新時代黨內法規(guī)建設中的“加、減、乘、除”

靳瀾濤

黨的十八大以來，黨內法規(guī)建設邁入有統(tǒng)籌、重導向、成體系的新時代，“加法”“減法”“乘法”“除法”并用，打出的是黨的制度建設的“組合拳”，有效實現(xiàn)了黨內法規(guī)制度體系的“增肌”“瘦身”“健身”和“強身”。

1.在科學立規(guī)上善做黨內法規(guī)的“加法”。黨內法規(guī)制度建設首先表現(xiàn)為一種“增肌”活動，即通過加速黨內法規(guī)的制定，出臺更多、更細、更密、更新、更強、更廣的黨內法規(guī)制度，不斷實現(xiàn)“立梁架柱”和“添磚加瓦”，構建全面從嚴治黨系統(tǒng)工程的“四梁八柱”。為了規(guī)范黨內法規(guī)的創(chuàng)制，黨中央專門發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》，提出了“黨內立法”的基本原則和具體程序。在此基礎上，今后一定時期內，黨內法規(guī)制定機制應圍繞立法質量、立法進程、立法權限等內容進一步完善，按照科學立法、合理制規(guī)的要求做好黨內法規(guī)的“加法”，使管黨治黨有章可循、有規(guī)可依。

一是提升黨內立法質量。黨內法規(guī)的制定既要突出重點，也要統(tǒng)籌推進，通過編制黨內法規(guī)制定工作五年規(guī)劃和年度計劃（短期立法規(guī)劃），立體式、全方位推進黨內法規(guī)制定工作，充分彰顯科學立法的理念。目前，黨中央已經(jīng)先后發(fā)布了黨內法規(guī)制定工作的兩個五年規(guī)劃綱要，初步完成了黨內法規(guī)的整體規(guī)劃和頂層設計，為黨內立法指明了發(fā)展方向。為了進一步積極推進黨內法規(guī)制定工作，有必要運用現(xiàn)代立法理念、技術和手段實現(xiàn)黨內立法在內容和形式上的科學建構，繼續(xù)提高立法質量。

二是加速黨內立法進程。黨內法規(guī)的制定屬于黨內法規(guī)體系建設的源頭性工作，必須加大建章立制的力度，將一些行之有效的習慣性做法及時上升到黨內法規(guī)層面予以固化，使黨內法規(guī)建設始終隨著世情、國情、黨情的發(fā)展變化不斷向前推進，確保在黨的領導和黨的建設的各方面實現(xiàn)“有規(guī)可依”、沒有短板、更無盲區(qū)。此外，還要注意同國家法律的銜接與協(xié)調，堅持依法治國與依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設，必須努力形成國家法律和黨內法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障的格局，推動黨內法規(guī)制度建設取得更大進展和更好成效。

三是下放黨內立法權限。目前由《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》所確立的黨規(guī)層次體系與《中華人民共和國立法法》規(guī)定的國法層次體系略有不同。后者已經(jīng)將立法權下放至“設區(qū)的市”一級，而前者將黨內法規(guī)的制定權局限于中央以及中紀委、中央各部門和省級黨委。在此基礎上，黨中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》提出，“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規(guī)制定權”。但這還遠遠不夠，為了確保各層次的國家法律與黨內法規(guī)實現(xiàn)協(xié)調銜接和聯(lián)動審查，應考慮進一步把黨內法規(guī)制定權下放到“設區(qū)的市”地方黨委，與立法法中的國家法律立法層級形成承接，以期充分彰顯黨對立法工作的領導。

2.在集中清理上勤做黨內法規(guī)的“減法”。在不斷制定新規(guī)的同時，需要不斷清除“滯后碎片”，勤做黨內法規(guī)的“減法”，提高黨內法規(guī)的質量，讓“虛胖”式的規(guī)章制度逐步開始“瘦身”。只有將“立新”與“破舊”結合起來，才能推動黨內法規(guī)制度體系的自我完善和自我更新，以不斷適應激烈變化的世情、國情、黨情。

在過去相當長的時間里，黨內法規(guī)缺乏長遠的立法規(guī)劃，片段式、碎片化、老化態(tài)勢嚴重，造成了制度與制度之間新舊并存、關系龐雜，甚至出現(xiàn)相互脫節(jié)、交叉重復、上下抵觸的現(xiàn)象，成為影響黨內法規(guī)制度科學化與規(guī)范化發(fā)展的一大瓶頸性問題。在法治精神的指引下，為了一攬子解決黨內法規(guī)制度的“不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致”的問題，黨中央專門發(fā)布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》，這是建黨90多年來第一次對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理，也開啟了創(chuàng)新黨內法規(guī)基礎制度建設的序幕。

這次集中清理前后歷時兩年，經(jīng)過兩個階段，在梳理出的1178件中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件中，被廢止或被宣布失效的超過一半，分別為322件和369件，繼續(xù)有效的只有487件，其中還有42件需要適時修改。通過全面清理既可以摸清黨內法規(guī)制度的“家底”，完整呈現(xiàn)黨內法規(guī)制度的現(xiàn)狀，更能對與新時代新任務不相適應的法規(guī)內容及時作出廢止、宣布失效或修改的決定，達到黨內法規(guī)“瘦身”的目的，保障法規(guī)制度與時俱進與協(xié)調統(tǒng)一。

當然，黨內法規(guī)清理是一項長期性、動態(tài)性、系統(tǒng)性工程，不可能一蹴而就，這就決定了關于黨內法規(guī)清理的規(guī)定須從非規(guī)范化的“意見”上升到規(guī)范化的“制度”中，并予以細化和完善，以期構建黨內法規(guī)清理的長效機制。目前關于黨內法規(guī)清理的規(guī)范僅僅體現(xiàn)為中央印發(fā)的《關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》和《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》第31條的規(guī)定，多為宏觀性、原則性和抽象性的總體規(guī)定，不僅在清理主體、清理方式、清理范圍等基礎內容上有欠明確與科學，而且在清理程序、清理標準、清理機關等關鍵環(huán)節(jié)上存在空白。為了能夠做好黨內法規(guī)的“減法”，確保集中清理機制制度化、規(guī)范化和科學化進行，需要在《中國共產(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》或單行條例中，進一步完善具體制度設計，細化清理原則、擴大清理范圍、明確清理標準、優(yōu)化清理方法、落實清理程序、規(guī)定清理機關，避免清理行為的運動化傾向，最終推動長效清理機制的建立。

3.在體系建設上巧做黨內法規(guī)的“乘法”。體系化的黨內法規(guī)制度，可以發(fā)揮上下左右緊密銜接的制度合力，實現(xiàn)“二乘二大于四”的乘法效應，使得黨內法規(guī)制度變得更加“身輕體健”。反之，如果黨內法規(guī)制度體系“立”不起來，疊床架屋、零敲碎打、長短不一、未成一體，就會導致黨內法規(guī)制度失之于散、相互掣肘甚至沖突打架，嚴重損害其統(tǒng)一性、科學性、權威性和可操作性。

黨內法規(guī)制度體系并不是由若干規(guī)則堆疊而成的簡單羅列，而是一個在黨章統(tǒng)領下，涵蓋黨的組織法規(guī)制度、黨的領導法規(guī)制度、黨的自身建設法規(guī)制度和黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊的完備的規(guī)范體系。這種以“1+4”為基本框架的板塊式發(fā)展模式，回應了黨的十九大強調的黨的“五大建設”的現(xiàn)實需要，也與黨章的不同章節(jié)形成有效承接，是黨內法規(guī)制度建設的重大理論創(chuàng)新和實踐共識，被落實到2016年12月黨中央印發(fā)的《關于加強黨內法規(guī)制度建設的意見》中，成為黨內法規(guī)建設的行動指南。

對于黨的制度的體系化建設，習近平總書記曾深刻指出，“要立治有體、施治有序，零敲碎打調整不行，碎片化修補也不行”。又說，“要把反腐倡廉法規(guī)制度的籠子扎細扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯(lián)動、上下配套、系統(tǒng)集成”。體系化的黨內法規(guī)，既是全面從嚴治黨的制度抓手，也是全面依法治國的有力保障。目前，黨內法規(guī)體系的框架和雛形已顯端倪，正如黨的十九大報告所指出的，“黨的建設制度改革深入推進，黨內法規(guī)制度體系不斷完善”。但既然是“不斷完善”，預示著距離“內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的體系化目標尚有一定距離，仍然需要圍繞法治化、系統(tǒng)化、精細化的基本要求同時著力。下一步應該圍繞上述“1+4”的基本框架，一方面，將一些分散交叉的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行整合，或者彌補長期空缺的制度短板，形成一批基礎性、主干性黨內法規(guī)；另一方面，加快完善基礎性主干性黨內法規(guī)的實施辦法和細則，特別是強化程序性、保障性、懲戒性規(guī)定，提高黨內法規(guī)制度的匹配性、操作性和實用性。一言以蔽之，黨內法規(guī)建設是一項龐大而復雜的系統(tǒng)工程，只有堅持板塊式推進和體系化發(fā)展，才能真正將若干黨內法規(guī)制度文本整合起來，發(fā)揮制度合力，釋放“二乘二大于四”的乘法效應。

4.在制度創(chuàng)新上敢做黨內法規(guī)的“除法”。從法的形態(tài)上看，黨內法規(guī)是一種“軟法”，但它是一種“堅硬的軟法”。如果說，柔性引導是分母，剛性約束是分子，那么，只有真正讓鐵規(guī)發(fā)力、禁令生威，不斷做大“分子”、做小“分母”，方能使依規(guī)管黨治黨的“商數(shù)”不斷增大，跳出“牛欄關貓”的現(xiàn)實困局，這是黨內法規(guī)制度創(chuàng)新必須解好的一道“除法題”。只有不斷尋找“最大商數(shù)”，方能為全黨全國人民呈現(xiàn)出一份實實在在的全面從嚴治黨“成績單”，真正折射出中國共產(chǎn)黨自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的政治自覺和責任擔當。

黨的十八屆四中全會明確提出“黨紀嚴于國法”，并把“黨內法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，正式回應了“黨規(guī)是不是法”的現(xiàn)實爭議。與國家立法機關制定的法律即“硬法”不同，我們黨作為一種政治組織，其制定的黨規(guī)屬于“軟法”。但是，相對于其他政治組織和社會共同體創(chuàng)制的軟法規(guī)范而言，黨規(guī)這種“軟法”具有更強的法的屬性和法的功能。盡管黨規(guī)不得使用國家強制力保障實施，但黨具有總攬全局、協(xié)調各方的領導核心地位，黨規(guī)對于黨組織和黨員而言一點兒都不“軟”，不是可遵守可不遵守的選擇性、指導性、激勵性規(guī)范，而是必須一體遵循、不得例外的硬要求，是不容違反、不得突破的剛性約束，屬于“堅硬的軟法”。

習近平總書記指出，反腐倡廉法規(guī)制度既“禁于未然之前”，又“禁于已然之后”，為黨員干部拉起了高壓線、劃出了警戒線，在黨風廉政建設之后具有規(guī)范引導、控制約束、警戒告誡、懲罰威懾的功能。習近平總書記在這里論述的雖然是反腐倡廉法規(guī)制度的作用，但也適用于分析黨內法規(guī)制度的一般功能。與法理學中對于法的功能的定位類似，黨內法規(guī)同樣具有指引、預測、評價、教育、強制、激勵等作用。

為了使黨內法規(guī)成為管黨治黨的有力抓手，需要增強制度剛性，激發(fā)內容創(chuàng)新。首先要以黨內監(jiān)督制度為重點全面推進黨的組織制度改革、干部選撥任用制度改革、干部管理制度改革，更好地用黨內法規(guī)治官治權。同時，要狠抓黨規(guī)落實，建立健全黨規(guī)執(zhí)行的考評問責機制，完善保障黨規(guī)執(zhí)行的程序性規(guī)定和違反黨規(guī)的懲戒性措施，提高制度執(zhí)行力和威懾力，切實維護黨內法規(guī)制度的嚴肅性和權威性。在具體條款的制定上，要警惕黨內法規(guī)成為“有禁無罰”的“軟法”，應按照假定條件、行為模式、法規(guī)后果的應然邏輯來安排黨內法規(guī)制度的內容，確保每一種行為都對應于特定的適用條件和責任后果，將制度籠子越扎越緊，使依規(guī)管黨治黨進入新常態(tài)。

作者單位：北京大學法學院

責任編輯：雙艷珍