重慶公租房社區(qū)服務(wù)工作的外地借鑒

摘 要：本文歸納總結(jié)了新加坡、香港公租房社區(qū)服務(wù)建設(shè)經(jīng)驗，分析了重慶市公租房社區(qū)特點。根據(jù)外地經(jīng)驗借鑒及公租房社區(qū)特點，提出了重慶市公租房社區(qū)服務(wù)工作的啟示。

關(guān)鍵詞：公租房；社區(qū)；服務(wù)；啟示

香港、新加坡保障性住房發(fā)展已經(jīng)比較成熟，保障性住房一般是融于城市社區(qū)一并提供社區(qū)服務(wù)。我國其他地區(qū)公租房起步較晚，一些城市的公租房要么規(guī)模較小要么融于周邊成熟的城市社區(qū)統(tǒng)一提供社區(qū)服務(wù)，目前還沒有成熟的公租房社區(qū)服務(wù)工作經(jīng)驗。因此本文考察新加坡、香港保障性住房社區(qū)服務(wù)工作情況，從社區(qū)服務(wù)供給方式、資金保障方式、服務(wù)隊伍建設(shè)、服務(wù)組織模式等方面的實踐經(jīng)驗中總結(jié)可供重慶借鑒之處。

一、新加坡、香港城市社區(qū)服務(wù)工作的實踐

1.新加坡城市社區(qū)服務(wù)工作實踐

新加坡的保障性住房形式是“公共組屋”，是政府通過建屋發(fā)展局為廣大中低收入群體提供的廉價公共住房，租售并存，以售為主，新加坡有80%以上的人居住在組屋里，因此新加坡組屋社區(qū)基本可等同于新加坡的城市社區(qū)。

（1）社區(qū)服務(wù)組織模式

新加坡社區(qū)服務(wù)實行統(tǒng)一指導(dǎo)與民主自治并行的原則，形成了以政府為主導(dǎo)、基層組織為主力、義工為基礎(chǔ)、民眾廣泛參與的社區(qū)服務(wù)工作格局。國家統(tǒng)一規(guī)劃，政府有關(guān)部門負責制定社區(qū)發(fā)展計劃和評估標準，并實施監(jiān)督管理。公民咨詢委員會、民眾俱樂部、居民委員會等組織機構(gòu)在政府指導(dǎo)下自主活動，及時向政府反饋民眾意見。政府相關(guān)部門根據(jù)社區(qū)居民需要， 調(diào)整規(guī)劃和管理方式， 按照社會服務(wù)標準評估各自治組織的業(yè)績，下?lián)芑顒咏?jīng)費。同時，政府鼓勵社區(qū)內(nèi)各非盈利團體、中介組織、社區(qū)居民等社會各界力量開展或參加志愿服務(wù)與慈善活動，募集和設(shè)立社區(qū)基金，推動貧困人士、殘障人士福利等社區(qū)項目服務(wù)。

（2）社區(qū)服務(wù)的制度與資金保障

國家通過詳細的法律和制度，把政府行政部門、社區(qū)管理機構(gòu)、基層自治組織及社會團體之間職責劃分得非常明確，依照法律推進社區(qū)服務(wù)，嚴格按照規(guī)定執(zhí)行。政府的財政投入和社會贊助為社區(qū)高效、高質(zhì)量的服務(wù)提供資金保障，社區(qū)服務(wù)主要經(jīng)費來自政府撥款，據(jù)悉社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)費用的90%、社區(qū)服務(wù)日常運作費的50%來自政府投入。國家通過法律手段和經(jīng)濟杠桿，將觸角延伸到社區(qū)的每個角落，保障了社區(qū)服務(wù)可持續(xù)發(fā)展。

（3）服務(wù)設(shè)施完備，服務(wù)“以人為本”

政府緊緊圍繞居民所需，通過大量的投資，建設(shè)大批各類型服務(wù)設(shè)施，為社區(qū)居民提供各種社區(qū)服務(wù)。集中居民日常生活需要貼近的商業(yè)和生活服務(wù)設(shè)施設(shè)立“鄰里中心”，滿足人們多層次的需求；設(shè)立“鄰里警署”，動員民眾廣泛參與，增強社區(qū)的安全感和歸屬感；實行 24 小時緊急維修制度，并設(shè)有日夜巡邏的修理車等等。服務(wù)“以人為本”，社區(qū)服務(wù)的重大事項充分尊重居民意愿，如社區(qū)的組屋翻新、電梯翻新、公共設(shè)施的建設(shè)和增添、公共設(shè)施是否收費或收費標準、物業(yè)管理費用的增減等，都以居民投票方式解決。

（4）重視社區(qū)義工隊伍建設(shè)

新加坡社區(qū)服務(wù)的社會組織中有大量的義工，社區(qū)居委會則全部是兼職者和義務(wù)工作者，義工成為提供社區(qū)服務(wù)的主體。新加坡非常注重培養(yǎng)為社會自愿奉獻的“義工”精神，長期倡導(dǎo)和培育“愛心”、“給予”等價值觀，并加以在制度上的精心設(shè)計，由國家義務(wù)工作中心推動，促進民眾以及社群的廣泛參與。據(jù)統(tǒng)計，新加坡義工占到民眾的15%，義工來自社會的各個階層、各個領(lǐng)域、各個年齡段，形成了全民參與義工服務(wù)的氛圍。

2.香港城市社區(qū)服務(wù)工作實踐

香港保障性房屋的總稱叫公營房屋，包括用于出租的公屋和用于出售的居屋，目前有約44.5%的居民居住政府保障性住房。香港社區(qū)以區(qū)域劃分，全港共分為18個區(qū)，區(qū)下面又分選區(qū)，1個選區(qū)即為1個社區(qū)，因此香港公營房屋社區(qū)服務(wù)是融于城市社區(qū)一并提供社區(qū)服務(wù)的。

（1）社區(qū)服務(wù)組織模式

香港社區(qū)服務(wù)是一種政府主導(dǎo)、由非政府機構(gòu)唱主角的半行政半自治型的社區(qū)服務(wù)模式。官辦行政性社區(qū)組織民政事務(wù)署負責制定社區(qū)工作政策，鼓勵市民參與社區(qū)建設(shè)活動，培養(yǎng)市民的守望相助及睦鄰精神等；官民合辦的半行政性社區(qū)組織社會福利署是社區(qū)服務(wù)工作的執(zhí)行部門，負責撥款資助非政府組織推行社區(qū)服務(wù)政策、實施服務(wù)計劃，并對其資助對象進行監(jiān)督；完全民辦的由政府主導(dǎo)和策劃、以自治為主、行政為輔的非行政性社區(qū)組織（民間組織），如慈善團體、志愿團體等負責執(zhí)行社會福利署制定的服務(wù)指標，承擔大部分（2/3以上）的社區(qū)服務(wù)事務(wù)，及時向政府傳達公眾訴求。

（2）社區(qū)服務(wù)供給方式

香港社區(qū)服務(wù)項目主要由政府通過購買服務(wù)的方式由民間組織直接提供，二者在社區(qū)服務(wù)中形成合作關(guān)系，相互依存，互相監(jiān)督。具體操作上，政府根據(jù)居民對社區(qū)服務(wù)的需求信息確定相關(guān)服務(wù)項目，再將項目委托給具有一定資質(zhì)的民間組織，政府在資金上提供資助，民間組織則按照政府設(shè)定的目標要求開展服務(wù)工作，成為社區(qū)服務(wù)提供中的主要力量，其中的大部分服務(wù)工作由社會工作者和義工來完成。

（3）社區(qū)服務(wù)講究人性化

香港社區(qū)服務(wù)無論是在最初的服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，還是在后面的社區(qū)服務(wù)上，均重視按需提供，講究服務(wù)的人性化。在服務(wù)設(shè)施建設(shè)上，爭取服務(wù)設(shè)施與房屋建設(shè)同步完成，按照居民需求合理配置學(xué)校、娛樂、福利設(shè)施、生活設(shè)施等。在社區(qū)服務(wù)提供上，合理設(shè)置服務(wù)項目、提供多樣化服務(wù)方式，社區(qū)服務(wù)工作提供者始終以“服務(wù)社會、服務(wù)他人”為榮，在工作中堅持“以人為本”理念。如為老服務(wù)就包括綜合性、醫(yī)護性、生活性、娛樂性、學(xué)習性等不同服務(wù)內(nèi)容，提供上門、居家等多樣服務(wù)方式，有緊急性、長期性、白晝、夜間等服務(wù)選擇，盡量使各個需求層面的老人都得到較好照顧。

（4）注重社會工作者和義務(wù)工作者隊伍建設(shè)

注冊社會工作者是香港社區(qū)服務(wù)工作的骨干力量，是經(jīng)香港社會工作者注冊局注冊的從事社會工作的人員，具有較高的專業(yè)素質(zhì)和學(xué)歷（需完成三年大學(xué)社會工作專業(yè)課程，許多社工是碩士或博士），香港多家大學(xué)設(shè)有社工系，每年培養(yǎng)大量社工專業(yè)畢業(yè)生，為社會源源不斷地輸送專業(yè)社工人才。社區(qū)義務(wù)工作者是提供社區(qū)服務(wù)的重要力量，義工服務(wù)機構(gòu)提供了2/3以上的社區(qū)服務(wù)。香港建有完善的義工服務(wù)資料系統(tǒng)，還建立了一套以服務(wù)時數(shù)為標準的義工服務(wù)獎勵制度，為義工服務(wù)建立了很好的平臺。經(jīng)過嚴格培訓(xùn)的社會工作者隊伍和龐大的義務(wù)工作者群體的組合，編織了良好的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，成為推動社區(qū)建設(shè)和服務(wù)發(fā)展的中堅力量，成為香港社區(qū)服務(wù)高效、規(guī)范的重要保障。

二、重慶市公租房社區(qū)的特點

由于公租房特殊的來源背景和特定的目標要求，重慶有其自身獨特的特點。

1.社區(qū)規(guī)模大，形成速度快。重慶公租房小區(qū)建筑面積多數(shù)在100平方米以上，居住人口5萬人左右，規(guī)模遠遠大于普通小區(qū)，由此公租房社區(qū)規(guī)模普遍是普通城市社區(qū)的好幾倍。重慶公租房是在政府主導(dǎo)下，集中規(guī)劃、集中建設(shè)的，建成后集中簽約入住，大量人員短時間內(nèi)迅速集中，公租房社區(qū)快速形成。

2.社區(qū)居住人員結(jié)構(gòu)復(fù)雜，流動性大。重慶公租房承租戶有舊城改造拆遷戶、廉租戶、“農(nóng)轉(zhuǎn)城”、農(nóng)民工、剛畢業(yè)的大學(xué)生等類來自五湖四海的人員，他們在地域來源、文化程度、工作背景、人文素質(zhì)、行為習慣等方面均存在較大差異，人員結(jié)構(gòu)極為復(fù)雜。而且在收入以及工作等因素變化影響下，他們處于隨時流動狀態(tài)，鄰里關(guān)系缺乏且構(gòu)建難度大。

3.社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)具有高度依賴性。公租房的性質(zhì)決定了公租房社區(qū)以保障居民基本居住權(quán)利、解決居住問題為主導(dǎo)功能，“保障性”成為公租房社區(qū)的一大特點。因此，公租房社區(qū)是中低收入、社會特別弱勢人群集中的地方。這些居民本身自我保障能力弱，對政府福利性、公益性服務(wù)的依賴程度較高，生理、心理需求較多，再加上他們聚集在一起容易產(chǎn)生心理上的相互影響，造成公租房社區(qū)居民客觀、主觀兩方面對社區(qū)服務(wù)的高度依賴性。

4.社區(qū)居民人戶分離現(xiàn)象突出。公租房準入不受戶籍限制，公租房社區(qū)居住人員絕大部分是來自四面八方的流動人口，戶口遷入有比較嚴格的規(guī)定，絕大多數(shù)已入住公租房社區(qū)的人員的戶口沒能隨人遷入本地，公租房社區(qū)居民人戶分離現(xiàn)象十分突出，使得與戶籍掛鉤的相關(guān)社區(qū)服務(wù)工作開展面臨許多障礙。

5.社區(qū)社會矛盾較集中，不穩(wěn)定因素較多。公租房社區(qū)集中了大量的特殊人群（如殘疾人、特殊病人、重點管控人員等，另聚集了大量低保人口），社會矛盾和問題非常集中，他們利益訴求復(fù)雜，各種矛盾容易疊加聚合，容易產(chǎn)生不穩(wěn)定因素，給社區(qū)服務(wù)帶來超負荷工作量和較難應(yīng)付的服務(wù)訴求。

6.社區(qū)房屋權(quán)屬性質(zhì)特殊，居民社會心態(tài)特殊。重慶公租房社區(qū)居民為承租戶，對房屋只有使用權(quán)，這一點與普通居民社區(qū)有明顯區(qū)別。由于是租戶，公租房只是他們暫時居住的地方，使得他們對社區(qū)房屋、設(shè)施的愛惜與維護的意識不夠，對良好社區(qū)環(huán)境的營造想法不強烈，從心理上沒有將自己融入社區(qū)，難以對社區(qū)形成長久、持續(xù)的歸屬感和認同感。

三、對重慶市公租房社區(qū)服務(wù)工作的啟示

公租房社區(qū)屬于城市社區(qū)的一部分，既需借鑒、吸納城市社區(qū)服務(wù)工作的成熟經(jīng)驗，又要根據(jù)公租房社區(qū)特點有區(qū)別、有側(cè)重點地提供適合其自身的社區(qū)服務(wù)。根據(jù)上述認識，現(xiàn)總結(jié)出對重慶市公租房社區(qū)服務(wù)工作的幾點啟示。

1.公租房社區(qū)服務(wù)主體多元化

從新加坡、香港的實踐來看，政府在社區(qū)服務(wù)中起著關(guān)鍵性作用，但不是唯一的服務(wù)主體，社區(qū)服務(wù)過程中政府逐漸退居幕后，具體的社區(qū)服務(wù)事物由其他非政府組織唱主角，其非營利性組織等民間力量積極廣泛地參與為社區(qū)服務(wù)工作，不僅減輕了政府負擔，也提高了社區(qū)服務(wù)的效率和質(zhì)量。新加坡、香港均形成了一種“政府行政介入、社區(qū)組織自治、社區(qū)公民參與”的三位一體的社區(qū)服務(wù)體制，社會組織發(fā)育已相當成熟，各種非營利組織數(shù)量眾多，這些非營利組織依靠志愿者人力資源，在社區(qū)的公益性、區(qū)域性、互助性的社會服務(wù)領(lǐng)域，發(fā)揮了主力軍作用。重慶公租房社區(qū)規(guī)模大、弱勢群體多，社區(qū)服務(wù)需求量大、差異大，單靠政府的力量是遠遠不夠的，應(yīng)該看到非營利組織、其他非政府組織在公租房社區(qū)服務(wù)中的巨大潛力，借鑒外地做法，政府主導(dǎo)，負責掌握大局、引領(lǐng)發(fā)展方向、提供資金支持，與此同時應(yīng)充分調(diào)動非營利性組織、非政府組織等力量，以政府購買社區(qū)服務(wù)的方式，讓更多的社會組織參與到公租房社區(qū)服務(wù)工作中來。公租房是保障性住房，政府可抓住公租房保障性特點，加強宣傳引導(dǎo)，動員更多的非營利組織、志愿團體等社會組織志愿為公租房社區(qū)提供社區(qū)服務(wù)。

2.保障社區(qū)服務(wù)資金的來源

新加坡、香港兩地社區(qū)服務(wù)中，政府始終是社區(qū)服務(wù)經(jīng)費的主要來源，這與社區(qū)服務(wù)的公益性、福利性的性質(zhì)相關(guān)，公租房社區(qū)還具有保障性性質(zhì)，其社區(qū)服務(wù)的資金更加需要政府財政的大力支持，因此政府更應(yīng)是公租房社區(qū)服務(wù)資金來源的重要保障，保障城市社區(qū)服務(wù)支出占每年財政預(yù)算一定比例的同時，應(yīng)優(yōu)先保障公租房社區(qū)服務(wù)支出，且比普通城市社區(qū)服務(wù)支出標準應(yīng)適當提高，社區(qū)服務(wù)經(jīng)費由市、區(qū)財政按比例分擔。公租房社區(qū)是一個龐大的弱勢群體聚集區(qū)，單靠政府財政支撐負擔較重，借鑒外地，在政府財政投入的同時，動員和引導(dǎo)企業(yè)、社會團體、慈善組織、基金會組織、公民個人等社會力量對公租房社區(qū)服務(wù)項目資金的贊助，并規(guī)范贊助程序，監(jiān)督資金的使用，一些互利互惠、公益性的項目，還可以采取社區(qū)自行籌集經(jīng)費的方式，以此形成多元化投入機制，保障公租房社區(qū)服務(wù)資金來源。

3.需進一步完善社區(qū)服務(wù)設(shè)施

完善的社區(qū)服務(wù)設(shè)施是高效開展社區(qū)服務(wù)的基本條件，香港社區(qū)服務(wù)設(shè)施配套與房屋建設(shè)同步完成，新加坡社區(qū)服務(wù)設(shè)施設(shè)置極具人性化。重慶公租房建設(shè)規(guī)模大、進度快，設(shè)計、建設(shè)過程中雖然充分考慮了社區(qū)服務(wù)設(shè)施的配套，但是由于社區(qū)人口密度大、服務(wù)需求量大以及部分設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后等原因，目前公租房社區(qū)服務(wù)設(shè)施還存在不足的現(xiàn)象，比如社區(qū)服務(wù)辦公用房、老年人活動場所、幼兒園、學(xué)校、其他便民利民服務(wù)設(shè)施等按人均擁有量來說標準還較低，不能有效滿足公租房社區(qū)居民對社區(qū)服務(wù)的需求。公租房社區(qū)老年人多、小孩多、社會特別弱勢群體集中，他們對社區(qū)服務(wù)的需求相對普通城市社區(qū)居民更多、更復(fù)雜，相應(yīng)地社區(qū)服務(wù)設(shè)施應(yīng)該按照居民需求合理配置和進一步完善。

4.加強公租房社區(qū)服務(wù)的隊伍建設(shè)

從新加坡、香港兩地的社區(qū)服務(wù)經(jīng)驗可見，高素質(zhì)、專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍是提供高質(zhì)量社區(qū)服務(wù)的重要保障。重慶公租房社區(qū)服務(wù)需求復(fù)雜性、多元性不言而喻，為滿足社區(qū)居民各方面的服務(wù)需求，建立一支高素質(zhì)、專業(yè)化的社區(qū)工作者隊伍非常有必要。新加坡、香港志愿者隊伍龐大，社會公民從小就形成了志愿服務(wù)于社會的意識。重慶公租房社區(qū)服務(wù)事物繁多，需要更多的人參與到社區(qū)服務(wù)工作中來，尤其需要更多志愿者加入其中，針對部分居民的特殊需求提供志愿服務(wù)。政府應(yīng)采取措施鼓勵和支持各種社會力量積極參加重慶公租房社服務(wù)的義務(wù)活動，鼓勵和引導(dǎo)社區(qū)居民積極參與互幫、互助服務(wù)，積極宣傳、加強引導(dǎo)，不斷培養(yǎng)居民志愿服務(wù)意識，逐漸形成和完善由社區(qū)專職工作者和義務(wù)工作者組成的社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，更好地服務(wù)于公租房社區(qū)，高效推進公租房社區(qū)服務(wù)工作。

5.加強公租房社區(qū)服務(wù)的制度建設(shè)

新加坡的法律制度較健全，針對大大小小的事物均有法律可循，社區(qū)服務(wù)同樣有完善的法律法規(guī)制度，任何違規(guī)、違法行為都將受到制裁，嚴格的法律制度保障了社區(qū)服務(wù)的有效開展。公租房是個新興事物，公租房社區(qū)的服務(wù)于管理沒有經(jīng)驗可循，要完善公租房社區(qū)服務(wù)與管理，需根據(jù)公租房社區(qū)特點加強公租房社區(qū)服務(wù)的制度建設(shè)，有針對性地出臺相關(guān)文件和政策，明確服務(wù)職責、規(guī)范服務(wù)內(nèi)容、監(jiān)督服務(wù)行為等。

6.公租房社區(qū)服務(wù)以人為本

香港在公營房屋的設(shè)計上充分考慮社區(qū)服務(wù)設(shè)施的需求、服務(wù)上始終堅持以人為本，新加坡社區(qū)在生活服務(wù)上設(shè)立“鄰里中心”、在社區(qū)安全方面設(shè)立“鄰里警署”等。公租房人戶分離人口多，公租房社區(qū)服務(wù)更要堅持以人為本，要以居民的切身利益為中心做好各項工作，要切實圍繞他們的需求開展社區(qū)服務(wù)，要尊重居民的發(fā)言權(quán)、表決權(quán)，讓居民多了解及參與社區(qū)建設(shè)、管理、服務(wù)工作，使之對公租房社區(qū)產(chǎn)生認同感和歸屬感，逐步調(diào)動居民自治積極性，實現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)。

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作者簡介：

廖玉姣（1979--）女，漢族，湖南祁陽人，重慶社會科學(xué)院副研究員，碩士，主要從事城市經(jīng)濟研究。