鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下的鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新

朱凡凡

摘 要：黨的十九大報告中提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。指出農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。并提出20字的總要求，其中治理有效是基礎(chǔ)，要形成自治、法治、德治“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村社會治理格局。這一要求正契合我們當前鄉(xiāng)村社會治理的實際與要求，有其必然性。因為改革開放后，尤其隨著城鎮(zhèn)化步伐的加速，我國鄉(xiāng)村社會發(fā)生了巨大變化，目前的鄉(xiāng)村社會治理體系已無法滿足農(nóng)村發(fā)展的需求，需要創(chuàng)新治理方式，形成新的治理體制機制，鄉(xiāng)村振興既向我們提出了新的要求也指明了新的方向。本文主要包括三個方面的內(nèi)容，即鄉(xiāng)村社會治理的基本含義、鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)狀及問題和鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的路徑。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村振興；鄉(xiāng)村治理；村民自治；社會組織

習總書記在黨的第十九次全國代表大會上提出中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。農(nóng)村的不平衡不發(fā)展問題尤為突出，2018年中央一號文件指出這種不平衡不充分的矛盾主要表現(xiàn)為五個方面，其中之一就是農(nóng)村基層黨建存在薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村治理體系和治理能力亟待強化。中央農(nóng)村工作會議上提出“兩個現(xiàn)代化”（加快推進鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化和加快推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化）的新要求，而我們目前的鄉(xiāng)村治理還存在很多的問題，隨著鄉(xiāng)村社會的變遷，鄉(xiāng)村社會治理復雜性增強，主要表現(xiàn)為人口結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，人民權(quán)利意識增強，利益更加多元等，而治理主體和治理方式相對單一，同“兩個現(xiàn)代化”的要求還有一定的差距，所以我們要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和中央一號文件的指引下，不斷完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體制機制，構(gòu)建共建、共治、共享的鄉(xiāng)村是社會治理格局。

一、鄉(xiāng)村社會治理的基本含義

“社會治理”一詞在近年來受到各界普遍關(guān)注，一般理解它都是同“社會管理”比較而言的，因為中央首次提“社會治理”是在十八屆三中全會上，指出要創(chuàng)新社會治理體制，在此之前社會建設(shè)領(lǐng)域用到的概念還都是“社會管理”。概念運用的轉(zhuǎn)換是因為思維的轉(zhuǎn)換，治理和管理體現(xiàn)了兩種不同的社會建設(shè)思路。習近平總書記在2014年“兩會”參加上海代表團審議時指出：治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策?！爸卫怼币辉~源于西方，但是我們在講“社會治理”時要理清同西方語境下的不同含義，要基于我們的文化和制度背景，契合我們的國情、政情和社情。黨的十九大報告中指出要打造共建共治共享的社會治理格局。加強社會治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?？梢娢覀兊纳鐣卫碇冈邳h委領(lǐng)導下，由政府負責，吸收社會各方力量參與，運用依法治為保障的多種手段的治理。

鄉(xiāng)村社會治理可以說是在特定領(lǐng)域下的社會治理，是社會治理的一部分，相對于城市社會治理而言的，其目的在于維系鄉(xiāng)村社會秩序，增強鄉(xiāng)村社會活力，繼而促進鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。鄉(xiāng)村社會的和諧穩(wěn)定以及充滿活力既是鄉(xiāng)村社會發(fā)展的一種體現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村發(fā)展的基礎(chǔ)保障。

二、鄉(xiāng)村社會治理的現(xiàn)狀及問題

1.精英流出造成的治理主體缺失

目前鄉(xiāng)村社會非常重要的一個特征就是就是人口的大規(guī)模流動。人口的大規(guī)模流動對于鄉(xiāng)村社會治理來說最大的影響是造成村莊的“空心化”，留在村莊的主要是婦女、兒童和老人等“三留守”人員。流動到城鎮(zhèn)打工的大多都是村莊的青壯年勞動力，這部分人是村莊發(fā)展最主要的人力資本。從各地的實踐經(jīng)驗來看，村民自治實施好的地方有個共同的特點，村干部能力強、有威望，這類干部大多數(shù)都是村莊能人或精英。但是目前農(nóng)村精英處于凈流出狀態(tài)，多數(shù)的精英離開村莊，村級治理已經(jīng)缺乏能人來支撐局面，缺乏能人出來競爭，選出來的干部呈現(xiàn)出高齡化的特征，很多村干部對黨和國家的政策缺乏了解，對村莊外部的變化不甚關(guān)心，思想觀念落后，很難適應新形勢下農(nóng)村發(fā)展帶來的變化，農(nóng)村治理“領(lǐng)頭羊”作用不能充分發(fā)揮。同時，普通村民缺乏參與自治的意識及能力。調(diào)查顯示，農(nóng)村的留守婦女和留守老人政治參與意識淡薄，缺乏權(quán)利意識和民主意識，大多數(shù)留守人員不關(guān)心村務，導致村莊的公共事務無人過問。

2.公眾參與有限造成村民自治流于形式

《村委會組織法》從1988年實行到現(xiàn)在已30年了。村民自治的核心內(nèi)容是“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。但是現(xiàn)實中這“四個民主”實踐的并不盡人意，目前主要實現(xiàn)了民主選舉，但是選舉中也存在很多問題。這些問題又可以具體分為兩種情況，資源匱乏村的選舉和資源密集村的選舉。前者表現(xiàn)為沒有人愿意當村干部，因為覺得“劃不著”，后者表現(xiàn)為競爭激烈，賄選現(xiàn)象非常普遍。有些行政村，在選舉時，一張“羊肉票”、“一盒煙”就可以換來選票，因為，村民認為選誰都一樣，還不如看得見的東西實惠，這也說明了村民民主意識非常淡薄，不能充分認識到自己手中選票的價值。除此之外還存在村民代表會議難以召開，村務公開存在盲點等問題，使得民主決策、民主管理和民主監(jiān)督只是空口號，“四個民主”變成“一個民主”。

3.基層黨支部建設(shè)薄弱造成黨組織領(lǐng)導力不強

十九大報告中指出黨政軍民學，東西南北中，黨是領(lǐng)導一切的。在鄉(xiāng)村社會治理中首先要發(fā)揮黨的領(lǐng)導作用，前提是基層黨組織建設(shè)要過硬，一方面能夠起到領(lǐng)導教育黨員、管理黨員、監(jiān)督黨員的作用，另一方面起到組織群眾、宣傳群眾、凝聚群眾、服務群眾的作用。各地實踐證明，發(fā)展的比較好的村莊都有一個規(guī)范化和領(lǐng)導力凝聚力強的黨支部，而發(fā)展較差的村莊黨支部的力量都相對比較薄弱。但是目前農(nóng)村黨支部建設(shè)存在一個普遍的問題就是黨員老齡化，吸收和發(fā)展年輕黨員困難，黨支部在村莊治理中作用發(fā)揮有限等，這些問題亟待解決。

4.基層干部和群眾法治意識淡薄造成治理效果不確定

如果說傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會是禮制社會，那現(xiàn)在的鄉(xiāng)村社會應該是法禮相結(jié)合的社會。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會，村民生活的相對穩(wěn)定，長期的生活和交往形成了可以共同遵守的“禮”，現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會既有行政機構(gòu)依據(jù)法律對鄉(xiāng)村事務的管理，也有外部力量對鄉(xiāng)村社會的影響，村莊社會不再是封閉的，而是開放的，所以必須要有共同的規(guī)則——法律去規(guī)范鄉(xiāng)村社會內(nèi)外部的行為。但是，目前很多地方的領(lǐng)導干部缺乏法治思維，常常打破打破法治的底線，認為“擺平就是水平、搞定就是穩(wěn)定、不出事就是本事”，不管方式合不合法，只要搞定就行，破壞了社會風氣和法治環(huán)境。而群眾也遇到矛盾和沖突也首先想到的是上訪而非走司法程序，使得鄉(xiāng)村社會治理的效果有很大的不確定性。

三、鄉(xiāng)村振興背景下鄉(xiāng)村社會治理創(chuàng)新的路徑

中央一號文件指出鄉(xiāng)村振興，治理有效是基礎(chǔ)。必須把夯實基層基礎(chǔ)作為固本之策，建立健全黨委領(lǐng)導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制，堅持自治、法治、德治相結(jié)合，確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。這段話給我們當前鄉(xiāng)村社會治理指明了提出了要求，指明了方向。

1.加強基層黨組織在鄉(xiāng)村社會治理中的領(lǐng)導作用

習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時強調(diào)，要推動鄉(xiāng)村組織振興，打造千千萬萬個堅強的農(nóng)村基層黨組織，培養(yǎng)千千萬萬名優(yōu)秀的農(nóng)村基層黨組織書記。實踐中我們發(fā)現(xiàn)給農(nóng)村送物送錢不如給農(nóng)村建立一個具有戰(zhàn)斗堡壘作用的黨支部，而一個堅強有力的黨支部必須具備兩個條件，一是有一個信仰堅定且能力強的黨支部書記；二是對黨員的嚴格管理。黨支部書記在基層黨建和鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會發(fā)展中起到“領(lǐng)頭雁”的作用，而黨員是一面旗幟，旗子樹立的好、樹的端正才能有號召力，才能真正發(fā)揮組織群眾的作用。

2.發(fā)揮社會各方力量在鄉(xiāng)村社會治理中的作用

與傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理相比，現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理最重要的特點就是合作共治，而不僅僅強調(diào)某一主體的作用。人民公社時期，鄉(xiāng)村各級黨政組織在鄉(xiāng)村社會治理中是處于絕對優(yōu)勢地位的“一元”主體，他們治理范圍非常寬泛，從生產(chǎn)到社會，人們的衣食住行方方面面都在黨政的管理控制之下。改革開放后，農(nóng)村社會治理主體逐漸多元化，鄉(xiāng)村黨政組織不再是單一的治理主體，農(nóng)民群體、社會精英、社會團體、農(nóng)民合作組織、企業(yè)等都在鄉(xiāng)村治理中扮演者重要的角色。但是，從實踐來看，作為基層政權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織在鄉(xiāng)村治理中仍起著最為關(guān)鍵的作用，其他治理主體的力量還相對薄弱，主要表現(xiàn)在農(nóng)村社會組織發(fā)育不足以及沒有充分發(fā)揮市場的作用。因此一方面要大力發(fā)展農(nóng)村社會組織，包括重視婦聯(lián)、共青團等準政治類的組織、專業(yè)合作社這里經(jīng)濟服務組織以及公共衛(wèi)生、治安保障等群眾組織，以及公益類志愿者組織，來滿足農(nóng)村社會治理的需求。另一方面可以推進政府購買公共服務政策，提升公共服務質(zhì)量。

3.增強留守人員的在村民自治中的積極作用

目前農(nóng)村的這種人口結(jié)構(gòu)在短時期內(nèi)不課，不可能很快改變，留守人員仍然是村莊治理中的主要人群。針對這種情況，有意識的培養(yǎng)留守人員的自治能力顯得尤為重要。我們的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府及婦聯(lián)可以有意識的培養(yǎng)村莊“女能人”來帶領(lǐng)留守人員組織起來共同治理村莊，例如合陽縣的女村官起到一個非常好的帶動示范作用，涌現(xiàn)出全國人大代表合陽縣黑池鎮(zhèn)五豐社區(qū)黨總支書記雷溫芳、合陽縣百良鎮(zhèn)陌西村黨支部書記李林潔、合陽縣王村鎮(zhèn)聯(lián)合村黨支部書記王培青、合陽縣花園社區(qū)黨支部書記呂曉梅等一批優(yōu)秀的女村官，她們在帶領(lǐng)村民發(fā)展經(jīng)濟、改善村莊面貌，抓村莊精神文明建設(shè)、豐富村莊文化生活等方面起到非常重要的作用。

4.加強“三治”相結(jié)合的綜合治理方式

黨的十九大報告指出加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系?，F(xiàn)代鄉(xiāng)村社會是“法禮社會”，不同于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村完全封閉又熟悉的社會，也不同于現(xiàn)代城市陌生人的社會，是一種開放的熟人社會，所以既需要現(xiàn)代社會的法治，又需要熟人社會的“禮制”。法治是現(xiàn)代社會治理的一個重要標志，可以提高治理效果的確定性；德治在弘揚正能量、解決法律邊界之外的矛盾糾紛又發(fā)揮著非常重要的作用。對于發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村社會治理中的作用最關(guān)鍵的問題在于增強基層干部群眾的法治意識，增強法治意識不在于灌輸式的普法，而是實實在在的用法治手段去群眾之間的矛盾糾紛。例如富縣的“村民說事，法官說法”，以及浙江、山東等地的法治村長模式都起到很好的效果。德治中榜樣的作用很重要，應當在群眾中樹立德治先進典型，并進行一定的獎勵，加大對典型人物的宣傳，起到道德教化的作用。

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