當(dāng)前政府采購政策性功能發(fā)揮的幾點(diǎn)思考

王成

從政府采購制度發(fā)展歷程來看，制度建立初期一般較為注重采購資金的節(jié)約、防治腐敗等基本問題，但發(fā)展到一定階段后往往更注重發(fā)揮政府采購在支持技術(shù)創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等發(fā)面的政策性功能。尤其是當(dāng)前我們正處于市場化、信息化的關(guān)鍵時(shí)期，更應(yīng)該積極主動(dòng)地發(fā)揮政府采購的政策性功能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)更加協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

政府采購

政策性功能 GPA 發(fā)揮

概述

政府采購作為公共財(cái)政支出管理的一種重要方式，從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，政府采購是一種特殊的經(jīng)濟(jì)行為，體現(xiàn)了國家對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效干預(yù)，具有很明顯的公共政策屬性。政府采購政策性功能源于其公共政策屬性，通過利用政府采購在市場中所占有的巨大份額，對(duì)特定對(duì)象予以扶持，具有引導(dǎo)資源合理配置、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)的功能。

我國自建立政府采購制度以來，政府采購的角色已經(jīng)從單一的財(cái)政支出管理手段向宏觀調(diào)控的政策工具轉(zhuǎn)變，政府采購在提高資金使用效益、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面取得了顯著的成效。優(yōu)先購買本國產(chǎn)品的政策逐步確立，節(jié)能環(huán)保清單不斷更新，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的采購框架基本形成，政府采購與經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展的聯(lián)系更加緊密。

發(fā)達(dá)國家政府采購政策性功能的定位

美國是較早建立政府采購制度的國家之一，至今已形成較為完善的政府采購制度體系。如：《購買美國產(chǎn)品法》確定了本國產(chǎn)品在政府采購中的優(yōu)先地位；《中小企業(yè)法》旨在保護(hù)中小企業(yè)（弱勢企業(yè)），幫助其獲得政府合同，增強(qiáng)市場競爭力。此外，美國政府采購政策中還體現(xiàn)了增加就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、節(jié)約能源、照顧特殊產(chǎn)業(yè)等政策目標(biāo)，政府采購制度總體上服務(wù)于國家宏觀管理和社會(huì)治理的目標(biāo)。

英國在政府采購實(shí)踐中一直秉持“物有所值”的基本原則，所謂物有所值，是要綜合評(píng)估每一次采購的成本和效益，既要充分考慮價(jià)格因素，又要考慮采購標(biāo)的質(zhì)量、運(yùn)營成本甚至環(huán)保成本等，以獲得最佳采購效果，英國政府一直要求各部門和公共機(jī)構(gòu)采購都要做到物有所值。

日本作為GPA（《政府采購協(xié)議》）的成員國，是最早加入的國家之一，但日本的政府采購市場開放卻經(jīng)過很長一段時(shí)間，在GPA非歧視原則框架下，日本充分利用國內(nèi)法律、GPA例外條款，保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國內(nèi)供應(yīng)商利益。此外，日本還利用其民族文化傳統(tǒng)和原產(chǎn)地規(guī)則保護(hù)和扶持國內(nèi)企業(yè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新升級(jí)。

當(dāng)前我國政府采購政策性功能發(fā)揮存在的主要問題

（1）采購當(dāng)事人對(duì)政府采購政策性功能認(rèn)識(shí)不足。

政府采購不僅規(guī)范著政府購買行為，同時(shí)也體現(xiàn)了國家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略和政策優(yōu)先方向。但在采購實(shí)踐中，采購當(dāng)事人（采購人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管機(jī)構(gòu)等）往往將節(jié)約財(cái)政資金，預(yù)防腐敗作為采購成效的重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)政府采購政策性功能的發(fā)揮認(rèn)識(shí)不足，片面追求低價(jià)采購，或出于局部利益考慮抵觸政府采購政策性功能的發(fā)揮，致使政府采購未能全面發(fā)揮應(yīng)有的效果。

（2）政府采購政策功能體系建設(shè)還不完善，操作實(shí)施規(guī)則還不夠細(xì)化。

2003年頒布實(shí)施的《政府采購法》，其中第九條和第十條首次以立法形式明確了政府采購的政策性功能。2015年3月正式實(shí)施的《政府采購法實(shí)施條例》進(jìn)一步指出，要“通過制定采購需求標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)留采購份額、價(jià)格評(píng)審優(yōu)惠、優(yōu)先采購等措施，實(shí)現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等目標(biāo)”。政府采購政策性功能的法定地位雖然得以確立，但配套實(shí)施細(xì)則尚不完善，采購實(shí)踐中缺乏可操作性的具體指引，如：“本國貨物”如何有效的界定？扶持中小企業(yè)發(fā)展，如何認(rèn)定中小企業(yè)？預(yù)留中小企業(yè)采購份額是否有強(qiáng)制性的措施等等。

（3）政府采購結(jié)構(gòu)不健全，采購規(guī)模絕對(duì)值相對(duì)較小。

我國《政府采購法》只確認(rèn)了國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織三類采購主體，并沒有將國有企業(yè)納入我國政府采購主體的范圍，但實(shí)際情況是，國有企業(yè)是我國極為重要的財(cái)政實(shí)體，往往是大買賣、大工程的締造者，國有企業(yè)的資金投放對(duì)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展更具有宏觀的導(dǎo)向性。此外，由于《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》之間的關(guān)系還沒有完全理順，工程項(xiàng)目占整個(gè)政府采購規(guī)模的比重相對(duì)較小，致使我國政府采購規(guī)模與世界平均水平還有很大的差距，制約了政府采購政策性功能的發(fā)揮。

（4）加入GPA的談判進(jìn)程暫時(shí)擠壓了政府采購政策性功能的發(fā)揮空間。

我國于2007年12月正式啟動(dòng)加入GPA的談判，在談判過程中，財(cái)政部于2007年印發(fā)實(shí)施的《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購預(yù)算管理辦法》、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購評(píng)審辦法》和《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購合同管理辦法》三個(gè)旨在促進(jìn)自主創(chuàng)新的政府采購文件引起了歐美等GPA發(fā)達(dá)成員方的注意，認(rèn)為其違背了GPA非歧視性原則。在面臨淡判壓力的情況下，為平衡各方利益，我國自2011年7月1日起暫停執(zhí)行上述三個(gè)自主創(chuàng)新文件規(guī)定，直至目前，政府采購在促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新方面還未找到更為有效的手段。

事實(shí)上，通過政府采購?fù)苿?dòng)自主創(chuàng)新、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展是歐美發(fā)達(dá)國家，尤其是GPA成員方的普遍做法。歐美發(fā)達(dá)國家的政府采購制度運(yùn)行已逾百余年，我國政府采購制度僅從1996年開始試點(diǎn)，加之我國是在經(jīng)濟(jì)全球化，市場開放化的背景下構(gòu)建政策采購制度體系，政府采購政策性功能不得不受制于GPA談判進(jìn)程的影響，發(fā)揮空間受到擠壓。

對(duì)策與建議

（1）提高對(duì)政府采購政策性功能的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)政府采購工作重心的有效轉(zhuǎn)變。

充分發(fā)揮政府采購的政策性功能，要求我們?cè)诓少弻?shí)踐中切實(shí)轉(zhuǎn)變低價(jià)中標(biāo)的慣性思維，按照物有所值的原則，努力實(shí)現(xiàn)節(jié)約財(cái)政資金與發(fā)揮政府采購政策功能的有機(jī)統(tǒng)一。要進(jìn)一步加大學(xué)習(xí)宣傳認(rèn)知的力度，重新深刻審視政府采購工作的重要意義，逐步將政府采購工作的重心從具體采購操作、節(jié)約資金向發(fā)揮政策功能、實(shí)現(xiàn)市場導(dǎo)向作用、落實(shí)國家有關(guān)產(chǎn)業(yè)政策等方面轉(zhuǎn)變，不斷拓展政府采購工作的廣度和深度。

（2）完善政府采購制度體系，細(xì)化政策性功能的操作指引。

健全完善的法律制度體系是政府采購政策性功能發(fā)揮的前提和保障，因此，要順應(yīng)政府采購發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，盡快建立以《政府采購法》和《政府采購法實(shí)施條例》為框架的制度體系，研究完善政府采購政策功能的實(shí)施辦法和實(shí)現(xiàn)方式。要加快制定國貨產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)，培育全社會(huì)國貨消費(fèi)意識(shí)；建立中小企業(yè)認(rèn)證制度，推動(dòng)政府采購支持中小企業(yè)發(fā)展辦法盡快出臺(tái)；加大綠色采購力度，提高節(jié)能產(chǎn)品和再生利用產(chǎn)品比重等。

（3）充分借鑒發(fā)達(dá)國家政府采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)政府采購政策性功能的可操作性。

在經(jīng)濟(jì)全球化深入發(fā)展的背景下，政府采購政策功能逐步從國內(nèi)擴(kuò)展到國際范疇，成為維護(hù)國家主權(quán)、增強(qiáng)國家競爭力的有效手段。隨著GPA成員國對(duì)我國政府采購市場關(guān)注度的提高，目前直接采用清單制或單一政策實(shí)施途徑的辦法已受到極大制約。因此，要充分借鑒發(fā)達(dá)國家政府采購實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，有效利用GPA對(duì)發(fā)展中國家的特別條款，設(shè)置合理門檻價(jià)，循序漸進(jìn)開放我國政府采購市場；逐步將政府采購從單純注重節(jié)約資金向物有所值方向轉(zhuǎn)變；制定落實(shí)政府采購例外條款，實(shí)現(xiàn)規(guī)模對(duì)等開放等。

[1]中華人民共和國國務(wù)院.中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例.2014.

[2]賈康，王桂娟.中國加入《政府采購協(xié)議》（GPA）的挑戰(zhàn)與策略[M].上海：立信會(huì)計(jì)出版社，2015.

[3]艾冰.歐美國家政府采購促進(jìn)自主創(chuàng)新的經(jīng)驗(yàn)與啟示[J].宏觀經(jīng)濟(jì)研究，2012，（1）：13-20.

[4]王叢虎.論政府采購政策功能發(fā)揮及執(zhí)行評(píng)估[J].招標(biāo)與投標(biāo)，2013，（11）：4-6.