充分發(fā)揮監(jiān)察法在推進(jìn)反腐敗斗爭中的法治保障作用

鐘龍彪

《中華人民共和國監(jiān)察法》是一部反腐敗國家立法，一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律。要全面落實好監(jiān)察法的各項規(guī)定，讓監(jiān)察法剛性運(yùn)行，充分發(fā)揮其在推進(jìn)反腐敗斗爭中的法治保障作用，就需要增強(qiáng)實施監(jiān)察法的自覺性、堅定性、協(xié)調(diào)性和有效性。

1.充分認(rèn)識監(jiān)察法的重大意義，增強(qiáng)貫徹監(jiān)察法的自覺性。制定和實施監(jiān)察法，完善黨和國家監(jiān)督體系，依法開展反腐敗工作，是黨在全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政條件下實現(xiàn)自我凈化、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效路徑。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，掌握國家的權(quán)力，領(lǐng)導(dǎo)一切工作。在這一背景下，如何實現(xiàn)對公權(quán)力的有效監(jiān)督，提高拒腐防變和抵御風(fēng)險能力，始終保持先進(jìn)性和純潔性，就成為黨必須解決的重大課題。習(xí)近平總書記指出，我們黨全面領(lǐng)導(dǎo)、長期執(zhí)政，面臨的最大挑戰(zhàn)是對權(quán)力的監(jiān)督。要戰(zhàn)勝這個最大挑戰(zhàn)，有效制約和監(jiān)督權(quán)力，防止權(quán)力被濫用，就必須深化國家監(jiān)察體制改革，強(qiáng)化黨和國家自我監(jiān)督。如果權(quán)力不能受到有效制約和監(jiān)督，就必然導(dǎo)致腐?。蝗绻斡筛瘮栴}愈演愈烈，最終必然導(dǎo)致亡黨亡國，這是一條鐵的規(guī)律。我們黨把反腐敗斗爭提到關(guān)系黨和國家生死存亡的高度來認(rèn)識，是深刻總結(jié)了古今中外的歷史教訓(xùn)的。中國歷史上因為統(tǒng)治集團(tuán)嚴(yán)重腐敗導(dǎo)致人亡政息的例子比比皆是。當(dāng)今世界上由于執(zhí)政黨腐化墮落、嚴(yán)重脫離群眾導(dǎo)致失去政權(quán)的例子也不勝枚舉。前車之覆，后車之鑒。我們要深刻吸取其他執(zhí)政黨和國家的教訓(xùn)，切實健全黨和國家監(jiān)督體系，有效防治腐敗，確保黨和國家長治久安。習(xí)近平總書記指出，自我監(jiān)督是世界性難題，是國家治理的“哥德巴赫猜想”。制定和實施監(jiān)察法，就是要探索解決這個世界性難題，解答這個高難度猜想，為國際治理腐敗提供中國智慧和中國方案。

制定和實施監(jiān)察法，是實現(xiàn)黨的十九大提出的反腐敗斗爭新目標(biāo)、新任務(wù)的迫切需要，是保障反腐敗工作在法治軌道上進(jìn)行的長遠(yuǎn)之計。堅決反對腐敗，建設(shè)廉潔政治，是我們黨一貫的鮮明政治立場。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持反腐敗無禁區(qū)、全覆蓋、零容忍，堅定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”，不敢腐的目標(biāo)初步實現(xiàn)，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑，反腐敗斗爭的壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成。但是，黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)，不能有初見成效見好就收的想法，不能有歇歇腳、喘口氣的念頭，必須以永遠(yuǎn)在路上的執(zhí)著將全面從嚴(yán)治黨進(jìn)行到底。為此，黨的十九大提出了奪取反腐敗斗爭壓倒性勝利的新目標(biāo)、新任務(wù)。落實黨的十九大關(guān)于反腐敗斗爭的新要求，就需要通過制定和實施國家監(jiān)察法，把黨的十八大以來在推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭中形成的新理念新舉措新經(jīng)驗以法律形式固定下來，保證依規(guī)治黨與依法治國、黨內(nèi)監(jiān)督與國家監(jiān)察有機(jī)統(tǒng)一，將黨內(nèi)監(jiān)督同國家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督貫通起來，形成監(jiān)督合力，不斷提高黨和國家的監(jiān)督效能，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

2.深刻把握監(jiān)察法的核心要義，強(qiáng)化落實監(jiān)察法的堅定性。監(jiān)察法分為9章，包括總則、監(jiān)察機(jī)關(guān)及其職責(zé)、監(jiān)察范圍和管轄、監(jiān)察權(quán)限、監(jiān)察程序、反腐敗國際合作、對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督、法律責(zé)任和附則，共69條。

堅持黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。監(jiān)察法第二條明確規(guī)定：堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學(xué)發(fā)展觀、習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的一個根本性內(nèi)容，就是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，是領(lǐng)導(dǎo)一切的。反腐敗工作，監(jiān)督調(diào)查處置的對象是黨員干部、公職人員。在我們國家，黨管干部是一條重要政治原則。黨不僅管干部的培養(yǎng)提拔使用，還要對干部進(jìn)行教育管理監(jiān)督，對違紀(jì)違法行為作出處理。監(jiān)察委員會作為專門的反腐敗工作機(jī)構(gòu)，與黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)合署辦公，對黨員干部、公職人員進(jìn)行監(jiān)督。對違紀(jì)的進(jìn)行查處，對涉嫌違法犯罪的進(jìn)行調(diào)查，這就是堅持黨管干部原則、加強(qiáng)黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)。

堅持對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全覆蓋。監(jiān)察法第十五條明確規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)對六類“公職人員和有關(guān)人員”進(jìn)行監(jiān)察，實現(xiàn)了對行使公權(quán)力公職人員的全面監(jiān)督。這符合馬克思主義監(jiān)督理論。馬克思、恩格斯說過，一切公職人員必須“在公眾監(jiān)督之下進(jìn)行工作”，這樣“能可靠地防止人們?nèi)プ非笊侔l(fā)財”和“追求自己的特殊利益”。從已經(jīng)查處的黨員干部、公職人員違紀(jì)違法案件看，權(quán)力無論大小，職位無論高低，只要不受制約和監(jiān)督，都可能被濫用。這就需要落實監(jiān)察法規(guī)定，健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，切實做到有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

堅持運(yùn)用法治思維和法治方式開展反腐敗工作。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“要善于運(yùn)用法治思維和法治方式反對腐敗”。這對新時期的反腐敗工作提出了新標(biāo)準(zhǔn)、新要求，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實性、針對性和指導(dǎo)性。所謂法治思維和法治方式，是指以法治理念和法治精神為導(dǎo)向，運(yùn)用法律原則、規(guī)則和方法思考和處理問題的路徑與過程。用法治思維和法治方式反對腐敗，就是要按照憲法、監(jiān)察法明確規(guī)定的監(jiān)察工作的指導(dǎo)思想和領(lǐng)導(dǎo)體制、原則和方針、監(jiān)察委員會的產(chǎn)生和職責(zé)、監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)限、監(jiān)察程序等開展工作，增強(qiáng)規(guī)則意識、程序意識，監(jiān)督、執(zhí)紀(jì)審查、調(diào)查處置、追責(zé)問責(zé)等都充分考慮是否合法合規(guī)，依法運(yùn)用談話、訊問、搜查等調(diào)查措施，特別是嚴(yán)格運(yùn)用留置措施，嚴(yán)把事實關(guān)、程序關(guān)和法律適用關(guān)，提高反腐敗工作法治化水平。

3.建立健全銜接機(jī)制，提高監(jiān)察法實施的協(xié)調(diào)性。監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪案件，在事實認(rèn)定和證據(jù)收集、審查、運(yùn)用上，要與檢察機(jī)關(guān)審查起訴、法院刑事審判的標(biāo)準(zhǔn)相符合，即紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的銜接。調(diào)查中采取的諸如邊控、技術(shù)調(diào)查等措施，需要公安機(jī)關(guān)依法執(zhí)行；涉及國家秘密的，需要國家安全機(jī)關(guān)的協(xié)助；特定線索的調(diào)查核實，需要審計機(jī)關(guān)的支持，即紀(jì)檢監(jiān)察執(zhí)法與行政執(zhí)法也存在諸多聯(lián)系。

監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法的銜接是監(jiān)察法實施中的一個重要問題。這里包括“神”和“形”兩方面。“神”的銜接是內(nèi)核和根本，是實質(zhì)上的鏈接，指監(jiān)察調(diào)查嚴(yán)格貫徹“以審判為中心”的訴訟制度改革要求，收集、審查和運(yùn)用證據(jù)，確保調(diào)查終結(jié)形成的案件事實、證據(jù)、法律文書等方面均能與審查起訴的標(biāo)準(zhǔn)相對接、相符合。“形”的銜接是機(jī)制和保障，是工作程序上的銜接，指紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對涉嫌職務(wù)犯罪的案件調(diào)查終結(jié)，向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴時程序上如何銜接的問題。如，監(jiān)察委員會將案件向檢察機(jī)關(guān)移送審查起訴，應(yīng)當(dāng)與檢察機(jī)關(guān)哪個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)對接；對監(jiān)察調(diào)查中采取留置措施的被調(diào)查人，后續(xù)由檢察機(jī)關(guān)哪個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)辦理逮捕等刑事強(qiáng)制措施手續(xù)；檢察機(jī)關(guān)將案件退回監(jiān)察委員會補(bǔ)充調(diào)查，犯罪嫌疑人被逮捕的，是否還要將逮捕措施變更為留置措施，等等。只有把移送審查起訴過程中涉及的諸多程序性問題都予以解決，在監(jiān)察調(diào)查程序與審查起訴程序之間建構(gòu)完整、有效、確保案件交接和信息流通的機(jī)制體系，保障監(jiān)察法與刑事法、監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序有效銜接的工作機(jī)制才是真正建立起來。

4.認(rèn)真學(xué)法守法用法，確保監(jiān)察法實施的有效性。加強(qiáng)學(xué)習(xí)宣傳教育是有效實施監(jiān)察法的基礎(chǔ)?！爸咝兄?，行者知之成?！睂W(xué)法懂法是守法用法的前提。認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻理解監(jiān)察法條文的文意內(nèi)涵、邏輯關(guān)系及立法目的，是實施好監(jiān)察法的基礎(chǔ)。為此，要廣泛開展監(jiān)察法的普及教育工作，提高監(jiān)察法的社會知曉率。監(jiān)察法宣傳教育要提高針對性和實效性，力戒形式主義。要不斷創(chuàng)新宣傳教育的理念、載體、方式方法，通過靈活多樣的手段、喜聞樂見的語言、鮮活生動的事例，使監(jiān)察法深入人心，內(nèi)化于心、外化于行。

領(lǐng)導(dǎo)干部的信念、決心、行動，對于保證監(jiān)察法有效實施具有重要影響。黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法，主要是通過各級領(lǐng)導(dǎo)干部的具體行動和工作來體現(xiàn)、來實現(xiàn)。領(lǐng)導(dǎo)干部要做尊崇、學(xué)習(xí)、遵守、應(yīng)用監(jiān)察法的模范，自覺接受監(jiān)督，習(xí)慣在監(jiān)督下工作。在那些被查處的違法亂紀(jì)、胡作非為的領(lǐng)導(dǎo)干部中，相當(dāng)多的人是內(nèi)心不敬畏法，長期不學(xué)法、不懂法。許多腐敗分子在其懺悔錄中都談到，不崇法、不知法是自己走向腐敗深淵的一個重要原因。領(lǐng)導(dǎo)干部要牢記法律紅線不可逾越、法律底線不可觸碰。監(jiān)察法第六十三條規(guī)定，不按要求提供有關(guān)材料，拒絕、阻礙調(diào)查措施實施等拒不配合監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的；提供虛假情況，掩蓋事實真相的；串供或者偽造、隱匿、毀滅證據(jù)的；阻止他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)的，要依法給予處理。這就要求領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)監(jiān)察法、遵守監(jiān)察法、執(zhí)行監(jiān)察法，成為監(jiān)察法的忠實崇尚者、自覺遵守者、堅定捍衛(wèi)者。

監(jiān)察法能否得到有效實施、充分發(fā)揮作用，讓文本上的監(jiān)察法“活起來”“落下去”，關(guān)鍵在于監(jiān)察機(jī)關(guān)能否忠于職守，監(jiān)察人員能否做到忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)。中國古代就認(rèn)為監(jiān)察之官是“治官之官”，要成為“百官之率”。監(jiān)察法第五十五、五十六條明確規(guī)定：“建設(shè)忠誠、干凈、擔(dān)當(dāng)?shù)谋O(jiān)察隊伍”，“監(jiān)察人員必須模范遵守憲法和法律，忠于職守、秉公執(zhí)法，清正廉潔、保守秘密；必須具有良好的政治素質(zhì)，熟悉監(jiān)察業(yè)務(wù)，具備運(yùn)用法律、法規(guī)、政策和調(diào)查取證等能力，自覺接受監(jiān)督”，這對監(jiān)察人員如何認(rèn)真履行職責(zé)提供了重要遵循。要貫徹落實好監(jiān)察法的各項規(guī)定，需要監(jiān)察人員以高度政治自覺、思想自覺、行動自覺，做到忠誠堅定、擔(dān)當(dāng)盡責(zé)、遵紀(jì)守法、清正廉潔。執(zhí)法者必先守法，律人者必先律己。憲法賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)很高的地位和權(quán)威，監(jiān)察法賦予監(jiān)察人員一些權(quán)力。這就要求監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員在行使權(quán)力上慎之又慎，在自我約束上嚴(yán)之又嚴(yán)。在強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督的同時，還要按照監(jiān)察法的有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的外部監(jiān)督，這樣才能確保監(jiān)察法真正有效實施到位。

作者系天津市中國特色社會主義理論研究中心研究員，中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院黨史黨建部教授

責(zé)任編輯：雙艷珍