淺析城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的耕地保護(hù)

練綺綺

摘 要 推進(jìn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進(jìn)程，是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必須要經(jīng)歷的社會(huì)變革。城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，必然也會(huì)改變傳統(tǒng)的土地利用格局和耕地利用占比?；诖?，分析了城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)的正面效應(yīng)和反面效應(yīng)，提出了當(dāng)前耕地保護(hù)面臨的幾大問題，并提出了耕地保護(hù)的對(duì)策，以期同行們商榷與討論。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化；土地資源；管理；耕地保護(hù)

中圖分類號(hào)：F323.211 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.14.059

城鎮(zhèn)化是指人口不斷向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加。城鎮(zhèn)化進(jìn)程也是國家在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會(huì)變遷的一種反映[1]。雖然城市化必然會(huì)改變傳統(tǒng)土地的使用格局和耕地的利用占比，但由于錯(cuò)誤政績觀和弄虛作假不良風(fēng)氣的影響，占用耕地的現(xiàn)象愈發(fā)嚴(yán)重，且存在耕地?cái)?shù)量在持續(xù)減少、現(xiàn)有耕地利用率不高、耕地受污染情況嚴(yán)重等問題。耕地是最基本的生命線，保護(hù)耕地就是保護(hù)人們最基本的生存條件，那么如何在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中解決其與耕地保護(hù)之間的矛盾，值得深思。

1 城鎮(zhèn)化對(duì)耕地保護(hù)的影響

城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)耕地既有正面影響，又有負(fù)面影響。從正面影響來看，城鎮(zhèn)化發(fā)展雖然會(huì)占用一定的居住用地和交通用地等，但是人口城鎮(zhèn)化卻可以大大減少人均占地面積，節(jié)約土地[2]。而且農(nóng)村土地的利用方式是粗放型的，但城鎮(zhèn)化發(fā)展可以讓土地利用從粗放型轉(zhuǎn)為集約型。而從負(fù)面影響看，城鎮(zhèn)化發(fā)展必然會(huì)占用大量的耕地，而且城市建設(shè)都是向城郊擴(kuò)展，這部分耕地多為肥沃的農(nóng)田，將其變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，就大大降低了耕地的經(jīng)濟(jì)總量。隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，又導(dǎo)致大量的耕地被拋荒，糧食產(chǎn)出量日益減少。這些負(fù)面影響，讓人們不得不擔(dān)憂城鎮(zhèn)化發(fā)展會(huì)對(duì)我國耕地保護(hù)和糧食安全產(chǎn)生巨大影響。

2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)面臨的問題

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市建設(shè)面積不斷擴(kuò)大，尤其是近幾年房地產(chǎn)開發(fā)占用了大量耕地，造成了嚴(yán)重的耕地浪費(fèi)和閑置。在占用耕地時(shí)雖然實(shí)施了“耕地占補(bǔ)”制度，但在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，建設(shè)占地都是城郊肥沃的耕地，補(bǔ)的多是貧瘠的廢地、荒地，在產(chǎn)出效益上根本無法與被占用的耕地相比。另外，由于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益差，加之城鎮(zhèn)化建設(shè)中需要大量的勞動(dòng)力，大量的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村大面積耕地被拋荒。此外，隨著工業(yè)的不斷發(fā)展，工業(yè)污水隨意排放、固體廢棄物隨意丟棄的現(xiàn)象很多，不但污染了空氣、水源，也會(huì)直接污染一些農(nóng)田，造成農(nóng)田土質(zhì)沙化、酸化、鹽漬化，大大降低了耕地的產(chǎn)出效益，嚴(yán)重的，甚至不能繼續(xù)耕種了。

3 我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中耕地保護(hù)的對(duì)策

3.1 合理設(shè)置耕地紅線，堅(jiān)守耕地保有底線

國土資源部在《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030）》中明確了我國耕地資源保護(hù)紅線為1.24億hm2，這是必須堅(jiān)守的法律底線。我國設(shè)置這一道耕地紅線，目的是在“人增地減”的形勢下，保證糧食基本自給和糧食安全，同時(shí)也是為了保障農(nóng)民的基本權(quán)益，避免出現(xiàn)“種田無地、就業(yè)無崗、低保無份”的“三無”農(nóng)民。但是在實(shí)際執(zhí)行中卻發(fā)現(xiàn)，耕地被侵占或挪作他用的情況普遍，非法用地、以租代征等違規(guī)行為隨處可見，加之農(nóng)業(yè)效益過低，導(dǎo)致大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，土地撂荒現(xiàn)象日益嚴(yán)重。

因此，對(duì)于耕地資源保護(hù)問題，我國要采取以下措施：1）嚴(yán)守耕地紅線，通過劃定永久基本農(nóng)田，保證國家的糧食安全；2）嚴(yán)控非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地，通過盤活存量，減少對(duì)新增耕地的占用等措施，同時(shí)通過改進(jìn)占補(bǔ)平衡，實(shí)現(xiàn)占用和補(bǔ)充耕地的質(zhì)量和數(shù)量的一致；3）在保護(hù)措施和手段方面，《綱要》完善了以用途管制為主要手段的國土空間開發(fā)保護(hù)制度，設(shè)置了“生存線”“生態(tài)線”“保障線”和耕地保有量等11個(gè)約束性或預(yù)期性指標(biāo)，推動(dòng)體制機(jī)制創(chuàng)新和配套政策的完善；4）進(jìn)一步完善《土地管理法》相配套的各種法律法規(guī)，如《土地利用規(guī)劃法》《征地法》《農(nóng)用地保護(hù)法》《不動(dòng)產(chǎn)登記法》《集體土地流轉(zhuǎn)條例》等，讓土地開發(fā)利用和管理有法可依，杜絕出現(xiàn)征用農(nóng)用地用于非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象，保護(hù)好耕地。

3.2 嚴(yán)格執(zhí)行“耕地占補(bǔ)”的基本制度，盤活農(nóng)村建設(shè)用地

關(guān)于占補(bǔ)平衡問題，目前普遍實(shí)行的是項(xiàng)目占補(bǔ)平衡、異地購買指標(biāo)等具體做法。但由于現(xiàn)行耕地占補(bǔ)平衡要求已放寬補(bǔ)充質(zhì)量的要求，先行補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量，再采取承諾提質(zhì)改造的方式提高耕地質(zhì)量，最終導(dǎo)致部分地區(qū)出現(xiàn)了“占優(yōu)補(bǔ)劣”的現(xiàn)象。

因此，要解決耕地占補(bǔ)平衡問題，我國應(yīng)做到以下幾個(gè)方面。1）規(guī)范補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑，以縣（區(qū)）域自行平衡為主、市內(nèi)調(diào)劑為輔、省級(jí)統(tǒng)籌為補(bǔ)充，多渠道落實(shí)補(bǔ)充耕地任務(wù)，實(shí)行差別化的補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)補(bǔ)充耕地地區(qū)保護(hù)耕地的積極性。2）全面推進(jìn)耕作層剝離再利用，推廣耕作層剝離用于客土造地試點(diǎn)的經(jīng)驗(yàn)。3）建立部門合作優(yōu)化土地整治運(yùn)作機(jī)制，探索包括“投建管服一體化”PPP運(yùn)作模式在內(nèi)的多種模式，激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村戶支持土地整治項(xiàng)目的潛能，同時(shí)優(yōu)化土地整治項(xiàng)目管理模式，充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用政策，盤活閑置低效利用土地。4）統(tǒng)籌拓展占補(bǔ)平衡新增耕地渠道。例如，我國可積極利用高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、精準(zhǔn)扶貧土地整治項(xiàng)目等各級(jí)各類項(xiàng)目來拓展新增耕地來源。

3.3 劃定永久保護(hù)區(qū)塊，明確耕地必保范圍

除了要堅(jiān)守耕地紅線外，提高耕地的產(chǎn)出效益也是重中之重?，F(xiàn)在很多耕地都是由山地開墾的，土地不肥沃，耕地質(zhì)量不高。因此，要提高耕地的產(chǎn)出效益，我國應(yīng)建設(shè)有效、管理有序的永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)格局，劃定永久基本農(nóng)田。對(duì)原劃定的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域，要進(jìn)一步明確責(zé)任，堅(jiān)持從嚴(yán)管控原則，行政、法律、經(jīng)濟(jì)手段多管齊下，城市可以考慮以市（區(qū)）為單位，農(nóng)村可以考慮以鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）為單位，使耕地保有量維持在一個(gè)合理水平。尤其針對(duì)“非農(nóng)化”問題，我國要高度重視，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)禁止”，堅(jiān)決防止永久基本農(nóng)田“非農(nóng)化”。

3.4 有效管理撂荒土地，維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡

在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，大量農(nóng)民進(jìn)城謀生，農(nóng)村原有的耕地撂荒現(xiàn)象大量存在，這些被撂荒的耕地，大多數(shù)是坡耕地。根據(jù)抽樣調(diào)查的情況，有的地方撂荒耕地已達(dá)30%。這些耕地既然無人耕種，當(dāng)?shù)鼐涂梢钥紤]轉(zhuǎn)化為林草地、林果用地等。而在有些地方，原有林地也難免被開發(fā)改用作耕地的情況。耕地的動(dòng)態(tài)平衡，其實(shí)也是各類土地利用的動(dòng)態(tài)平衡，在這個(gè)過程中還必須考慮用地構(gòu)成的優(yōu)化方向，管理使用好撂荒耕地，對(duì)維護(hù)耕地動(dòng)態(tài)平衡具有積極意義。

4 結(jié)語

城鎮(zhèn)化是要提高土地集約化經(jīng)營的水平，應(yīng)通過加快農(nóng)村的全面發(fā)展減少農(nóng)業(yè)人口，并不是要把廣大農(nóng)村的土地都變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，我國應(yīng)當(dāng)合理確定城市與農(nóng)村的界限，合理確定城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，堅(jiān)持保護(hù)耕地的基本國策，把保護(hù)耕地作為城鎮(zhèn)化的一個(gè)重要目標(biāo)。保護(hù)耕地，就是保護(hù)廣大人民群眾的米袋子、菜籃子，不能為了一時(shí)的經(jīng)濟(jì)利益增加建設(shè)項(xiàng)目，這樣會(huì)斷送掉稀缺的土地資源，代價(jià)太大了。

參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯：劉昀）