PPP模式存在的幾點(diǎn)問題及解決思路

張明

PPP模式目前在我國得到了廣泛應(yīng)用，對(duì)我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)揮了巨大作用，但也面臨著一些問題。本文通過分析和研究，提出了嚴(yán)格審核私營方資質(zhì)與能力、增強(qiáng)政府的PPP合約簽訂能力、對(duì)外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計(jì)并采取對(duì)應(yīng)措施等解決思路。

PPP模式 問題 解決思路

PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。在該模式下，鼓勵(lì)私營企業(yè)、民營資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，政府公共部門與私營部門通過建立良好的合作伙伴關(guān)系共同為社會(huì)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP模式優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)預(yù)期更為有利的結(jié)果：政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。

目前PPP模式存在的問題

PPP模式因?yàn)榻ㄔO(shè)周期長，投資回收期漫長，實(shí)施過程中存在很多的不確定因素，也存在很多人為可控因素。我國的PPP項(xiàng)目自2014年以來，在污水處理、地下管道、路橋隧道、體育設(shè)施等眾多的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)中，得到了大力發(fā)展，投資額逐年攀升。大部分比較成功，但也有不少項(xiàng)目最終失敗。具體問題主要有以下幾個(gè)方面：

（1）企業(yè)實(shí)力不能勝任

企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不具備足夠的資本投資能力，以不合適的、不全面的數(shù)據(jù)為決策依據(jù)，導(dǎo)致后續(xù)投資能力不足，對(duì)未來過于樂觀，預(yù)期的現(xiàn)金流并不能出現(xiàn)，忽視了潛在風(fēng)險(xiǎn)。

PPP項(xiàng)目的投資規(guī)模巨大，建設(shè)維護(hù)的運(yùn)營期間過長，甚至出現(xiàn)意想不到的因素影響建設(shè)時(shí)間。例如，英法海峽隧道全長50公里，1986年英法政府與通過招標(biāo)與英法的兩家企業(yè)組成的聯(lián)合體簽署了特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)聯(lián)合體建設(shè)經(jīng)營海峽隧道55年（其中建設(shè)期為7年），并承諾在2020年前不會(huì)修建其他的海峽隧道，保證其壟斷性。其建設(shè)過程確如預(yù)期，但經(jīng)營過程卻沒有考慮到輪渡與航空的價(jià)格競爭，未能獲得預(yù)期的投資回報(bào)，且建設(shè)期間，政府要求增加安全管理和環(huán)保措施一再增加了施工成本并延長了工期，在工期結(jié)束后，又遲遲沒有發(fā)放運(yùn)營許可證，使得正式開通時(shí)間一再延長，項(xiàng)目現(xiàn)金流一再惡化，項(xiàng)目公司背負(fù)巨大的財(cái)務(wù)負(fù)擔(dān)，最后不得不申請破產(chǎn)保護(hù)，項(xiàng)目以失敗告終。墨西哥收費(fèi)公路工程項(xiàng)目也存在競標(biāo)人資格條件寬松，使得很多中標(biāo)人對(duì)于工程投資規(guī)模遠(yuǎn)超預(yù)期，且過于樂觀的交通流量預(yù)期、呆板的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加重了項(xiàng)目公司的財(cái)務(wù)困難，導(dǎo)致項(xiàng)目最終失敗。

（2）政府簽訂PPP合約的能力不足

PPP項(xiàng)目為公私合營，必須兼顧公私雙方的利益。簽訂協(xié)議的時(shí)候，雙方的責(zé)任義務(wù)都應(yīng)該盡可能明確并得到相應(yīng)的保證。在履行合同的過程中，政府往往是強(qiáng)勢的一方。在福建的鑫遠(yuǎn)閩江四橋項(xiàng)目中，企業(yè)狀告政府違反了《專營權(quán)協(xié)議》；美國的加州91號(hào)快速路項(xiàng)目中，私營方也是狀告政府違反了“非競爭性條款”；英法政府對(duì)海峽隧道的安全要求與環(huán)保措施也加重了私營方的負(fù)擔(dān)，而沒有得到相應(yīng)的、及時(shí)的現(xiàn)金收入補(bǔ)償。

（3）對(duì)外界環(huán)境的變化適應(yīng)能力不足

PPP項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間較長，影響較大，各種建設(shè)初期的預(yù)期

可能在實(shí)施過程中有非常大的出入，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施遇到前所未有的閑難。常見的有如下幾個(gè)方面：一是，可能碰到自然災(zāi)害沒有充分的估計(jì)，如地震、洪水等影響建設(shè)與維護(hù)、經(jīng)營；二是，社會(huì)政治是否穩(wěn)定，政府防范社會(huì)動(dòng)蕩的能力不足；三是，通貨膨脹乃至金融危機(jī)的影響也會(huì)嚴(yán)重影響項(xiàng)目的實(shí)施。1994年12月，墨西哥爆發(fā)了“龍舌蘭危機(jī)”，比索大幅貶值，也成為導(dǎo)致收費(fèi)公路PPP項(xiàng)目私營方公司運(yùn)營困難的重要因素之一。

PPP項(xiàng)目存在問題的解決思路

通過對(duì)上述問題的分析，并借鑒成功的PPP項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可以從如下幾方面采取措施，規(guī)避相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。

（1）嚴(yán)格審核私營方資質(zhì)與能力

對(duì)于私營方，參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)該有豐富的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，可以從從業(yè)人員資質(zhì)與經(jīng)驗(yàn)、從業(yè)年限、已經(jīng)成功的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)與本項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)度等方面進(jìn)行考核，然后才能進(jìn)入投標(biāo)方參與項(xiàng)目競爭。并同時(shí)對(duì)提交運(yùn)營可行性報(bào)告進(jìn)行分析，請專業(yè)人士予以評(píng)判。

（2）增強(qiáng)政府的PPP合約簽訂能力

首先，簽訂合約的法律法規(guī)應(yīng)該予以完善，對(duì)PPP項(xiàng)目中存在的各種問題進(jìn)行研究，對(duì)雙方的權(quán)利和責(zé)任予以界定，并對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中雙方的行為也予以規(guī)定，防止政府太強(qiáng)勢，也防止私營方危害公眾利益。對(duì)糾紛解決途徑應(yīng)有明晰而公允的界定，規(guī)定的盈利部分應(yīng)進(jìn)行利益分割，政府從盈利的時(shí)候可以分享收益，且進(jìn)行盈利累進(jìn)增加，轉(zhuǎn)用于其他公益項(xiàng)目，從而防止公眾利益受損，同時(shí)也對(duì)項(xiàng)目的虧損做出規(guī)定，保證項(xiàng)目的運(yùn)行能夠保本繼續(xù)運(yùn)行下去。其次，對(duì)于立項(xiàng)的事由與審批也應(yīng)有原財(cái)性規(guī)定，論證的人員與過程必須有詳細(xì)的記載，明確各自的責(zé)任。最后，對(duì)于招標(biāo)和簽約過程中的問題也進(jìn)行規(guī)定，明確決策人的責(zé)任，防止一言堂和拍腦袋決策。

（3）對(duì)外界環(huán)境的變化應(yīng)有充分估計(jì)并采取對(duì)應(yīng)措施

對(duì)于自然災(zāi)害，應(yīng)針對(duì)當(dāng)?shù)氐牡乩淼刭|(zhì)條件、氣候等因素進(jìn)行詳盡分析，預(yù)期可能發(fā)生的概率，并就此進(jìn)行長期商業(yè)投保，在出現(xiàn)經(jīng)營問題的時(shí)候，至少還有保險(xiǎn)公司的賠償可以在某種程度上保障項(xiàng)目的實(shí)施。對(duì)于項(xiàng)目的預(yù)測如果出現(xiàn)偏差，所能采取的補(bǔ)救措施也應(yīng)該一并予以提供。

對(duì)于不可控因素造成的政治、戰(zhàn)爭等風(fēng)險(xiǎn)也應(yīng)該予以相應(yīng)的

規(guī)定。其他的由于經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化導(dǎo)致的因素則可以補(bǔ)充一些條款，例如，通貨膨脹導(dǎo)致的施工過程中的成本增加，政府應(yīng)給予相應(yīng)的補(bǔ)助，或者根據(jù)通貨膨脹率相應(yīng)提高經(jīng)營過程中收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)與年限，都予以明文規(guī)定。

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