公共財(cái)政改革與政府會(huì)計(jì)改革配套問題研究

張穎

政府會(huì)計(jì)改革是完善公共財(cái)政的重要組成部分。通過分析我國公共財(cái)政體制改革和政府會(huì)計(jì)制度改革當(dāng)前的現(xiàn)狀，來總結(jié)為我國公共財(cái)政改革需要而進(jìn)行的政府會(huì)計(jì)體制改革過程中存在的主要問題，并對(duì)其提出若干建議。

公共財(cái)政改革與政府會(huì)計(jì)改革

（1）公共財(cái)政的理念與主要特征

公共財(cái)政是“把滿足公共需要作為組織公共財(cái)政活動(dòng)的主要目標(biāo)或基本出發(fā)點(diǎn)。而公共財(cái)政除“公共性”和“非營利性”兩大基本特征以外，還應(yīng)具有法治化、績效性和透明化等三個(gè)關(guān)鍵特征。

公共財(cái)政是法治化財(cái)政，法律是維護(hù)社會(huì)契約、市場經(jīng)濟(jì)以及約束政府公共行為的最佳手段；公共財(cái)政是績效性財(cái)政，政府干預(yù)要起到彌補(bǔ)市場失靈的作用；公共財(cái)政是透明化財(cái)政，公共財(cái)政旨在滿足社會(huì)公共需要。因此，目前的公共財(cái)政改革目標(biāo)是要提高財(cái)政透明度，首先就要提高政府會(huì)計(jì)信息的透明度。

（2）公共財(cái)政改革的主要內(nèi)容

1.部門預(yù)算改革

我國自2000開始進(jìn)行部門預(yù)算編制的改革。改革內(nèi)容分為三點(diǎn)，一是采取自下而上的編制程序。以部門作為預(yù)算編制的基礎(chǔ)單元，財(cái)政預(yù)算從部門編起，從基層單位編起，逐級(jí)審核匯總形成。二是采取嚴(yán)格的編報(bào)與批復(fù)程序。三是將各類不同性質(zhì)的財(cái)政性資金，統(tǒng)一編制到使用這些資金的部門，實(shí)現(xiàn)“一個(gè)部門一部預(yù)算”。

2.國庫集中收付制度

由國庫集中收入制度和國庫集中支付制度兩部分組成。國庫集中收付制度包括：一是建立國庫單一賬戶體系，設(shè)置收支分類賬；二是規(guī)范收入收繳程序，將收繳方式簡并為直接繳庫和集中匯繳兩種方式；三是規(guī)范支出撥付，對(duì)支出分別實(shí)行財(cái)政直接支付和財(cái)政授權(quán)支付。國庫集中收付制度減少了財(cái)政資金的匯劃環(huán)節(jié)，提高了預(yù)算執(zhí)行的透明度，有利于財(cái)政部門和國庫對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行監(jiān)控。

3.政府收支分類改革

政府收支分類改革主要內(nèi)容包括以下三點(diǎn)：一是對(duì)政府收入進(jìn)行統(tǒng)一分類，采用按收入形式分類和按來源分類兩種方法，，將政府收入分為類、款、項(xiàng)、日四級(jí)；二是建立新的政府支出功能分類，按政府主要的只能活動(dòng)分類，以反映政府活動(dòng)的不通功能和政策目標(biāo)，分為類、款、項(xiàng)三級(jí)；三是建立新的政府支出經(jīng)濟(jì)分類，主要反映政府支出的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和具體用途，分為類、款兩級(jí)。

公共財(cái)政改革和政府會(huì)計(jì)改革的關(guān)系

我國目前的公共財(cái)政體制改革進(jìn)程要求政府會(huì)計(jì)信息要有助于保證財(cái)政資金使用的有效、公開、公正和透明，要能為考察部門提供充分的考察依據(jù)。但是，我國日前沿用于1998年的預(yù)算會(huì)計(jì)制度體系并不能全面反映政府經(jīng)濟(jì)資源、現(xiàn)時(shí)義務(wù)和業(yè)務(wù)活動(dòng)傘貌，這不利于我們建立完善的政府信息系統(tǒng)。因此要完善公共財(cái)政體系的政府會(huì)計(jì)改革。政府會(huì)計(jì)改革中存在的影響公共財(cái)

政改革的主要問題

（1）現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)制度落后于會(huì)計(jì)實(shí)務(wù)

基于收付實(shí)現(xiàn)制的現(xiàn)行預(yù)算會(huì)計(jì)使政府負(fù)債缺乏完整性、及時(shí)性，忽視或有負(fù)債，低估政府負(fù)債規(guī)模。同時(shí)不能真實(shí)完整地反映政府的財(cái)務(wù)狀況與各單位的成本耗費(fèi)與效率水平。按照這種基礎(chǔ)編制的財(cái)務(wù)報(bào)表所反映的受托責(zé)任也比較狹窄，而且其財(cái)務(wù)成果易被操縱，比如會(huì)計(jì)主體可以根據(jù)需要將收款或付款的時(shí)間從本期推遲到下期，或從下期提前到本期?？梢?，現(xiàn)行的預(yù)算會(huì)計(jì)基礎(chǔ)在執(zhí)行和操作層面上留有 “真空地帶”，容易發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為，危害公共資金安全與完整。

（2）會(huì)計(jì)核算對(duì)象單一、核算范圍過窄

我國日前的預(yù)算會(huì)計(jì)核算對(duì)象豐要是財(cái)政性預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)、單位預(yù)算資金的運(yùn)動(dòng)。由于核算范圍過窄，無法提供完整可靠的政府財(cái)務(wù)狀況、財(cái)務(wù)績效以及成本耗費(fèi)情況。這些問題的存在，客觀上要求政府會(huì)計(jì)應(yīng)當(dāng)從促進(jìn)公共部門財(cái)務(wù)管理的制度健傘角度進(jìn)行改革，從微觀層面提升財(cái)政績效，政府負(fù)有財(cái)務(wù)受托責(zé)任的各項(xiàng)業(yè)務(wù)都應(yīng)該傘部納入會(huì)計(jì)的核算范圍。

（3）現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)報(bào)告披露不足，潛藏巨大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

現(xiàn)有的政府預(yù)算編制和會(huì)計(jì)報(bào)表自成體系，不能從財(cái)務(wù)的角度傘面反映政府的財(cái)務(wù)狀況，導(dǎo)致很難有效甄別政府的整體財(cái)政收支情況，而且也很難了解政府的資產(chǎn)負(fù)債結(jié)構(gòu)狀況。僅就現(xiàn)行政府會(huì)計(jì)對(duì)負(fù)債的確認(rèn)和報(bào)告來看，日前的預(yù)算會(huì)計(jì)體系并沒有全面反映政府未來所承擔(dān)的支出責(zé)任。只確認(rèn)和報(bào)告直接顯性負(fù)債，而無法對(duì)當(dāng)期已經(jīng)發(fā)生但尚未用現(xiàn)金償付的直接隱性負(fù)債以及未來可能引起現(xiàn)金支出增加的或有負(fù)債進(jìn)行確認(rèn)和報(bào)告，致使對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制難以有效控制。

為完善公共財(cái)政體系的政府會(huì)計(jì)配套改革措施的若干建議

（1）擴(kuò)大會(huì)計(jì)核算范圍

一方面，政府會(huì)計(jì)對(duì)象應(yīng)由預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)擴(kuò)展為價(jià)值運(yùn)動(dòng)，把預(yù)算資金運(yùn)動(dòng)的前因后果聯(lián)系起來，分清各級(jí)政府、各單位不同年度的責(zé)任履行情況。此外，把國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)及收益權(quán)的價(jià)值運(yùn)動(dòng)納入政府會(huì)計(jì)，有利于督促各級(jí)政府、單位履行國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任，防止國有資產(chǎn)流失。

另一方面政府會(huì)計(jì)要擴(kuò)大會(huì)計(jì)核算范圍，全面覆蓋反映政府財(cái)政狀況的信息。首先應(yīng)完善對(duì)政府資產(chǎn)、負(fù)債的核算，其次則應(yīng)該增加如貸款擔(dān)保、未決訴訟、對(duì)陷入嚴(yán)重財(cái)務(wù)困難的國有企業(yè)進(jìn)行財(cái)政支持的可能性等或有負(fù)債的核算。

（2）逐步建立健全政府財(cái)務(wù)報(bào)告制度

我國政府財(cái)務(wù)報(bào)告改革應(yīng)構(gòu)建內(nèi)容完整、信息披露充分、層次結(jié)構(gòu)分明的政府財(cái)務(wù)報(bào)告體系。首先應(yīng)重新界定政府會(huì)計(jì)要素概念，將“凈資產(chǎn)”分為基金和結(jié)余，建立基金會(huì)計(jì)核算模式。配合政府資金的核算和管理，建立政府公共基金會(huì)計(jì)、國有資產(chǎn)基金（權(quán)益基金）會(huì)計(jì)和社會(huì)保障基金會(huì)計(jì)。另一方面，應(yīng)增加政府會(huì)計(jì)報(bào)告信息量，增加固定資產(chǎn)以及固定資產(chǎn)折舊、國債未來還本付息負(fù)擔(dān)、社會(huì)保障基金的未來負(fù)債、政府擔(dān)保形成的隱形債務(wù)等方面的內(nèi)容。

[1]劉玉廷.我國政府會(huì)計(jì)改革的若干問題[J].會(huì)計(jì)研究.2004.09

[2]肖鵬.基于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)視角的中國政府會(huì)計(jì)改革探討[J].會(huì)計(jì)研究2010.06

[3]楊靜.以績效治理為基礎(chǔ)的權(quán)責(zé)發(fā)生制政府會(huì)計(jì)改革問題分析[J].財(cái)經(jīng)研究2015年第35期

[4]潘正軍.新形勢(shì)下我國政府會(huì)計(jì)制度改革問題研究[J].中國總會(huì)計(jì)師.2015年07期

[5]程敏.論我國政府會(huì)計(jì)改革路徑[J].財(cái)會(huì)月刊.2015，31： 06-09.

[6]徐悅贊.推進(jìn)我國政府會(huì)計(jì)改革的建議[J].財(cái)會(huì)研究，2016，09： 234.

[7]陸陽春.中國政府會(huì)計(jì)體系構(gòu)建砑究一一基于中國預(yù)算管理改革視角分析[D].財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所.2013