設和反腐敗斗爭的現(xiàn)實需要來看，有效預防和懲治腐敗，必須對權力主體進行全方位監(jiān)督。

實踐表明，參政黨民主監(jiān)督是有效預防和懲治執(zhí)政黨權力腐敗的重要舉措。當各級黨政官員的權力逾越黨紀國法的界限而產(chǎn)生腐敗行為時，參政黨有權依據(jù)相關法律法規(guī)進行監(jiān)督。當然，參政黨民主監(jiān)督的性質和特點，決定這一作用的發(fā)揮更多體現(xiàn)在宏觀方面。如對腐敗問題提出警示、就反腐敗有關法律、法規(guī)及政策制定提出意見和建議，或就所了解的腐敗線索及時向有關部門反映，等等。

（三）參政黨民主監(jiān)督是助力執(zhí)政黨科學決策的有力保證

政治過程是由政治決策、政治執(zhí)行和政治監(jiān)督構成的有機體系，其中決策權是核心。決策中的自由裁量權得不到控制，必然會造成嚴重后果。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，為保證和提高自身執(zhí)政水平和決策成效，亦需要接受來自參政黨的民主監(jiān)督。需要指出的是，參政黨民主監(jiān)督源于我國多黨合作框架下的黨際監(jiān)督，主要監(jiān)督對象是中國共產(chǎn)黨，但并不意味著不可以對政府工作進行監(jiān)督。因為中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)領導核心，政府工作也在中共黨委領導之下。正如有學者指出的那樣，對國家權威“唯一重大的挑戰(zhàn)來自于共產(chǎn)黨內(nèi)部和國家機器內(nèi)部的更具自我利益、自我意識、自治權力的某些地方政府”[5]。但與西方國家在野黨、反對黨對執(zhí)政黨監(jiān)督的出發(fā)點不同，參政黨民主監(jiān)督其目的是幫助執(zhí)政黨及政府提高決策的科學化、民主化和法治化水平。

西方兩黨制、多黨制下票決民主注重決策程序，少數(shù)服從多數(shù)是其選舉民主運作的基本原則，爭議問題則習慣于運用公投方式加以解決。但票決民主并不等于科學決策，簡單多數(shù)雖是經(jīng)常使用的基本議事準則，但也僅是民主原則，絕非選舉民主本質。在涉及公共議題上，決策者必須深入調(diào)研、科學論證，避免決策的主觀性和片面性。在我國，參政黨就國家政治、經(jīng)濟、社會生活中的重大問題，在決策前、決策實施過程之中與中共進行協(xié)商，并提出建設性意見、建議和批評，是參政黨履行民主監(jiān)督職能的重要形式，也是保證公共決策科學有效的重要手段。而且作為異體監(jiān)督，參政黨的相對超脫地位和功能優(yōu)勢，可以確保民主監(jiān)督獨立客觀，有效避免內(nèi)部監(jiān)督復雜的利益關系。

二、全面從嚴治黨視域下參政黨民主監(jiān)督效能不足分析

（一）運作機制尚不健全

德國學者哈貝馬斯曾經(jīng)指出，“民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程，離開了這個旋轉的過程，民主政治這個陀螺就會倒下，在這個旋轉的過程中程序的作用是至關重要的”[6]。參政黨民主監(jiān)督效能不足很大程度上歸因于現(xiàn)行運作機制尚不健全。因為相比于理論預設，制度層面建構要更加復雜。參政黨民主監(jiān)督作為一項完整的制度設計，主要由事前知情、事中溝通、事后反饋等環(huán)節(jié)構成。但在現(xiàn)實政治運行層面，程序嚴密科學、操作性強的民主監(jiān)督機制尚未完全構建，有限的機制主要集中在知情環(huán)節(jié)，溝通和反饋環(huán)節(jié)的制度化建設還有很大空間。即使在知情環(huán)節(jié)，參政黨民主監(jiān)督主客體之間也存在明顯的知識和信息不對稱。由于我國政黨制度主體之間明顯的“非對稱性”特征，使得參政黨無論在組織規(guī)模還是資源占有上都與執(zhí)政黨有很大差距。如果缺乏客觀足量的信息支撐，參政黨民主監(jiān)督就會無的放矢、紙上談兵，最終流于形式。公共權力運行往往是動態(tài)的政治過程，及時的信息溝通也是參政黨履行民主監(jiān)督職能的前置條件。信息溝通機制不暢，信息獲取殘缺，就會出現(xiàn)古人所講的盲人摸象現(xiàn)象。反饋機制方面，目前除以政協(xié)提案形式反映的意見建議能夠得到明確反饋之外，包括參政黨民主監(jiān)督在內(nèi)的其它監(jiān)督形式都沒有建立完善的反饋機制。

（二）監(jiān)督意識與能力素質有待提升

缺乏制度約束的民主監(jiān)督，必然影響監(jiān)督意識和熱情。從監(jiān)督主體來看，參政黨民主監(jiān)督效能不足產(chǎn)生的原因，一方面來自于政黨意識不足，監(jiān)督意識不強，不少民主黨派成員有思想顧慮，怕有“越位”“添亂”之嫌，因而把精力更多放在參政議政上面；另一方面，隨著現(xiàn)代政務活動日益專門化和技術化，監(jiān)督主體所需要具備的知識和能力要求也越來越高。參政黨成員雖然以專家學者為主，但大多聚焦某一領域，知識結構存在局限，且普遍缺乏從政經(jīng)驗，這也在一定程度上弱化了參政黨民主監(jiān)督效能的發(fā)揮。

從民主監(jiān)督客體來看，一些黨政領導干部缺乏自覺接受監(jiān)督的意識，對參政黨履行民主監(jiān)督的重要意義認識不足。如一些人認為參政黨民主監(jiān)督是給自己“找麻煩”“出難題”，對民主監(jiān)督存在抵觸情緒；一些人認為民主監(jiān)督是花瓶，只是走形式、擺樣子，作用不大，缺乏對待監(jiān)督的嚴肅性和責任心；還有個別黨員干部獨斷專行、高高在上，認為不需要民主監(jiān)督也能把工作做好。這些錯誤認識嚴重制約了參政黨民主監(jiān)督效能的發(fā)揮。

（三）民主監(jiān)督“弱政治化”特征明顯

參政黨民主監(jiān)督屬于政黨層次上的黨際監(jiān)督，監(jiān)督重點應是針對中共各級黨委和政府執(zhí)政行為的黨務或政務監(jiān)督，而不是一般社會事務監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱“《條例》”）明確指出，參政黨民主監(jiān)督內(nèi)容包括“國家憲法和法律法規(guī)的實施情況；中國共產(chǎn)黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執(zhí)行情況；中國共產(chǎn)黨各級黨委的工作和中共黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況”。其中各級黨委依法執(zhí)政、廉潔奉公正是全面從嚴治黨的重要內(nèi)容。但在實際監(jiān)督過程中，參政黨民主監(jiān)督更多集中在一般性的經(jīng)濟和社會事務層面，黨務或政務監(jiān)督很少涉及，監(jiān)督的“弱政治化”特征明顯，體現(xiàn)不出“高層次”特點。

（四）民主監(jiān)督內(nèi)涵模糊、定位不明

從當前參政黨民主監(jiān)督實踐來看，無論監(jiān)督主體還是客體，在民主監(jiān)督內(nèi)涵的理解上都存在一些誤區(qū)。在職能定位上，民主監(jiān)督往往與參政議政、政治協(xié)商職能交織，內(nèi)涵邊界不清晰，在實踐中常把民主監(jiān)督等同于參政議政，或用協(xié)商議政代替民主監(jiān)督。《條例》雖然規(guī)定了民主監(jiān)督的十種形式，但這些形式同樣涵蓋參政議政與政治協(xié)商全過程。內(nèi)涵理解上的偏差，直接導致在參政黨民主監(jiān)督權利來源問題上存在的功利性邏輯依據(jù)，即將參政黨履行民主監(jiān)督的意義僅視作“執(zhí)政需要”，是對參政黨的“民主恩賜”。這也是造成部分黨員干部輕視甚至排斥參政黨民主監(jiān)督的主要原因。

三、全面從嚴治黨視域下提升參政黨民主監(jiān)督效能的建議

（一）明晰參政黨民主監(jiān)督權利來源

民主監(jiān)督作為參政黨的一項基本職能，是我國社會主義監(jiān)督體系的重要組成部分。也正是因為民主監(jiān)督在國家政治生活中發(fā)揮的重要作用，使得我們在理解參政黨民主監(jiān)督權利的時候，更多基于政治功利主義去認識民主監(jiān)督的功能價值。這種功利主義的政治范式顯然有其局限性，不僅窄化了參政黨存在的價值基礎，而且使參政黨民主監(jiān)督作用的發(fā)揮完全系于執(zhí)政黨對這種作用的主觀認識。這從根本上制約了參政黨政治空間及民主監(jiān)督作用的發(fā)揮 [7]。民主監(jiān)督之所以長期以來成為參政黨履職短板和多黨合作薄弱環(huán)節(jié)，與認識上的這一偏頗有很大關系。厘清這一問題的關鍵在于，如何正確認識參政黨民主監(jiān)督的權利來源。

事實上，民主監(jiān)督是參政黨固有的一項民主權利，是公民政治權利的組成部分。在我國，人民是國家主人，是一切權力的來源，包括執(zhí)政黨在內(nèi)的一切權力都是人民賦予的，必須受到人民和法律監(jiān)督。從這個意義上說，參政黨履行民主監(jiān)督，是作為特定范圍內(nèi)人民享有的對執(zhí)政黨的監(jiān)督權利。

（二）執(zhí)政黨要自覺增強監(jiān)督意識

民主監(jiān)督是一種雙向行為，既要參政黨順勢而為、積極主動，也需要中國共產(chǎn)黨支持配合。在中國特色政黨制度中，中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在多黨合作中起領導作用。因此，盡管參政黨的民主監(jiān)督權利并不來自于中國共產(chǎn)黨賦權，但是中國共產(chǎn)黨對民主監(jiān)督的認知態(tài)度和重視程度影響著參政黨民主監(jiān)督效能發(fā)揮。黨的十八大以來，習近平多次重提歷史興亡周期律，就是要提醒全黨充分認識參政黨民主監(jiān)督的重要作用。一方面，各級黨員干部必須牢固樹立民主意識和公仆意識，主動接受監(jiān)督。另一方面，要主動加強與參政黨的溝通和聯(lián)系，虛心征求和接受參政黨的合理批評和建議，支持參政黨履行民主監(jiān)督職能，并為之營造良好的監(jiān)督環(huán)境和條件。

（三）建立健全參政黨民主監(jiān)督運行機制

美國政治學者亨廷頓指出，“制度就是穩(wěn)定的、受尊重的和周期性發(fā)生的行為模式”[8]。民主監(jiān)督在實踐中能否切實發(fā)揮效能，在很大程度上依賴于運行機制的完善程度。依據(jù)民主監(jiān)督的制度邏輯，健全參政黨民主監(jiān)督機制，關鍵在于知情、溝通和反饋三大環(huán)節(jié)。

1. 知情環(huán)節(jié)。參政黨履行民主監(jiān)督，不論是口頭提出意見建議，還是提交書面建議，都需要對監(jiān)督對象及相關事項及時全面掌握。這是履行民主監(jiān)督職能的基礎和前提。只有拓寬參政黨知情渠道，建立健全必要的情況通報制度，著力解決監(jiān)督主客體之間信息不對稱問題，參政黨民主監(jiān)督職能發(fā)揮才具備制度基礎和現(xiàn)實可能，民主監(jiān)督才會有的放矢。

2. 溝通環(huán)節(jié)。即在拓寬知情范圍和渠道基礎上，暢通民主監(jiān)督溝通渠道。要切實保障參政黨的意見、建議、批評等信息在監(jiān)督傳遞過程中不受阻礙，不被“過濾”，能夠暢通無阻反映到有關方面。參政黨也要及時與執(zhí)政黨和政府就監(jiān)督議題進行溝通。

3. 反饋環(huán)節(jié)。這是評估參政黨民主監(jiān)督效能的關鍵環(huán)節(jié)。針對參政黨提出的意見建議，有關部門要認真研究，明確反饋部門、渠道和時限，能采納的要充分予以采納，暫時不能采納的也要及時回復，確保民主監(jiān)督擲地有聲。適合公開的可以通過新聞媒體進行報道，不適合公開的則可以考慮一定范圍內(nèi)進行通報。

（四）改善參政黨民主監(jiān)督政治環(huán)境

鄧小平曾經(jīng)指出，“無論是黨內(nèi)的監(jiān)督還是黨外的監(jiān)督，其關鍵都在于發(fā)展黨和國家的民主生活”[9]。從歷史上看，我國是一個長期缺乏民主歷史和法治傳統(tǒng)的國家，大力發(fā)展民主政治十分重要。如果政治環(huán)境不寬松、民主氛圍不濃厚，參政黨即使提出意見批評也難以通過正常渠道表達。歷史經(jīng)驗表明，什么時候我們營造出有利于參政黨民主監(jiān)督的良好政治生態(tài)環(huán)境，樂于并善于接受來自參政黨的意見、建議和批評，使參政黨能夠暢所欲言、廣開言路，透過制度渠道將各種意見、建議和批評充分表達出來，我國多黨合作事業(yè)就能向前發(fā)展，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政地位也能得到鞏固。

（五）探索建立參政黨民主監(jiān)督考評機制

監(jiān)督如果沒有壓力，就不可能發(fā)揮作用，這是一條被實踐一再證明的規(guī)律[10]。對監(jiān)督主體來說，要把履行民主監(jiān)督情況作為衡量參政黨職能發(fā)揮的重要指標。對監(jiān)督客體來說，要將接受和回應參政黨民主監(jiān)督情況納入黨政部門和黨政領導干部考核體系之中。對拒不接受監(jiān)督，甚至以各種形式干擾監(jiān)督，或者置之不理、答非所問的黨員干部要進行嚴肅問責。在建立考評機制的同時，也要完善激勵機制，對在民主監(jiān)督中做出突出貢獻的參政黨成員及中共黨政部門和領導干部給予表彰獎勵。

（六）豐富參政黨民主監(jiān)督的形式載體

行之有效的監(jiān)督形式和載體，是民主監(jiān)督作用發(fā)揮的重要保障。一方面，用足“存量”，不斷完善既有制度載體，如特約人員制度。從制度設計本意來看，這項制度最能體現(xiàn)民主監(jiān)督要求和特色，很多地方也都圍繞這項工作出臺專門的規(guī)范性文件，但在實踐過程中這項制度在很大程度上卻被虛置和形式化 [11]。從執(zhí)政黨角度完善這項制度，至少要做好以下三個方面的工作：一是各級黨委和政府應加深對特約人員工作的意義和作用的認識；二是進一步加強對特約人員工作的指導，出臺具有約束性的工作辦法；三是擴大特約人員知情權，提高監(jiān)督實效。另一方面，要開發(fā)“增量”，即在總結經(jīng)驗基礎上，積極探索和創(chuàng)造新的形式。特別是要密切參政黨民主監(jiān)督同社會監(jiān)督體系中的其它監(jiān)督形式相結合，加強與其它監(jiān)督形式的優(yōu)勢互補，形成融合發(fā)展、協(xié)同推進的聯(lián)合監(jiān)督機制。同時還要大膽創(chuàng)新，主動借鑒西方政黨監(jiān)督中的合理制度設計。政黨制度不可照搬西方模式，但是政治技術可以借鑒互通。只要符合政黨政治和權力監(jiān)督的普遍原理，我們就應該吸收借鑒。

（七）完善參政黨民主監(jiān)督法律法規(guī)體系

基于政治學觀點，監(jiān)督在本質上要求其主體活動必須具有法與權的強制力量作保證。因此，制定和完善相應的法律法規(guī)，賦予民主監(jiān)督以相應的法律地位是增強參政黨民主監(jiān)督效能的根本保證。需要指出的是，賦予民主監(jiān)督必要的法律地位，并不意味著將民主監(jiān)督等同于法律監(jiān)督，而是通過相應的法律規(guī)范，依法明確民主監(jiān)督職能及履行職能的途徑和程序，以及相關國家機關應當承擔的法律責任，從而為包括參政黨民主監(jiān)督在內(nèi)的各種形式的監(jiān)督提供法律依據(jù)和法律保障。建議從依法治國要求出發(fā)，在既有實踐經(jīng)驗基礎上，研究制定民主黨派監(jiān)督條例或辦法，對參政黨民主監(jiān)督的相關內(nèi)容作出明確規(guī)定，進一步區(qū)分民主監(jiān)督和參政議政的主要內(nèi)容和任務，避免參政黨民主監(jiān)督職能虛置，進而確保民主監(jiān)督有法可依、有章可循。

[參考文獻]

[1]王小鴻.論民主黨派民主監(jiān)督與全面從嚴治黨[J].湖南省社會主義學院學報，2017（1）.

[2][美]詹姆斯·伯恩斯.美國式民主[M].譚君久，等，譯.北京：中國社會科學出版社，1993：189.

[3][英]阿克頓.自由與權力[M]. 候健，范亞峰，譯.北京：商務印書館，2001：342.

[4]俞可平.西方政治學名著提要[M].南昌：江西人民出版社，200：112.

[5]王紹光，胡鞍鋼.中國國家能力報告[M].沈陽：遼寧人民出版社，1993：120.

[6][德]哈貝馬斯.在事實與規(guī)范之間[M]. 童世駿，譯.北京：三聯(lián)書店，2003：56.

[7]徐邦友.從功利到權利：參政黨民主監(jiān)督之存在基礎的轉換[J].中共浙江省委黨校學報，2010（2）.

[8][美]塞繆爾·亨廷頓.變化社會中的政治秩序[M]. 王冠華，譯.北京：三聯(lián)書店，1989：12.

[9]鄧小平.鄧小平文選：第1卷[M].北京：人民出版社，1994：2150.

[10]青木昌彥.比較制度分析[M]. 周黎安，譯.上海：上海遠東出版社，2001：12—13.

[11]黃天柱.努力開發(fā)參政黨民主監(jiān)督的政治資源——基于問卷調(diào)查的統(tǒng)計分析與思考[J].中央社會主義學院學報，2015（2） .

責任編輯：楊緒強