農(nóng)村基層治理法治化研究

張霞娟

摘 要：黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，提出了“推進(jìn)基層治理法治化”的要求。本文擬從基層法治化的概念、重要性、實(shí)現(xiàn)路徑及要處理的關(guān)系四個(gè)方面淺談對(duì)農(nóng)村基層法治化的認(rèn)識(shí)。

關(guān)鍵詞：基層治理；法治化；研究

一、基層法治化的概念

基層治理法治化是指，在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的前提下，在縣級(jí)以下（縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)、村、社區(qū)等）行政區(qū)域按照法律來(lái)管理基層社會(huì)事務(wù)，讓基層的經(jīng)濟(jì)、政治、文化等一切活動(dòng)依照法律管理，公民行為依照法律進(jìn)行，推進(jìn)基層法治建設(shè)，推進(jìn)依法執(zhí)政、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法，將基層的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)工作納入中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、農(nóng)村基層法治化的緊迫性

“郡縣治 天下安”，農(nóng)村基層的治理問(wèn)題對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)治久安有著重大的影響。

1.依法治國(guó)的需要

農(nóng)村基層是構(gòu)成整個(gè)社會(huì)的細(xì)胞和基礎(chǔ)，是依法治國(guó)的根基；農(nóng)村基層也是法治中國(guó)建設(shè)的活力源泉，可以為法治實(shí)踐活動(dòng)提供廣闊平臺(tái)，豐富和完善社會(huì)主義法治。全面依法治國(guó)的最終落腳點(diǎn)在基層，也就是說(shuō)，法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)，最終都要在基層落實(shí)體現(xiàn)，基層法治建設(shè)水平的高低，直接影響著整個(gè)國(guó)家的法治化進(jìn)程。

2.城鎮(zhèn)化的需要

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步深入和城鎮(zhèn)化建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，農(nóng)村基層小城鎮(zhèn)建設(shè)初具規(guī)模。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)憑借地理環(huán)境優(yōu)勢(shì)，旅游業(yè)、特色種植業(yè)蓬勃發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長(zhǎng)，農(nóng)民生活水平也不斷提高。與此同時(shí)，農(nóng)村基層地區(qū)面臨著土地、草原、婚姻家庭、勞動(dòng)報(bào)酬、道路交通損害等方面的糾紛和利益之爭(zhēng)，許多基層群眾發(fā)生糾紛不愿通過(guò)法律途徑解決，認(rèn)為費(fèi)事、費(fèi)力、費(fèi)錢，還不能保證達(dá)到想要的結(jié)果，抱著“大鬧大解決，小鬧小解決”的思想，越級(jí)上訪、鬧訪和纏訪，甚至違法犯罪，嚴(yán)重影響了農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程。

3.社會(huì)管理重心下移的需要

農(nóng)村基層社會(huì)具有復(fù)雜性和多樣性的特征，基層社會(huì)管理也存在著多頭化、無(wú)序化的現(xiàn)實(shí)狀況。國(guó)家對(duì)基層社會(huì)進(jìn)行治理的過(guò)程，就是將這些復(fù)雜多樣的關(guān)系盡量的簡(jiǎn)單化的過(guò)程，使之脈絡(luò)清晰，從而實(shí)現(xiàn)管理目的。為了保證上級(jí)管理部門能夠快速及時(shí)地接收來(lái)自農(nóng)村基層社會(huì)治理中出現(xiàn)的各種狀況和問(wèn)題，只有將社會(huì)管理的重心下移，保證農(nóng)村基層有足夠的、對(duì)口的、專業(yè)化的管理力量，將農(nóng)村基層治理?xiàng)l塊化、網(wǎng)格化，形成微觀上的治理有效，再進(jìn)行相應(yīng)的向上交接。

4.小康建設(shè)的需要

想要建成全面小康社會(huì)，首先要達(dá)到“法治小康”。毋庸置疑，建成“法治小康”最艱巨最繁重的任務(wù)在農(nóng)村。農(nóng)村基層要進(jìn)入高度文明的法治小康社會(huì)，首先要最大程度的滿足人民群眾對(duì)“公平正義”的渴望和需求。其次，要通過(guò)推進(jìn)基層法治化建設(shè)，讓法治的價(jià)值和作用在基層社會(huì)中得到全方位的滲透，使法治精神成為基層社會(huì)的主流價(jià)值、基層法治成為實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的制度保障。

5.貫徹五大理念的需要

黨的十八屆五中全會(huì)提出實(shí)施創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展的理念，貫徹五大理念離不開(kāi)法治的保駕護(hù)航。

實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展要求法治 “求新”，加快形成完備的法律規(guī)范體系；實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展要求法治“全面”，為推動(dòng)國(guó)家硬實(shí)力和軟實(shí)力同步提升提供配套法治保障；實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展要求法治“平等”，堅(jiān)持法律面前人人平等，營(yíng)造公平正義的綠色法治環(huán)境；實(shí)現(xiàn)開(kāi)放的發(fā)展要求法治成為“信仰”，推動(dòng)全社會(huì)牢固樹(shù)立法治思維，借鑒人類法治建設(shè)的文明成果；實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展要求法治體現(xiàn) “正義”，規(guī)范司法行為，讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中感受到公平正義。

三、農(nóng)村基層實(shí)現(xiàn)法治化的途徑

農(nóng)村基層治理法治化對(duì)國(guó)家的發(fā)展有著至關(guān)重要作用，筆者就農(nóng)村基層治理法治化實(shí)現(xiàn)路徑作如下探討：

1.轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革體現(xiàn)了國(guó)家推進(jìn)行政管理體制改革的新理念、新思路，但在具體落實(shí)的過(guò)程中還存在以下問(wèn)題：一是法定職權(quán)缺失，造成對(duì)政府公權(quán)力和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的不作為約束不力；二是上級(jí)政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府事權(quán)關(guān)系規(guī)定不明確，容易造成上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府轉(zhuǎn)移事權(quán)或肢解和上收鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府人權(quán)、財(cái)權(quán)、執(zhí)法權(quán)等行政權(quán)力；三是壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府忙于完成上級(jí)政府層層下達(dá)數(shù)量化任務(wù)，不能保證農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給；四是財(cái)政困難嚴(yán)重干擾了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的履行，在運(yùn)行過(guò)程中把自身存在作為重要目標(biāo)，出現(xiàn)了職能錯(cuò)位現(xiàn)象；五是農(nóng)村基層存在著農(nóng)民組織化程度不高，過(guò)度依賴鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的問(wèn)題。以上這些都成為影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的制約性因素。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為農(nóng)村基層的一級(jí)行政機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)走在服務(wù)型政府角色轉(zhuǎn)變的最前沿。努力克服職能界限不明晰、法定職權(quán)缺失、職能行使偏差、財(cái)政危機(jī)、農(nóng)村組織化程度不高等問(wèn)題，根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能找到一個(gè)科學(xué)的定位，加大協(xié)商治理的頻率，實(shí)現(xiàn)多元化治理主體進(jìn)行共同治理的治理模式，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府在定位好的職能范圍內(nèi)轉(zhuǎn)變治理方式，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的法治和服務(wù)能力。

2.法治意識(shí)及執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)

目前基層存在法治認(rèn)識(shí)上的偏差和不足的現(xiàn)象。部分領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)法治建設(shè)在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境、促進(jìn)社會(huì)和諧等方面的作用缺乏足夠的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為法治建設(shè)是費(fèi)時(shí)、費(fèi)事又一時(shí)難見(jiàn)成效的“軟任務(wù)”、“軟指標(biāo)”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作存在對(duì)依法治理工作重視不夠的問(wèn)題，沒(méi)有把依法治理工作當(dāng)作一項(xiàng)常規(guī)工作來(lái)抓。

基層執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱，執(zhí)法效率不高。存在執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不高、執(zhí)法不規(guī)范，執(zhí)法機(jī)構(gòu)編制配備不足、執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障不到位等情況，很大程度地影響了執(zhí)法工作的正常開(kāi)展。

鑒于以上情況，為保證基層執(zhí)法工作穩(wěn)步、持續(xù)、深入開(kāi)展，首先要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方法履職盡責(zé)，加大對(duì)行政工作人員的法治教育培訓(xùn)，尤其對(duì)一線行政執(zhí)法工作者，從程序意識(shí)、證據(jù)意識(shí)及運(yùn)用法律能力方面，進(jìn)一步提高培訓(xùn)標(biāo)準(zhǔn)，提高依法行政水平，建設(shè)基層法治型、為民型、文明型、專家型、廉潔型的執(zhí)法隊(duì)伍。除此之外，還應(yīng)健全編制、監(jiān)督等體制機(jī)制，加大人力財(cái)力物力投入，保障基層法治依規(guī)順利有效開(kāi)展。

3.村民自治制度建設(shè)

村民自治是在國(guó)家法律和政策許可范圍內(nèi)村民群眾直接管理與自己利益密切相關(guān)的村莊社會(huì)事務(wù)的一種基層群眾自治形式，村民自治是改善鄉(xiāng)村治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)協(xié)調(diào)穩(wěn)定的重要舉措。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村民自治存在以下問(wèn)題：一是村民素質(zhì)良莠不齊，影響了村委會(huì)換屆選舉質(zhì)量和后續(xù)工作。二是村委干部任期短，村委會(huì)工作難度大。村委工作中，村委干部任期短，人事變動(dòng)頻繁，工作缺乏連續(xù)性，無(wú)法充分施展個(gè)人才能。另外，一些村委干部不服從村支部的領(lǐng)導(dǎo)，“兩委”相互拆臺(tái)、各拉一派，工作難以形成合力。三是一些村委會(huì)民主選舉的干部決策不民主、辦事不公開(kāi)。在處理村里的重大事項(xiàng)上，很少召開(kāi)村民代表會(huì)議和村民會(huì)議，只有村委會(huì)成員決定，甚至由村委會(huì)主任一人說(shuō)了算，經(jīng)常造成決策失誤，影響了村里的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和安定團(tuán)結(jié)。四是一些村委會(huì)財(cái)力緊張，工作缺乏激勵(lì)機(jī)制，干好干壞一個(gè)樣，影響村委干部工作的積極性。

要嘗試通過(guò)提高村民民主意識(shí)、完善村干部選舉、科學(xué)界定“兩委”關(guān)系、延長(zhǎng)村委會(huì)干部任期、強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制、加大財(cái)政投入等方式來(lái)集中力量搞發(fā)展，強(qiáng)化村民自治組織，加強(qiáng)村民自治制度建設(shè)，使村民自治制度這一重要而有效的基層管理制度不斷完善，促進(jìn)基層法治良性發(fā)展。

4.法治宣傳教育進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)

農(nóng)村是一個(gè)典型的人情社會(huì)、熟人社會(huì)，執(zhí)法司法環(huán)境不容樂(lè)觀，由于普法工作沒(méi)有進(jìn)入常態(tài)化，日常生活中以言代法、以權(quán)壓法等不合理現(xiàn)象挫傷了人民群眾學(xué)法守法的積極性，導(dǎo)致部分群眾人身權(quán)益受到了侵害后，不是先找法律，而是找關(guān)系、或者上訪，這種現(xiàn)象不僅嚴(yán)重干擾了執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法，給執(zhí)法隊(duì)伍中的執(zhí)法不廉者有機(jī)可乘，也損害了黨和政府與人民群眾的關(guān)系，不利于基層法治的深入開(kāi)展。

現(xiàn)有的法治宣傳教育形式也有待進(jìn)一步創(chuàng)新。從“一五”普法到“七五”普法，普法措施、方法變化不大，形式不夠豐富，針對(duì)性和實(shí)效性不夠強(qiáng)。部門普法的宣傳形式上大多是“擺個(gè)攤，發(fā)張單”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也只能滿足于完成規(guī)定動(dòng)作。

加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)宣傳教育，把法治宣傳與法律服務(wù)結(jié)合起來(lái)，充分運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)媒體，采取多種形式，實(shí)現(xiàn)憲法法律知識(shí)社會(huì)全覆蓋，增強(qiáng)全民法律素養(yǎng)，引導(dǎo)群眾依據(jù)法定程序表達(dá)訴求，通過(guò)法律程序來(lái)解決矛盾和糾紛，努力解決基層群眾信訪不信法、信鬧不信法、信權(quán)不信法的問(wèn)題。

四、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層法治化應(yīng)該處理好的關(guān)系

最后，結(jié)合個(gè)人認(rèn)識(shí)來(lái)談實(shí)現(xiàn)基層法治化應(yīng)該處理好的關(guān)系：

1.黨的領(lǐng)導(dǎo)和基層法治化的關(guān)系

實(shí)現(xiàn)基層治理法治化必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)是基層治理法治化的鮮明特征。

黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是法治建設(shè)的核心問(wèn)題。推進(jìn)基層治理法治化，就是要堅(jiān)定不移地堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義制度，貫徹中國(guó)特色社會(huì)主義法治理論。因?yàn)橹挥羞@樣，才能保證法制建設(shè)在堅(jiān)強(qiáng)有力政治保證之下，沿著正確的方向不斷前進(jìn)。

2.政府服務(wù)和基層法治的關(guān)系

基層政府轉(zhuǎn)變職能，充分體現(xiàn)“以人為本、服務(wù)為先”的理念，是實(shí)現(xiàn)基層治理法治化的先決條件，也是擺在基層政府面前的一項(xiàng)現(xiàn)實(shí)任務(wù)。

在實(shí)際工作中，要在推進(jìn)為民服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效便捷服務(wù)，推進(jìn)網(wǎng)格化、數(shù)戶聯(lián)防、構(gòu)建“專兼合一”的服務(wù)管理隊(duì)伍，暢通群眾申訴渠道、幫助群眾運(yùn)用法律的武器維護(hù)自身合法權(quán)益和運(yùn)用法治思維和法治方式化解基層社會(huì)矛盾等關(guān)鍵領(lǐng)域予以重點(diǎn)關(guān)注。

3.村民自治和基層法治的關(guān)系

基層法治為村民自治提供了制度保障，村民自治又反過(guò)來(lái)促進(jìn)了基層的法治民主建設(shè)。推進(jìn)村民自治與基層法治的良性互動(dòng)，需要健全法律制度體系，保證村民自治運(yùn)作規(guī)范化；需要政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控、合理運(yùn)用特有的權(quán)威，平衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村組織之間的關(guān)系，也要防止自治過(guò)度給農(nóng)村社會(huì)帶來(lái)新的不穩(wěn)定因素；需要及時(shí)逐步解決村民自治中的產(chǎn)生的矛盾和問(wèn)題，特別是及時(shí)有效處理一些群眾最關(guān)心、反映最強(qiáng)烈的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題，使村民自治有一個(gè)良好的外部環(huán)境，在法治化的軌道上健康有序發(fā)展。

4.基層法治的內(nèi)部關(guān)系

按照屬地管轄的原則，基層政府工作直接面對(duì)人民群眾，是執(zhí)行各項(xiàng)政策和法律法規(guī)推進(jìn)基層法治化的主體。但在壓力性的體制下，縣級(jí)以上政府機(jī)構(gòu)仍然采用按職能歸口設(shè)置模式，而未能體現(xiàn)按決策、執(zhí)行、監(jiān)督功能綜合設(shè)置的原則，形成多部門頻繁指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著廣泛的管理職責(zé)但卻缺乏法律賦予的執(zhí)法權(quán)限和充足的機(jī)構(gòu)人員配備，處于“不得不管卻又無(wú)權(quán)管”的尷尬境地。另外，立法滯后，政策法規(guī)跟不上基層不斷出現(xiàn)的新情況等問(wèn)題，都需要給予高度關(guān)注。