霧霾重污染應(yīng)急響應(yīng)機制完善及協(xié)同治理研究

摘 要：霧霾重污染天氣頻發(fā)對政府的應(yīng)急處置能力提出了更高的要求。但應(yīng)急響應(yīng)程序復雜，啟動被動，存在時滯，應(yīng)急處置“政策包”構(gòu)成單一，法理基礎(chǔ)薄弱，相關(guān)的區(qū)域和部門協(xié)同機制不完善，對霧霾重污染的應(yīng)急處理效果造成影響。需要從法理基礎(chǔ)、科學化水平、社會協(xié)同參與等多角度加以完善。

關(guān)鍵詞：霧霾；重污染；應(yīng)急；協(xié)同治理

霧霾治理關(guān)系著公眾的健康與幸福，是政府執(zhí)政能力的提現(xiàn)，也影響著黨和政府的社會公信力，它一方面需要依托多個職能部門建立起行之有效的常規(guī)治理機制，還需要在持續(xù)性重污染發(fā)生時啟動及時、高效的應(yīng)急響應(yīng)機制，強化環(huán)境治理效率。

2013年國務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動計劃》提出建立大氣污染監(jiān)測預警應(yīng)急體系，以妥善應(yīng)對重污染天氣。隨后，環(huán)保部出臺《城市大氣重污染預案編制指南》等文件對各地的霧霾污染天氣的應(yīng)急管理工作進行指導。2015年新《環(huán)境保護法》則新增了重污染天氣應(yīng)對的職責權(quán)限的分配規(guī)定。此后，京津冀、長三角、珠三角區(qū)域及其他重要城市逐步開始跨區(qū)域的重污染天氣監(jiān)測預警體系建設(shè)。隨著科學研究和認識的加深，霧霾重污染被劃入氣象災害范疇，得以正式進入氣象災害檢測預警系統(tǒng)，依靠氣象監(jiān)測的專業(yè)設(shè)備，構(gòu)建起靈敏、高效的空氣重污染預警和應(yīng)急響應(yīng)機制，形成了包括一系列強制性措施、建議性措施的應(yīng)急響應(yīng)“政策包”，對于實現(xiàn)污染的“削峰降速”、保障公眾的生命健康起到了很大作用。但與此同時，霧霾重污染的預警和應(yīng)急響應(yīng)在實踐中遭遇了很多爭議，“限號”、“停工”等應(yīng)急處置措施的法理基礎(chǔ)受到質(zhì)疑，因此，對霧霾重污染應(yīng)急響應(yīng)機制的梳理與理論構(gòu)建成為實踐難點和學術(shù)界關(guān)心的重點議題。

一、霧霾重污染應(yīng)急程序梳理

突發(fā)事件的應(yīng)急管理一般包括了應(yīng)急準備、應(yīng)急響應(yīng)、應(yīng)急恢復等階段，霧霾重污染的應(yīng)急過程參照突發(fā)事件應(yīng)急管理體系，但側(cè)重點仍有不同，霧霾重污染天氣的應(yīng)急工作更加重視事前的預警和及時響應(yīng)，以避免污染的持續(xù)惡化，降低可能造成的損害。[1]因此，霧霾重污染的應(yīng)急管理主要包括了應(yīng)急準備階段、預警發(fā)布階段和應(yīng)急響應(yīng)階段。

在應(yīng)急準備階段，污染的監(jiān)測及演變研判的科學性、精準性就顯得尤為重要。這需要氣象部門和相關(guān)研究機構(gòu)精確識別霧霾污染的“敏感源”，并結(jié)合地理、氣候等特征，進行動態(tài)跟蹤監(jiān)測，作出污染形態(tài)發(fā)展演變的預測及研判，一旦表示污染程度的AQI值或污染持續(xù)時間達到既定標準，就要啟動紅、橙、黃、藍等相應(yīng)級別的污染應(yīng)急預警。因此，在應(yīng)急準備階段，檢測設(shè)備的先進性、監(jiān)測布局的精細化程度、監(jiān)測過程的密切跟蹤、監(jiān)測結(jié)果的分析判斷成為霧霾應(yīng)急工作的前提，決定著應(yīng)急工作的及時性、有效性。

在預警發(fā)布階段，多樣化手段的運用成為提高預警發(fā)布覆蓋面，提升預警發(fā)布效果的關(guān)鍵。國家預警信息發(fā)布中心作為突發(fā)事件應(yīng)急信息發(fā)布的官方機構(gòu)，自2015年成立以來，構(gòu)建了國家、省、市、縣的四級預警體系，不斷完善預警發(fā)布手段，現(xiàn)在已經(jīng)包括了電視臺、電臺、門戶門戶網(wǎng)站、官方微博微信、公交移動終端、樓宇電視、戶外顯示屏、手機短信、手機APP等多種渠道，在預警信息的發(fā)布中基本實現(xiàn)了立體無縫隙覆蓋。[2]

在應(yīng)急響應(yīng)階段，需要采取多樣化手段減少污染排放，降低污染峰值，從而減輕可能的損害。當前各地應(yīng)對霧霾重污染的應(yīng)急措施主要分為強制減排措施、建議性減排措施、健康防護措施三類，是包含了多種政策工具的“政策包”。在實踐中，首先根據(jù)污染監(jiān)測和研究的結(jié)果，確定污染預警的級別，啟動與該級別相對應(yīng)的應(yīng)急舉措“政策包”，多管齊下，從而達到污染“削峰降速”的效果。

霧霾重污染的應(yīng)急管理過程雖然參照突發(fā)事件的應(yīng)急管理，納入地方應(yīng)急管理體系，但霧霾污染區(qū)別于突發(fā)事件的地方在于它具有一定程度的積累性、可預測性，因此，霧霾重污染應(yīng)急管理是在動態(tài)監(jiān)測的基礎(chǔ)上采用多部門、多區(qū)域會商決定，預警發(fā)布并不一定與重污染過程完全重合，提前預警可以避免污染繼續(xù)累加，某些特定契機下的預警發(fā)布也可以作為短期清除污染的綜合性“政策包”，能夠克服科層惰性，實現(xiàn)有效治理。

二、霧霾應(yīng)急的“政策包”完善

在預防和削弱霧霾重污染的過程中，多樣化的政策工具成為具體“抓手”，決定著霧霾應(yīng)急的效果，也是考驗政府治理能力的關(guān)鍵所在。根據(jù)環(huán)保部《空氣重污染應(yīng)急預案》的要求，霧霾污染應(yīng)急舉措分為強制性減排措施、建議性減排措施及健康防護引導三類，分別包括了機動車限行、企業(yè)工地停產(chǎn)、學校停課或減少戶外活動、倡議社會公眾自覺減少污染物排放等舉措。然而，在實踐中霧霾應(yīng)急的“政策包”面臨了諸多爭議。

強制類政策工具遭遇“合法性”質(zhì)疑。在強制性減排措施中，機動車限行被認為是公權(quán)力擴張，一定程度上造成對公民財產(chǎn)權(quán)的侵害，這種強制措施的合憲性、必要性與適當性都有一定匱乏。[3]而根據(jù)社會調(diào)查的結(jié)果發(fā)現(xiàn)，市民對限行減污的認可度較低，缺乏主動性，以消極配合為主。而限行與污染之間關(guān)聯(lián)度的科學論證也比較匱乏，因而社會說服力、支持度有限。[4]企業(yè)和工地停產(chǎn)、限產(chǎn)等強制類政策不僅遭遇企業(yè)抗拒，還加大了地方政府的經(jīng)濟發(fā)展、就業(yè)等壓力，造成了政策目標沖突和基層政策執(zhí)行者的選擇困境。

霧霾重污染天氣在特定環(huán)境背景下，面臨強大的外部壓力，有可能會轉(zhuǎn)換為轟轟烈烈的自上而下的環(huán)境治理運動。2014年11月5日至11日的APEC會議期間出現(xiàn)的“APEC藍”就是霧霾應(yīng)急運動的典型表現(xiàn)。盡管當時污染程度沒有達到預警標準，但因為目標的威權(quán)性及緊迫性，北京及周邊六個省市區(qū)同步啟動霧霾預警，使用大量控制命令的傳統(tǒng)政策工具，達到了快速治污的目的。但這種環(huán)境威權(quán)主義的治理運動缺乏內(nèi)在激勵和可持續(xù)性，治理技術(shù)和資源的有限性也注定了治理效果的脆弱性。[5]

霧霾應(yīng)急的建議性減排措施主要依靠公眾和企業(yè)自發(fā)減排實現(xiàn)，這對社會公眾的環(huán)保素養(yǎng)要求較高。而現(xiàn)階段我國環(huán)保教育體系不完善，環(huán)保輿論氛圍不足，綠色低碳生活方式尚未大范圍普及，導致建議性減排措施執(zhí)行范圍小，頗為尷尬。減少戶外運動等健康防護措施則只停留在宣傳階段，缺乏相應(yīng)的公共設(shè)施建設(shè)及公共醫(yī)療服務(wù)配套，相應(yīng)的管理制度如企業(yè)休假制度、員工職業(yè)病防范等不完善，因而，可操作性因人而異，具有較大差異。

此外，根據(jù)各地重污染天氣應(yīng)急預案的工作職責安排可以發(fā)現(xiàn)，霧霾應(yīng)急涉及到能源、科技、公安、交通、住建、農(nóng)業(yè)等諸多職能部門，具有典型的跨部門特征，然而，鄰近區(qū)域之間的應(yīng)急政策執(zhí)行標準不一、不同部門之間缺乏溝通和銜接，各自為政，導致諸多政策效果打了折扣。

綜上可以看出，強制性政策工具的使用頻率較高，效果較好，但具有一定的合法性危機。建議性政策工具和健康防護措施的覆蓋面不足，執(zhí)行度低，效果較差。不同地區(qū)或不同部門的政策之間存在沖突，缺乏合作與協(xié)調(diào)，帶來政策執(zhí)行漏洞?？傮w來說，霧霾重污染應(yīng)急響應(yīng)的政策工具包較為單一，稅收、排污權(quán)交易等經(jīng)濟類政策工具較少使用，信息類環(huán)境政策工具開發(fā)不足，公民參與程度低，相應(yīng)的政策配套和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，社會文化、社會管理體制存在掣肘，極大地限制了霧霾應(yīng)急的效果及持續(xù)性。如何豐富霧霾應(yīng)急的政策工具包，挖掘更具有針對性、持續(xù)性、低成本的新型政策工具，成為提升霧霾應(yīng)急工作的關(guān)鍵步驟。

三、霧霾應(yīng)急中的問題與對策

霧霾重污染天氣的出現(xiàn)極大地損害社會公眾的生命健康，甚至可能造成重大環(huán)境災難。如何做好霧霾重污染應(yīng)急工作具有重要的社會意義和學術(shù)意義，基于以上分析，霧霾重污染的應(yīng)急工作可以從以下幾個方面加以完善：

1.優(yōu)化應(yīng)急程序

通過對現(xiàn)行重污染天氣應(yīng)急程序的梳理，發(fā)現(xiàn)應(yīng)急工作展開的前提是通過監(jiān)測研究之后，確定預警級別并發(fā)布預警信息。然而，雖然氣象部門已經(jīng)建立了霧霾污染的監(jiān)測體系，但監(jiān)測的獨立性、精細化程度有待提升，防止霧霾監(jiān)測誤差過大、人為干預檢測結(jié)果等情況的出現(xiàn)。此外，根據(jù)監(jiān)測結(jié)果和預測研究確定預警級別的過程中，一般需要多區(qū)域多部門聯(lián)合會商、政府批準才能夠發(fā)布預警信息，進入應(yīng)急響應(yīng)階段，復雜的程序設(shè)置可能造成預警滯后乃至“失聲”，極大影響政府的公信力。因此，探索建立更為精確的污染監(jiān)測網(wǎng)，構(gòu)建污染預警的自啟動機制能夠優(yōu)化霧霾應(yīng)急程序，提高應(yīng)急效率，提高應(yīng)急處置的效果，從而提高政府的治理能力，并在最大限度保障公民的生命健康安全。

2.強化應(yīng)急措施的法理基礎(chǔ)

霧霾重污染天氣下應(yīng)急舉措的出臺本質(zhì)上是政府對“生命健康”等公共利益、公共價值優(yōu)先保護的選擇結(jié)果。然而，因為“限行”、“停產(chǎn)”等應(yīng)急措施涉及到多種沖突的公共利益和價值，就引起了政策執(zhí)行中的誤解。因此，今后政府霧霾應(yīng)急舉措的出臺就應(yīng)當更加謹慎，通過廣泛討論、科學研究平衡多種公共利益和公共價值，提高應(yīng)急舉措的法理基礎(chǔ)與社會支持，提高制度設(shè)計的科學性，同時也是增強政府公信力的重要舉措。[6]

3.豐富應(yīng)急政策工具包

霧霾重污染的“削峰降速”需要通過特定的政策工具來實現(xiàn)，然而現(xiàn)行霧霾應(yīng)急的政策工具較為單一，集中使用行政、動員等政策工具，缺乏技術(shù)治理和經(jīng)濟引導，缺乏內(nèi)在激勵，影響了應(yīng)急工作的效果。此外，現(xiàn)行霧霾應(yīng)急體系通常“以減代治”，用“限產(chǎn)”、“停產(chǎn)”等減少排放的方式代替治理，這本質(zhì)上是對環(huán)境污染的“無為而治”，通過自然生態(tài)系統(tǒng)的稀釋、容納解決污染問題，是環(huán)境治理的低級階段，因此，探索更為長遠、高級、多樣化的政策工具，對不同政策工具的效果開展量化分析具有深遠的實踐意義。

4.促進跨界協(xié)同治理

霧霾污染成因的復雜性、地域的不確定性導致霧霾治理具有很強的跨界屬性，霧霾重污染的應(yīng)急工作從預警級別的確定、預警信息的發(fā)布到應(yīng)急相應(yīng)措施的開展，都常常需要多個鄰近區(qū)域、職能部門的協(xié)同努力，如大氣污染聯(lián)席會議、跨區(qū)域的聯(lián)合執(zhí)法等。但目前不同地區(qū)霧霾污染應(yīng)急的預警發(fā)布，不同部門應(yīng)急響應(yīng)舉措還都是各自為政，缺乏常規(guī)的協(xié)調(diào)與配合機制，無法有效應(yīng)對區(qū)域性、跨省市、長時間的重污染過程。因此，需要探索建立常規(guī)的跨界合作與跨部門協(xié)同機制，并從技術(shù)、體制等方面加以完善。

5.推動社會廣泛參與

霧霾污染的應(yīng)急處置過程中缺乏公民的主動、有效參與，加強環(huán)保宣傳與教育，提高公眾的環(huán)保意識，提倡綠色出行、低碳生活，能夠積跬步而致千里，匯小流而成江海，從根本上改變環(huán)境狀況，從而提升公民自身的生存環(huán)境。此外，也要積極發(fā)揮環(huán)境類社會組織的作用，利用這些社會組織靈活性、專業(yè)性和彈性治理的優(yōu)點，彌補單一治理主體的缺點，形成多主體共同參與治理的格局，全方位推動霧霾長效治理。

參考文獻：

[1]重污染天氣我們該怎樣應(yīng)對？——環(huán)保部有關(guān)負責人解讀《關(guān)于加強重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導意見》[EB/OL].中國氣象局網(wǎng)

[2]國家預警信息發(fā)布中心.近期京津冀及周邊地區(qū)重污染天氣預警發(fā)布情況分析[J].中國應(yīng)急管理，2016（1）

[3]蘇玫霖.試論機動車限行視角下公權(quán)力對公民財產(chǎn)權(quán)的限制[J].寧德師范學院學報（哲學社會科學版），2018.3

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[5]賀璇.“運動式”治污：中國的環(huán)境威權(quán)主義及其效果檢視[J].人文雜志，2017.10

[6]賴虹宇.霧霾應(yīng)急法律機制的定位更新與制度矯正[J].中國行政管理，2017.5

作者簡介：

賀璇（1989--），河南南陽人，河南大學哲學與公共管理學院講師，碩士生導師，研究方向為環(huán)境治理。