“小產(chǎn)權(quán)房”成因及其破解路徑探究

近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程的加快，我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，房?jī)r(jià)也一路飆升，在高房?jī)r(jià)、社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。本文首先對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的概念進(jìn)行解釋，其次，在分析了我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀后，對(duì)存在問(wèn)題進(jìn)行了探討，包括制度原因和社會(huì)原因。在此基礎(chǔ)上，提出了解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的對(duì)策，主要以城鄉(xiāng)二元制度、社會(huì)保障體系和監(jiān)管體制為主線展開(kāi)。

小產(chǎn)權(quán)房 集體土地

房地產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、支柱性產(chǎn)業(yè)之一，住房問(wèn)題是我國(guó)居民需要解決的頭等大事，它關(guān)系到我國(guó)國(guó)民的國(guó)計(jì)民生，所以近年來(lái)小產(chǎn)權(quán)房引起人民群眾的廣泛關(guān)注。一般而言，小產(chǎn)權(quán)房是指那些直接建設(shè)在農(nóng)村集體所有土地上的、不符合國(guó)家法律法規(guī)和相關(guān)建設(shè)程序、無(wú)法獲得國(guó)家土地和房管部門頒發(fā)的國(guó)有土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證的房屋，它的存在有著很大的弊端。因此，盡管國(guó)務(wù)院及有關(guān)職能部門三令五申，小產(chǎn)權(quán)房不能建設(shè)，也不應(yīng)購(gòu)買。但言者諄諄，聽(tīng)者邈邈。小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)者和購(gòu)買者，所賭的就是決策層面的無(wú)奈。

小產(chǎn)權(quán)房發(fā)展現(xiàn)狀

任何事物的產(chǎn)生、發(fā)展、壯大，都必定有它順其自然的歷史原因和社會(huì)原因。我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房大致經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：一是，產(chǎn)生及爆發(fā)階段（1994-2006）；二是，利益角逐時(shí)期（2007-2010）； 三是，尋路階段（2011-至今）。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)住宅總量在186億平方米左右，其中高達(dá)66億平方米面積的住房屬于小產(chǎn)權(quán)房，占比超過(guò)1/3，小產(chǎn)權(quán)房分布以北京、上海、深圳、西安、鄭州最為典型。

雖然中央政府明確表示小產(chǎn)權(quán)房不可以新建甚至?xí)⒁郧八ㄔO(shè)的違規(guī)小產(chǎn)權(quán)房拆除，但始終沒(méi)有明確的法律出臺(tái)來(lái)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的違規(guī)建設(shè)做出規(guī)定和懲罰。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善承包地“三權(quán)”分置制度。2018年1月15日，中央釋放出信號(hào)，探索宅基地所有權(quán)，資格權(quán)，使用權(quán)“三權(quán)分置”，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。按照現(xiàn)行的宅基地制度安排，只有農(nóng)村集體組織內(nèi)部成員才能獲得宅基地的使用權(quán)，要嚴(yán)格防止投機(jī)資本將閑置的宅基地、農(nóng)房抄起來(lái)。國(guó)家在法律的層面并沒(méi)有過(guò)多對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的問(wèn)題進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，較多采用的是單行法中設(shè)置原則性條款、最高法的指導(dǎo)意見(jiàn)對(duì)實(shí)踐中的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制，在宏觀政策上為那些符合條件的農(nóng)村集體土地市場(chǎng)化打通了體制和制度障礙，卻并沒(méi)有在微觀政策層面上明確小產(chǎn)權(quán)房的地位。由于這些政策、意見(jiàn)本身的效力層次和規(guī)定模糊性問(wèn)題，給實(shí)踐操作帶來(lái)了困惑，明確小產(chǎn)權(quán)房政策，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行治理已經(jīng)到了刻不容緩的地步。

小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的原因

（1）制度原因

1.城鄉(xiāng)二元土地所有制是根源根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第10條的

規(guī)定，我國(guó)土地分為兩類：一類是國(guó)家所有，一類是集體所有，即為城鄉(xiāng)二元土地制度。另外由《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定可知，我國(guó)貫徹“房隨地走，地隨房走”原則，既房子與土地要一起進(jìn)入交易機(jī)制，轉(zhuǎn)讓房屋所有權(quán)也得轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。所以小產(chǎn)權(quán)房看似房子的問(wèn)題，但其根本原因是我國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度的不合理性。而在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府機(jī)關(guān)完全壟斷了土地的一級(jí)交易市場(chǎng)。而農(nóng)村的集體土地所有者沒(méi)有最終的處分權(quán)，不能自由的進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，兩種土地地位不平等。

2.社會(huì)保障制度缺位

城市住房保障體系不健全。當(dāng)前城市保障性住房主要有經(jīng)濟(jì)適房、廉價(jià)租賃房、限價(jià)房三類。但是，經(jīng)適用房、廉租房、限價(jià)房的建設(shè)規(guī)模和數(shù)量遠(yuǎn)不能滿足來(lái)自城區(qū)中低收入者的緊迫需求。因?yàn)檎Y金缺失和監(jiān)管不到位，加之嚴(yán)格的獲取條件（必須為城市的戶口、開(kāi)具最低收入的證明），城市保障性住房并不能滿足現(xiàn)實(shí)生活中群眾對(duì)房屋的客觀需求。正因?yàn)槌鞘斜Ｕ闲宰》矿w系的不健全，才導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生，并為其提供了廣大的潛在市場(chǎng)。

農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全。土地作為農(nóng)民最基本的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)村生活的保障。農(nóng)民出于與其等待土地被政府征收回去獲得低廉的補(bǔ)償款，不如建造小產(chǎn)權(quán)房先獲得利益的想法，加之村集體在高額利潤(rùn)的誘惑之下，不惜飲鳩止渴出讓集體土地。為了獲得更多的土地利益，村民個(gè)人、集體組織、鄉(xiāng)政府開(kāi)始違規(guī)進(jìn)行小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)、建設(shè)、銷售。

（2）社會(huì)原因

1.居民購(gòu)房的需求增大與房屋價(jià)格的飛速增長(zhǎng)

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的調(diào)查數(shù)據(jù)可知，最近十年，全國(guó)七十個(gè)較大城市的 商品房售價(jià)均保護(hù)上漲的態(tài)勢(shì)，上海漲幅高達(dá)610%；作為二線城市的廈門，漲幅也高達(dá)559%。對(duì)于大多數(shù)只為自住的中低收入者而言，在低價(jià)與合法產(chǎn)權(quán)之間，他們寧愿選擇小產(chǎn)權(quán)房，以實(shí)現(xiàn)“居者有其屋”的夢(mèng)想。購(gòu)房者另一心態(tài)來(lái)自于法不責(zé)眾的思想。大量成功的小產(chǎn)權(quán)房交易讓很多購(gòu)房者在權(quán)衡購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房所面臨的法律、政策甚至出賣方反悔所帶來(lái)的道德風(fēng)險(xiǎn)之后，仍甘愿購(gòu)買。

2.監(jiān)管缺位

小產(chǎn)權(quán)房早在90年代就己經(jīng)出現(xiàn)，最初是想招商引資帶來(lái)經(jīng)濟(jì)效益，提高村民們的居住水平。在這個(gè)開(kāi)發(fā)模式中，村集體管理組織通過(guò)房產(chǎn)項(xiàng)目獲得收益，并將其中的一部分上繳給地方政府。政府用獲得的利益進(jìn)行城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)，村集體成員也可以分得利益，多方利益主體互利共贏。盡管小產(chǎn)權(quán)房的建造暗地里一直沒(méi)有停止過(guò)，但政府作為利益的相關(guān)方也不好監(jiān)管規(guī)制，只能維持現(xiàn)狀，順其自然發(fā)展，最后逐漸成了缺乏監(jiān)管的灰色地帶。

解決對(duì)策

（1）城鄉(xiāng)二元土地制度逐步轉(zhuǎn)型，明晰集體土地所有權(quán)主體

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的產(chǎn)生其最根源問(wèn)題是我國(guó)的城鄉(xiāng)二元土地制度，要解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，必須逐步建立城鄉(xiāng)一元土地制度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地與國(guó)有土地同價(jià)、同位、同權(quán)。城鄉(xiāng)一元土地制度的建立需要以下幾方面：一是，明確集體土地所有權(quán)的主體，允許農(nóng)村集體土地自由的進(jìn)行流轉(zhuǎn)交易，達(dá)到與國(guó)有土地相同的地位；二是，賦予農(nóng)民占用、使用、收益、處分等實(shí)在的權(quán)利，農(nóng)民在符合農(nóng)村規(guī)劃和發(fā)展的前提下可在農(nóng)村的土地上進(jìn)行自由的經(jīng)營(yíng)開(kāi)發(fā)；三是，由于農(nóng)村的集體土地一般處在遠(yuǎn)離城市的偏遠(yuǎn)地帶，在允許農(nóng)村土地進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)的前提下，國(guó)家應(yīng)該對(duì)農(nóng)村土地的開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)給予支持來(lái)保證一元土地下農(nóng)民的生產(chǎn)生活得到保障。

（2）完善城市住房保障體系，健全農(nóng)村社會(huì)保障制度

住房保障制度是一項(xiàng)各國(guó)普遍采用的公共政策，它的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)成員基本人權(quán)的保障，包括居住權(quán)、生存權(quán)等等，以此來(lái)維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定和保障社會(huì)的公平。為了能夠有效遏制小產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生與發(fā)展，并且同時(shí)保障中低層收入者享有的居住權(quán)，政府不僅要完善相關(guān)法律體系并對(duì)各地立法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，還要增加保障性住房的面積、加大保障性住房的扶持力度和規(guī)模，盡量能夠滿足那些中低收入者的居住需求。

與較為完善的城市保障制度相比，農(nóng)村的社會(huì)保障立法仍有很多有待完善之處。近年來(lái)，國(guó)家建立的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，使得看病難、看病貴的問(wèn)題，在很大程度上得以緩解。但這一制度在實(shí)踐中仍然存在許多問(wèn)題，比如農(nóng)民的參加比例、參保范圍以及試點(diǎn)醫(yī)院的選擇仍需更加明確具體，以便給予農(nóng)民更多的實(shí)惠和方便。由于資源分配不均，收入差距擴(kuò)大等，相當(dāng)一部分農(nóng)村村民還處于貧困狀態(tài)，溫飽問(wèn)題仍未解決。2007年，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，決定在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，但是，有部分病殘、年老體弱、喪失勞動(dòng)能力以及生存條件惡劣等符合條件的農(nóng)村貧困人口仍未全部納入保障范圍，農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)仍偏低，需要政府加大救助的力度。.

（3）加強(qiáng)違法執(zhí)法力度，強(qiáng)化監(jiān)管機(jī)制

小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決與相關(guān)部門的執(zhí)法不力、監(jiān)管不為、部門職能不明確有很大的關(guān)系。首先，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決需要很多相關(guān)部門進(jìn)行配合作，包括城鄉(xiāng)規(guī)劃部門、城市管理部門、國(guó)土資源部門、建設(shè)部門、農(nóng)業(yè)部門、稅收部門、司法部門、基層政府等等，要明確各個(gè)部門的職責(zé)。其次，政府應(yīng)該對(duì)小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行宣傳，讓更多市民知道建造和買賣小產(chǎn)權(quán)房的違法性，沒(méi)有買賣，就不會(huì)開(kāi)發(fā)建設(shè)。再者，要強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制，特別對(duì)村委會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，防止村委會(huì)為了利益而轉(zhuǎn)賣農(nóng)村土地。最后，對(duì)于監(jiān)管不為和執(zhí)法不嚴(yán)的相關(guān)部門進(jìn)行處罰，并要對(duì)相關(guān)違法的人員嚴(yán)究其黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任。對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的銷售者都要給予一定的處罰，對(duì)違法開(kāi)發(fā)建設(shè)的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商要進(jìn)行嚴(yán)厲的處罰，特別對(duì)賣小產(chǎn)權(quán)房的房地產(chǎn)中介明知道違法還大力推銷給市民，也要給予相應(yīng)的處罰。

結(jié)論

我國(guó)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題不僅僅關(guān)乎房地產(chǎn)行業(yè)和農(nóng)村及城市周邊的郊區(qū)，而且影響到國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。沒(méi)有制度不成方圓，我國(guó)要徹底根治當(dāng)下各種各樣的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，就應(yīng)建立起完善的制度體系，無(wú)論是法律方面還是監(jiān)督方面或者是國(guó)家的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)方面。對(duì)于防止新建小產(chǎn)權(quán)房，政府和有關(guān)部門要堅(jiān)持標(biāo)本兼治、雙管齊下的原則，既要加大執(zhí)法力度和監(jiān)管力度，又要看到問(wèn)題的根本所在，不斷完善城市的住房系統(tǒng)和農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)保障制度，使小產(chǎn)權(quán)房能夠自動(dòng)的、合乎發(fā)展規(guī)律的退出我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大舞臺(tái)，而不是被動(dòng)的消失。

[1]網(wǎng)易新聞網(wǎng)http：//money.163.com

/14/0113/16/9IFVFRD4002534NU.html

[2]申建平.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的路徑[J].學(xué)術(shù)交流，2011（5）：48-51

[3]搜狐財(cái)經(jīng)http：//www.sohu.com/a/

190009108_655892

[4]吳毅，農(nóng)地征用中基層政府的角色，[J]讀書，2004（7）

[5]歐國(guó)良，吳明發(fā)"小產(chǎn)權(quán)房"購(gòu)買者二次出售意愿的影響因素[J].社會(huì)科學(xué)家，2014（4）：61-65.

[6]張?jiān)葡?我國(guó)農(nóng)村"小產(chǎn)權(quán)房"合法化的利弊分析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011（6）：36-38.

作者簡(jiǎn)介：陳露葳（1993.10-），女，漢，陜西商洛，在讀碩士，西安財(cái)經(jīng)學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)