淺析省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

周凌燕 李媚

財(cái)稅體制改革歷年都是經(jīng)濟(jì)改革的突破口和先進(jìn)軍，這一點(diǎn)，在黨的十八屆三中全會(huì)中在對(duì)全面深化改革的部署中也有體現(xiàn)。轉(zhuǎn)移支付是我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系中的一項(xiàng)重要內(nèi)容，如何對(duì)現(xiàn)有的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行改革和完善，顯得尤為重要。當(dāng)前國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行了大量的研究，研究對(duì)象主要是中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，對(duì)省以下轉(zhuǎn)移支付的單獨(dú)研究較少，大多做法是放到省以下財(cái)政體制中去考慮。本文對(duì)當(dāng)前省以下轉(zhuǎn)移支付制度運(yùn)行情況進(jìn)行分析，并嘗試提出對(duì)今后省以下轉(zhuǎn)移支付制度改革的理解和建議，力求能夠?yàn)槭∫韵仑?cái)稅體制改革提出一些思路。

省以下轉(zhuǎn)移支付制度

一般性轉(zhuǎn)移支付

引言

從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的理論依據(jù)可知，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一個(gè)重要目的是解決縱向和橫向的財(cái)政不平衡。我國(guó)實(shí)行分稅制財(cái)政體制以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和省級(jí)財(cái)力逐步增強(qiáng)，尤其是近些年來(lái)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付力度的逐年加大，全國(guó)各地也逐步建立起來(lái)了省對(duì)市縣財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，其轉(zhuǎn)移支付力度也在不斷加大的，對(duì)促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的影響。本文選擇省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為研究課題，旨在為進(jìn)一步完善省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作一些探討和研究。

省以下政府間轉(zhuǎn)移支付基本情況概述

自實(shí)施分稅制度以來(lái)，省級(jí)政府在中央政府與基層政府之間發(fā)揮了重要的作用，通過(guò)對(duì)全省進(jìn)行調(diào)控，促進(jìn)全省的協(xié)調(diào)發(fā)展。多年來(lái)，省以下財(cái)政間轉(zhuǎn)移支付運(yùn)行的狀態(tài)總的來(lái)看是比較好的，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（1）轉(zhuǎn)移支付規(guī)模增長(zhǎng)快速。1994年的分稅制改革沒(méi)有對(duì)省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作出專門的規(guī)定，各省區(qū)市均未對(duì)下實(shí)施較為規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付。從1996年起，根據(jù)中央財(cái)政的要求，各地結(jié)合地方實(shí)際情況，在中央對(duì)地方過(guò)渡性轉(zhuǎn)移支付的基礎(chǔ)上，開始建立省以下的過(guò)渡性轉(zhuǎn)移支付制度02000年起，各省區(qū)市開始構(gòu)建較為規(guī)范的一般性轉(zhuǎn)移支付制度。2005年為緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困境，提高基層政府的執(zhí)政能力，在中央“3獎(jiǎng)一補(bǔ)”的基礎(chǔ)上，開始建立多種形式的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。2009年，中央專門安排50億元支持地方建立縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制，用于獎(jiǎng)勵(lì)重視緩解縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政困難工作，主動(dòng)安排財(cái)力，促進(jìn)本地區(qū)財(cái)力均衡發(fā)展以及省以下財(cái)政困難工作做得好的地區(qū)。

（2）轉(zhuǎn)移支付基本延續(xù)了中央對(duì)地方的體系框架。與中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付體系相同，省對(duì)下轉(zhuǎn)移支付也分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，大多數(shù)一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目是中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的延續(xù)和延伸。均衡性轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付和農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付既是中央對(duì)地方的主要的一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，也是省對(duì)下的一般轉(zhuǎn)移支付的主要內(nèi)容。從這個(gè)角度看，我們可以將省以下轉(zhuǎn)移支付分為中央財(cái)政延伸性轉(zhuǎn)移支付和省級(jí)自主性轉(zhuǎn)移支付，中央財(cái)政延伸性轉(zhuǎn)移支付是省以下轉(zhuǎn)移支付的主體。

（3）轉(zhuǎn)移支付的測(cè)算在參考中央模式的基礎(chǔ)上又有所改進(jìn)和創(chuàng)新。以均衡性轉(zhuǎn)移支付為例，在測(cè)算一般預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)收入時(shí)，陜西等五省按照決算資料據(jù)實(shí)計(jì)算；云南、黑龍江等八省分稅種測(cè)算，其中對(duì)于部分主體稅種采取“稅基X稅率”的辦法確定；青海等四個(gè)省份在據(jù)實(shí)計(jì)算或分稅種測(cè)算的基礎(chǔ)上，考慮財(cái)政收入和GDP增幅、財(cái)政收入占GDP比重等因素，對(duì)結(jié)果加以修正；山東、內(nèi)蒙古等三省區(qū)采用“基數(shù)加增長(zhǎng)”的辦法進(jìn)行測(cè)算。

（4）更加注重建立轉(zhuǎn)移支付激勵(lì)約束機(jī)制。如絕大部分省都采用的轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政收入增長(zhǎng)的關(guān)聯(lián)機(jī)制，也有些省份建立轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政收支平衡的關(guān)聯(lián)機(jī)制，或結(jié)合各省實(shí)際建立緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的獎(jiǎng)補(bǔ)政策。

關(guān)于省以下政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度改革的思考

在實(shí)踐運(yùn)行中，由于地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度不夠完善，還存在一些問(wèn)題主要表現(xiàn)為：地方財(cái)力有限，省以下轉(zhuǎn)移支付制度很難起到應(yīng)有的作用；制度本身的非清晰化、非規(guī)范化，缺乏透明度，各級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付責(zé)任模糊。為完善云南省省以下轉(zhuǎn)移支付體系，在這里提出幾點(diǎn)思路：

（1）在對(duì)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度以及運(yùn)行機(jī)制的頂層設(shè)計(jì)中，一定要考慮到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付對(duì)于促進(jìn)社會(huì)公平方面的作用，尤其是對(duì)基本公共服務(wù)均等化方面的促進(jìn)作用。政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度作為國(guó)家維護(hù)社會(huì)公平、正義的重要經(jīng)濟(jì)手段之一，在其制度設(shè)計(jì)中應(yīng)該要體現(xiàn)這一原則。

（2）由于一般性轉(zhuǎn)移支付是無(wú)條件無(wú)限制的轉(zhuǎn)移支付，為地方政府賦予了較大的自由度，一般地，地方政府會(huì)做出有利于自身利益的選擇，進(jìn)而加劇了地方間的財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)。因此，要求省級(jí)政府必須在對(duì)一般性轉(zhuǎn)移支付資金的合規(guī)合法性監(jiān)督的基礎(chǔ)上，積極開展有效性監(jiān)督，建立起一套系統(tǒng)的監(jiān)督管理和業(yè)績(jī)考核制度，科學(xué)地制定績(jī)效指標(biāo)體系，并在實(shí)踐中不斷完善和修正，真正地提高轉(zhuǎn)移支付資金的管理水平和使用效率。

（3）在設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付的項(xiàng)目和制度時(shí)，必須要考慮到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)方面的重要作用，因?yàn)閷ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的安排往往反映著上級(jí)政府的政策要求。要做好專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合，退出和清理不必要的和過(guò)時(shí)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，分類合并現(xiàn)有各類專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，特別是對(duì)重復(fù)交叉的項(xiàng)目進(jìn)行歸并，從數(shù)量上精簡(jiǎn)化，不斷提高政府的管理水平和資金安全。

（4）探索省州市之間的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在縱向轉(zhuǎn)移支付為主的大前提下，橫向轉(zhuǎn)移支付也有著不可替代的優(yōu)勢(shì)，如在矯正地方公共產(chǎn)品的外部性促進(jìn)財(cái)力均等化等方面，因此，省級(jí)政府可以考慮以本級(jí)政府作為領(lǐng)頭人，與各州市共同研究，制定一個(gè)合理的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，采取相對(duì)穩(wěn)定的運(yùn)行模式，嘗試一個(gè)州市幫扶一個(gè)縣（或一個(gè)鄉(xiāng)）的方式，比如由部分發(fā)達(dá)地區(qū)可以對(duì)口幫扶經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，以橫向轉(zhuǎn)移支付的方式，促進(jìn)全省范圍內(nèi)的均衡發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展。

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